中国城市基础设施建设城市基础设施管理概述

城市基础设施概述 城市基础设施的概念 城市基础设施的范畴 城市基础设施的分类 城市基础设施的特点 城市基础设施的作用内容体系 Analyze SystemCode of this report Page2基础设施(Infrastructure)u基础设施的运用变革源于拉丁文infra（下部、底层)和structure（结构、构筑物）的合成词最早是作为工程术语使用，主要指构筑物的基础部分，即基础承重部分的构造和设施20世纪40年代末，西方经济学家将基础设施引入社会经济结构和经济发展理论研究中，概括那些为社会生产提供一般条件和服务的部门与行业20世纪80年代，我国经济学界引入基础设施概念。1981年由钱家骏、毛立本发表的要重视国民经济基础结构的研究和改善1983年首次在我国管理实践中出现。中共中央、国务院关于对北京市城市基础设施总体规划方案的批复文件 Code of this report Page3基础设施(Infrastructure)u基础设施的不同定义p指服务于国家、城市或区域的基本的设施和系统，比如交通运输、发电站和学校。 RANDOM HOUSE全文辞典p指那些对产出水平或生产效率有直接或间接的提高作用的经济项目，主要包括交通运输系统、发电系统、通讯系统、金融设施、教育和卫生设施，以及一个组织有序的政府和政治体制。 McGraw-Hill图书公司经济百科全书p将运输、电力、通信、学校、监狱等有形资产和教育水平、社会风尚、生产技术以及管理经验等无形资产都包括在基础设施范围之类。 美国现代经济词典Code of this report Page4Code of this report Page5城市基础设施(Unban Infrastructure)u1965年经济学家N.Hansen提出广义和狭义的城市基础设施分类方法p经济性基础设施：指那些直接参与、支持城市物质生产过程的基础设施部门，其核心包括能源供应系统、水资源与给排水系统、交通运输系统和优点通信系统。p社会性基础设施：指那些旨在提高城市福利水平、间接影响城市物质生产过程的基础设施部门，包括文化、教育、卫生、福利、环保等系统。广义的城市基础设施 狭义 公共设施：包括电力、电信、自来水、卫生设施和排污、固体废弃物的收集和处理公共工程：包括公路（道路）、大坝、和灌溉及排水渠道工程3 其他交通部门：包括城市和城市间的铁路、城市交通、港口以及机场等1994年世界银行发展报告城市基础设施(Unban Infrastructure)u我国理论界对城市基础设施的定义p城市基础设施是既为生产又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础 1985年城市基础设施经济问题研讨会城市基础设施 设施：自身的物质形态产品：借助于城市基础设施开展的经济活动生产和提供的产品或服务产业：把基础设施实体或产品作为经营对象的产业或行业u城市基础设施别称：城市公用事业、市政工程设施、城市公共设施城市公共设施 城市基础设施（生产性基础设施） 城市公用事业自来水、电力、煤气、通讯、公交市政工程设施道路、桥梁、隧道、下水道城市事业设施（非生产性基础设施） 公共的教育、文化、卫生和体育等Code of this report Page6Code of this report Page7城市基础设施的范畴系统名称 组成内容城市能源动力系统 包括城市电力生产、供应系统，城市燃气生产和供应系统，城市供热生产、供应系统城市水资源和供排水系统 包括地下水、地表水资源，供水专用水库，饮水渠道和取水设施，制水及输配系统，配水渠道、管网、泵站。排水管网及污水处理厂设施等城市道路交通系统 由城市道路系统，交通管制系统和客货运系统组成城市邮电通讯系统 由城市邮政系统和城市电信系统组成城市生态环境系统由城市园林绿地系统和城市环卫系统组成城市防灾系统 包括城市抗震、防震设施，城市防洪、排涝等防汛设施，城市消防设施，城市人防设施等城市基础设施“六大系统”城市基础设施的范畴图书馆、广电、学校、医疗保健、体育等文教卫体 邮政、电信邮电通讯 防空、防水、防震城市“三防” 废弃物处理废弃物收集、清运环卫 公园城市绿化绿化 公路、桥梁、轨道交通、码头、机场道路交通 电网电站供输电 管网燃气制备、热力生产燃气、供热 管网污水处理排水 管网制水供水 主要设施类别行业 城市基础设施的不同行业类别Code of this report Page8Code of this report Page9u按照政府对基础设施所有权的控制程度及其客观属性p垄断性城市基础设施:决定国际民生、影响重大，由于客观或其他社会经济原因形成的在生产和生活中不可替代、不可或缺的一类基础设施。如：城市供水、供电、有线通讯、对外交通、防灾设施等p非垄断性城市基础设施：相对于垄断性城市基础设施而言，其基础地位虽然重要，但可以通过多元化经营、竞争来降低成本，实现自然资源和社会资源的合理配置。如:城市燃气、供热、园林、绿化、环卫等设施城市基础设施的分类Code of this report Page10u按照城市基础设施的建设投资及其经营权的可市场化程度p经营性城市基础设施：可以通过国家的立法作保证，以经营权的市场化为手段，采取投资、融资、建设、合理定价（收费),实现建设、经营、发展的良性循环。如:城市供水、供电、邮电通讯、污水处理、环卫、燃气、供热等基础设施p非完全经营性基础设施：指那些公益性极强，难以明确具体服务对象，以达到社会和环境效益为主要目的的基础设施,必须有政府财政投资及补贴来维持经营和发展。如：城市道路、防灾、绿地、环境监测等城市基础设施的分类Code of this report Page11城市基础设施的特点u服务的公共性和两重性l公共性：城市基础设施不是为个别人、个别家庭、个别单位服务的，而是为整个城市提供社会化服务，是城市社会化的产物，是城市社会化的前提条件，也是城市发展水平的标志l两重性:从服务对象上看，他既为物质生产服务，又为人民生活服务u效益的间接性和综合性l间接性：城市基础设施的投资效果和经营管理效果，不是表现为自身回收投资期的长短以及获取利益的多少，而表现为服务对象效益的提高l综合性：城市基础设施不仅考虑经济效益，更注重以社会效益和环境效益为重点的综合效益Code of this report Page12城市基础设施的特点u运转的系统性和协调性l系统性：城市基础设施是一个有机的综合体，是城市大系统中的一个子系统；城市基础设施范围内的每项设施又自成体系，构成一个有机的整体，不能分割l协调性:城市基础设施作为城市的一个子系统，要求各项基础设施协调发展，而且能与外界环境保持一致；同时，城市基础设施各子系统之间也要求协调发展u建设的超前性和生产的连续性l超前性：城市基础设施工程项目规模大、周期长，应当提前建设，走在经济建设的前头，以适应物质生产和人民生活的需要l连续性：城市基础设施在生产和供应上带有连续不断的特点Code of this report Page13城市基础设施的特点u经营的集中性和补偿的多样性l集中性：城市是有机的统一体，为了获得城市最佳的综合经济效益、社会效益、环境效益，城市规划和管理都必须高度集中，城市基础设施在经营上也要求统一和集中l多样性:城市基础设施在向社会提供服务时，也要求得到补偿，主要有财政补偿、市场补偿和财政市场复合补偿p市场补偿：城市基础设施的生产企业，把产品供应社会，按照等价交换的原则，制定价格，向用户收取费用p财政补偿：不直接生产产品的城市基础设施，属于事业单位，本身没有收入，全靠国家财政补贴p复合补偿：经营城市基础设施的单位不同于一般的企业，主要不以经济效益进行考核，而要重视社会效益和环境效益，因而产品价格或服务收费标准较低，入不敷出，需要财政补贴一部分Code of this report Page14城市基础设施的功能 城市基础设施直接为生产服务 间接为生产服务改善城市环境保障城市安全 促进城市社会化促进城市聚集Code of this report Page15城市基础设施的作用 作用一：城市基础设施是城市生存和发展的物质基础作用二：城市基础设施是社会生产不可缺少的外部条件作用三：城市基础设施是市民生活的基本条件作用四：城市基础设施为生产和生活提供一个减少污染的环境作用五：城市基础设施避免和减轻各种灾害对生产和生活的危害城市基础设施的作用 作用六：城市基础设施市城市现代化的前提和重要标志作用七：城市基础设施是城市的竞争手段和竞争力的表现城市基础设施管理概述 李 军2012年02月Code of this report Page171 234 城市基础设施管理机构城市基础设施产业化 城市基础设施经营与管理 城市基础设施管理内容城市基础设施管理概述Code of this report Page18城市基础设施管理的机构为履行相互交叉和协调的职能，对城市基础设施进行有效统一的管理综合管理机构 根据技术性质和功能特点，城市基础设施划分为若干专业系统专业管理机构 协调机构 临时机构为达到管理的综合效益而设立的跨部门、跨专业、跨领域的委员会 为完成一些新出现的或突击性任务而设立的临时机构Code of this report Page19城市政府对基础设施的管理职能两个基本原则行业管理 政企分开 将国有城市基础设施的经营权从政府部门分离出来落实给企业，政府行使管理职能在投资多元化的情况下，对各种所有制成分构成的全行业整体实施管理Code of this report Page20城市政府对基础设施的管理职能管理职能的主要表现制定行业发展方针、政策、规划、规章、强制性产品标准、服务标准、规范等，并监督其实施 与有关部门协同监督和实施城市基础设施产品和服务的价格与收费标准管理没有或较少经济效益的设施，采用市场竞争方式选任，严格合同执行实施市场管理，包括市场准入、资格认定、质量监督、服务监督等对于具有直接经济效益的设施，培养市场机制，形成竞争局面Code of this report Page21城市基础设施管理的内容（一）制定负荷预测，制定电网发展规划变电所所址选择送电线路的路径选择运行管理要加强巡视检查进行定期计划检查和事故抢修预防季节性事故和外力破坏事故加强技术管理做好用户业务扩充管理工作加强电能质量管理抓好计划、节约、安全用电输变电站建设管理供电设备运行、检修管理用电营业管理城市供电管理Code of this report Page22城市基础设施管理的内容（二）防止地表水被污染合理安排取水量控制地面沉降加强宣传实行计划用水使用节水设备提高水的重复利用率取水、净水和配水的工程管理采取各种技术措施加强水质水压管理水资源管理节约用水管理供水工程的建设管理城市供水管理 供水的水质水压管理Code of this report Page23城市基础设施管理的内容（三）控制燃气的质量监督执行燃气器具的标准提倡安装燃气警报器选择燃气化的途径、确定供气规模供气规划管理供气安全管理城市供气管理 供气工程的建设管理Code of this report Page24城市基础设施管理的内容（四、五）对新建或改建道路的质量、进度监督对道路的维修养护城市道路管理路政管理 各种防灾设施的建设和维护防灾警报系统和预警系统的建设和管理城市灾害管理 普及防灾救灾知识防灾物资的储备管理Code of this report Page25城市基础设施的经营与管理资金、人力、自然资源 城市基础设施 经济效益、社会效益、环境效益城市基础设施的投入产出关系图由于城市基础设施的公益性，其经营不能像一般企业一样以盈利为目的，只能在以社会效益为首要目标的前提下，兼顾经济利益虽然受投入产出的经济规律的制约，但大多数部门和单位通过市场与财政的复合补偿，才能实现投入产出的资金循环Code of this report Page26城市基础设施经营管理的特点u根据城市基础设施部门和单位在公益性方面同市场化程度的区别，实行不同类别的经营管理模式部门单位类型 实例部门 经营管理模式完全靠市场补偿实现投入产出循环的部门单位 集体所有制、个体所有、私营所有 企业化经营管理完全靠财政补偿实现投入产出循环的部门单位 路灯养护部门 事业单位管理主要靠财政、次要靠市场补偿的部门单位 公园、消防站、广播电视等 差额拨款的事业单位管理主要靠市场、次要靠财政的部门单位 供电、电信、公共交通等 基本实行企业化经营管理，财政给予适当补贴Code of this report Page27城市基础设施经营管理的特点u根据城市基础设施经营管理模式的不同，实行不同的定价制度部门单位类型 定价制度 经营管理模式完全靠市场补偿实现投入产出循环的部门单位 由市场竞争形成，受物价部门监督 企业化经营管理完全靠财政补偿实现投入产出循环的部门单位 由上级部门确定，经物价部门批准 事业单位管理主要靠财政、次要靠市场补偿的部门单位 由上级主管部门参考市场行情确定，经物价部门批准 差额拨款的事业单位管理主要靠市场、次要靠财政的部门单位 主要在竞争中形成，受物价部门指导 基本实行企业化经营管理，财政给予适当补贴u城市基础设施部门和单位都要努力提高经济效益Code of this report Page28城市基础设施建设的资金来源吸引大企业投资 组建上市股份公司 专营权出让收入 土地批租收入融通社会资金 国内银行短期借款 城市建设税及配套费资金国外低息长期贷款 国内外发行债券 公用事业合理收费 企业化经营收入 财政拨款 主要来源Code of this report Page29城市基础设施产业化u城市基础设施产业化的原因基础设施产业化是城市经济发展的趋势产业化是适应基础设施和投资量不断扩大的需要产业化有利于提高基础设施的使用效率城市政府职能转变和有限的财力需要基础设施产业化科学技术进步为产业化提供了技术条件建设。城市基础设施建设3 一、城市基础设施建设与经济建设的关系二、城市基础设施建设的资金来源三、城市基础设施建设的投资管理城市基础设施建设城市基础设施建设与经济建设的关系u城市基础设施建设与城市经济建设之间，存在着比例关系l整个城市的基础设施建设与经济建设之间存在比例关系l基础设施建设在生产设施或生活设施之间存在比例关系u城市基础设施建设与城市经济建设相互依赖、相互制约l城市基础设施建设为经济建设服务，适应经济建设的发展l城市基础设施建设的发展，有赖于城市经济建设的发展l按照城市经济建设的计划，分步骤实施城市基础设施建设的规划u城市基础设施的建设，可以作为城市经济建设周期的调节手段Code of this report Page31发展模式 国家 基本特点 对经济发展的影响 投资效果影响 国民经济效果 综合评价优先发展型 英国 基础设施的发展超越生产在一个时期的需要 促进经济发展 较差 较好 一般同步发展型 美国 基础设施与生产部门同步发展 与经济协调发展 较好 较好 较好滞后发展型 前苏联 基础设施的发展在一个时期落后于生产的需要 阻碍经济发展 较好 较差 较差三种基础设施发展模式比较表城市基础设施建设与经济建设的关系Code of this report Page32城市基础设施建设与经济建设的关系u优先发展模式：优先发展基础设施u代表：英国经济学家P.L.罗丹，1943年经济学u主要观点：l在消费品工业建立以前，必须大规模地筹集大量不可分割的社会分摊资本，建立起基础设施部门l社会分摊资本通常占总投资的30%35%，只依靠私人和市场积极性无力做到，必须通过倡议、计划或规划等步骤，为工业部门创造投资机会l基础设施工期长、投资额大、资本产出率高，应根据社会经济发展预测，有计划、由步骤地进行投资和建设，不然会导致工业发展后电力不足、道路不畅，临时弥补又会出现巨额资本无法筹集，从而丧失时间、制约经济增长等问题u经济学意义：社会分摊资本是遍及整个社会利益的公共设施投资，这些基础设施建设可为直接生产部门提供外部经济效果，达到收益递增的目的Code of this report Page33城市基础设施建设与经济建设的关系u滞后发展模式：优先发展直接生产部门、滞后建设基础设施部门u代表：美国经济学家赫希曼，不均衡理论的主要倡导者u主要观点：l从投资收益角度，认为有限的资本应首先发展工业部门，然后再来建设基础设施部门l认为优先发展理论是一种”超能力的发展“，不能刺激引致投资（引致决策）；而优先发展部门，虽然是一种”短缺的发展“、不平衡的增长，但能产生最有效的投资结果，刺激进一步的投资，实现”引致决策“最优化l在资本有限的情况下，应集中投资于直接生产部门，尽快地获得利益，增加收入，待直接生产部门发展成长并有较大的收益后，再利用一部分资金投资于基础设施u经济学意义：一种利用低成本最求利润最大化的行为，以便加速资本的原始积累，从而实现扩大再生产 Code of this report Page34城市基础设施建设与经济建设的关系u同步发展模式：基础设施与其他国民经济部门按比例投资、共同发展u代表：经济学家纳克斯，1953年不发达国家的资本形成问题u主要观点：l认为应对工业、农业、外贸、消费品生产、资本品生产、基础设施等国民经济各部门，同时按不同比例进行大规模投资，实行平衡增长战略l发展中国家贫困是因为经济落后、收入太低，导致供给方面储蓄水平过低，需求方面市场容量太小，投资引诱不足，从而造成贫困恶性循环，即”纳克斯陷阱“l要打破困境，必须同时对国名经济各部门进行大量投资，均衡发展，使经济增长迅速达到一定的高度，人均收入突破一定的限度，才能彻底冲破低收入造成的贫困恶性循环u经济学意义：解决发展中国家经济发展困境最有效的途径，具有较好的投资效果影响和国民经济效果 Code of this report Page35Code of this report Page36城市基础设施建设的资金来源吸引大企业投资 组建上市股份公司 专营权出让收入 土地批租收入融通社会资金 国内银行短期借款 城市建设税及配套费资金国外低息长期贷款 国内外发行债券 公用事业合理收费 企业化经营收入 财政拨款 主要来源城市基础设施建设的投资管理 u城市基础设施建设的投资管理，根据资金用途的不同，包括：l城市建设性投资管理，按建设规模大小分为城市基本建设投资管理和城市更新改造投资管理l维护性投资管理u城市基础设施建设的投资管理包括：l计划管理（步骤：制定中长期计划；安排年度投资计划；做好计划的综合平衡工作）l项目管理，中国建设银行是国家指定的从事固定资产投资管理的专业银行，包括三个方面监督：控制投资总量；按建设进度支付资金；对资金用途是否符合国家政策进行监督。 Code of this report Page37城市基础设施投融资的相关理论基础Code of this report Page391 234 城市基础设施的资产特征投融资模式及其基本要素 项目区分理论 城市基础设施的经济属性城市基础设施建设投融资的相关理论基础Code of this report Page40u资产专用性地域特定：一个城市的基础设施不能搬到其他地方使用，基础设施投资与特定区域对应用途特定：一个城市的基础设施适用于某个人、产业或机构，却不一定适用于其他个人、产业或机构u大规模资产特性基础设施投资对任何单一投资者都属于大规模投资项目，单个投资者难以承担基础设施的全部投资u自然垄断性基础设施项目沉淀成本高，营运的边际成本相对较低，导致基础设施具有一定的自然垄断属性城市基础设施的资产特征Code of this report Page41u时空布局效应城市基础设施的区位配置直接影响居民、企业和产业的区位配置u范围经济性基础设施在同一地区的复合投资效应高于对一项基础设施的无限制投资效应u社会间接资本特性基础设施实际上是社会间接资本，增加基础设施的供给与服务，实质上是扩大了社会公共产品、增加社会公共资本，为企业生产、居民生活节约社会间接成本，是企业或个人获得高效率、高品质的社会公共服务平台多人投资 难以控股 退出成本高 转移成本高经营特性城市基础设施的资产特征Code of this report Page42城市基础设施的经济属性u对城市基础设施经济属性的研究起源于亚当斯密：斯密将城市基础设施当做公共品看待，认为君主必须建立并维护某些公共事业及公共设施。进行规范的经济学讨论的是萨缪尔森的公共物品理论：按照物品的消费是否具有竞争性，将全部物品划分为私人物品与公共物品，并将经济活动区分为市场领域与分市场领域纯公共物品：指那些“每个人消费这种物品都不会导致别人对该物品消费的减少。公共物品具有公益性，即消费的非竞争性(Non-realness）。大卫弗里德曼从产权角度强调公共品的非排他性：p非排他性（Non-excludability):指人们享用基础设施产品和服务时不能对其进行独占，不能排斥他人对该基础设施的使用，或者排斥其他人的使用要花费巨大的成本。Code of this report Page43u公共物品的判断标准：是否具有消费上的“非竞争性”和“非排他性”l公共物品：既具有非竞争性，也具有非排他性的物品如：城市敞开式道路、公共绿地l私人物品：缺乏非竞争性，又缺乏非排他性的物品如：收费桥梁l准公共物品：把介于这两者之间的物品称为准公共物品，即公共经济学中的混合物品如：垃圾处理城市基础设施的经济属性Code of this report Page44城市基础设施的经济属性行业 项目 竞争性 排他性 自然垄断性 物品属性交通系统 公共交通 高 高 中 私人物品铁轨和轻轨 中 高 高 准公共物品交通信号 低 低 高 公共物品港口、码头 中 高 准公共物品城市道路、桥梁 低 低 高 公共物品供热系统、燃料系统、电力系统 热能生产和传输 高 高 中 私人物品供热分配 高 高 高 私人物品燃料存放、输送 低 高 中 私人物品燃料终端设施 高 高 私人物品城市供电网 低 高 高 私人物品城市发电厂 中 低 中 私人物品电力终端 高 高 中 私人物品城市基础设施的一般经济属性和分类Code of this report Page45城市基础设施的经济属性行业 项目 竞争性 排他性 自然垄断性 物品属性水资源供排水系统 制水 高 高 中 私人物品供水管道 高 高 高 准公共物品分配系统 高 高 中 私人物品公用终端设备 高 中 中 准公共物品私人终端设备 高 高 私人物品水库、水池设施 中 中 高 准公共物品排水管道 低 高 高 准公共物品污水处理厂 中 中 中 准公共物品基本卫生设施 高 高 高 私人物品城市基础设施的一般经济属性和分类（续）Code of this report Page46城市基础设施的经济属性行业 项目 竞争性 排他性 自然垄断性 物品属性防灾系统 消防、人防设施 低 低 高 公共物品防洪排涝设施 低 低 高 公共物品固体废弃物收集 中 中 高 准公共物品供热系统、燃料系统、电力系统 固体废弃物运输 高 高 高 私人物品固体废弃物处理 低 中 中 准公共物品固体废弃物利用 高 高 高 私人物品固体废弃物填埋场 低 高 公共物品大气环境治理设施 低 低 公共物品公园、休闲地 低 中 中 公共物品绿化、绿地 低 低 高 公共物品城市基础设施的一般经济属性和分类（续）Code of this report Page47u以项目资产收益特性划分基础设施类别的理论基础是项目区分理论p项目区分理论：在现有制度体系下，按照是否有收费机制（资金流入）及其投资价值回报机制，将基础设施项目区分为经营性、准经营性、和非经营性项目，从而根据项目的属性决定项目的投资主体、管理模式、权益归属等。项目区分理论项目属性 特点 投资主体 投资方式 举例非经营性项目 市场失效，无收费机制，主要体现社会效益和环境效益 政府 政府回购、承包经营；政府提供建设规模、融资计划，由民营机构生产经营 敞开式城市道路，公共绿地经营性项目 有市场收费机制，有资金流入，谋求利润最大化和投资价值的持续增值 社会 市场化 收费高速公路、桥梁、自来水、煤气准经营性项目 有潜在利润，但无法收回投资 政府、社会 政府适当财政补贴或政策优惠，待价格到位或条件成熟后转变为经营性项目 地铁、轻轨、公交Code of this report Page48项目区分理论u城市基础设施项目的经营性、准经营性和非经营性的区分会随着收费定价制度、技术进步、市场需求等因素的变化而变化。以定价制度为例： 城市基础设施项目转化图非经营性项目 准经营性项目 经营性项目无收费机制（资金流入） 有收费机制但无法收回成本 有收益增设收费机制取消收费机制 价格到位降低收费标准Code of this report Page49城市基础设施“三类项目”转化因素分析u技术进步：基础设施的排他性与否以及排他程度的高低涉及的是一个成本问题，其可行或不可行依赖于执行成本的相对高低，而排他执行成本最终取决于技术水平，技术进步可以通过降低基础设施项目的排他成本以影响其非排他属性，从而改变基础设施的类别。l技术进步使得准确计量成为可能，从而大大降低了基础设施的排他成本例：水表、电表、气表、热表等计量工具的使用使得每个消费者的使用量可明确核算，使用费的收取使得弥补供给成本成为可能；电子收费计费技术使得对高速公路上的汽车收费成为可能l技术进步可以改变某些基础设施产业的性质，使基础设施的生产过程可以垂直或水平分解，而且进入门槛不断降低，从而为私人资本进入提供可能例:程控交换机技术的发明以及IP技术的产生使得通讯网络和通信服务得以分离，通讯服务具备了进行竞争的条件，私人资本开始大量进入此领域并展开充分竞争Code of this report Page50城市基础设施“三类项目”转化因素分析u主流理论和政府理念：决定了政府在公共领域活动的范围及介入的程度l早期自由资本主义阶段：政府活动范围有限，以促进私人资本发展为核心，其职责主要为提供国防、维持社会持续以及必要的基础设施共给与服务l20世纪30年代大危机之后：市场制度的缺陷充分暴露，凯恩斯提出应抛弃自由放任的自由主义，发挥”看得见的手“的作用，实行政府干预经济以刺激社会需求。公共品的政府供给方式逐渐成为主导l20世纪70年代后的经济持续”滞涨“:开始反思凯恩斯主义，重新重视哈耶克的自由主义思想，他强调重回”古典“，重视市场的”自生自发“秩序，限制政府过多干预经济。80年代开始西方资本主义国家纷纷展开私有化与放松管制浪潮Code of this report Page51城市基础设施“三类项目”转化因素分析u市场需求与收费制度l从供求关系的角度：基础设施的政府供给面临着巨大的信息收集成本，公共品的需求越大，供不应求的缺口越大，就为私人提供基础设施供给提供空间l人们对不同基础设施的需求偏好有差异：提升基础设施的可经营性，为私人供给创造肯能的空间，更能满足消费者的不同需求例：对医疗服务、病人护理甚至教育等，人们要求相对多样化，要求”对症下药“的个性化服务Code of this report Page52投融资模式及其基本要素p投融资模式：对于某类具有共同特征的投资项目进行投资融资时可供效仿和重复运用的方案p基础设施投融资模式：对基础设施领域投资项目进行投融资时可供效仿和重复运用的方案投融资模式 投融资主体投融资渠道投融资方式 谁来投资，即项目投资者或资金融入者。是项目或资金增值保值并按契约向资金融入者支付权益的主体通过何种渠道，即资金的来源。包括政府财政、银行、资本市场、外资等运用什么方法，即资金融入融出的方法。如商业信贷、股票等投融资模式的三要素结构图国外城市基础设施建设投融资模式及制度变迁Code of this report Page541 234 投融资主体变迁投融资制度变迁 投融资方式变迁 投融资渠道变迁国外城市基础设施建设投融资模式及制度变迁Code of this report Page55国外城市基础设施建设投融资主体变迁u改革前：20世纪70年代末之前l前苏联及东欧社会主义国家：实行国家所有、计划管理、政府投入的单一模式l西方发达国家：经历多次大规模国有化过程，政府成为主要的投资者和经营者l存在的问题：财政资金短缺、财政负担过重国有企业普遍存在机构臃肿、效率低下等问题 l英国：战后工党艾德礼政府把国有化作为其基本政策，先后通过八个国有化法令使国有企业占国民经济比重达20%l法国：战后初期，在金融、电力、煤炭等行业实行国有化，使国有企业达103家；1982年，社会党人密特朗颁布国有法令，39家银行和5家最重要的大型工业集团实行国有l意大利：设立国家参与部，形成庞大的金字塔形的国家参与系统和公共企业体系l奥地利：80年代初，冶金部门公共企业占部门总产量98%，10家国有企业占全国最大100家工业企业销售额的42%l西班牙：造船、交通和通信业的公共企业分别占全国的80%、59%u20世纪70年代末：西欧私有化运动l从英国开始，1979年，以撒切尔夫人为首相的保守党政府开始私有化改革试验起步阶段（1979-1983）：出售国有城市基础设施公司的股票深化推行阶段（1984-1988）：私有化部门增多，包括居于垄断地位的重要基础设施部门普遍推广阶段（1988年以后）：私有化无禁区，将私有化推向所有自然垄断部门l取得的成效：缓解了政府财政压力，提高了城市基础设施经营的效率，为经济注入了新的活力私人资本在西欧各国城市基础设施中的比重越来越大，政府资金比重持续减少掀起了西欧私有化的浪潮，同时，日本、美国、加拿大也纷纷加快私有化步伐国外城市基础设施建设投融资主体变迁Code of this report Page57国外城市基础设施建设投融资主体变迁国家 私有化时期 私有化累计收益占年均国内生产总值的百分比（%）英国 1979-1991 11.9法国 1983-1991 1.5意大利 1983-1991 1.4联邦德国 1984-1990 0.5西班牙 1986-1990 0.5瑞典1987-1990 1.2荷兰 1987-1991 1.0奥地利 1987-1990 0.9葡萄牙 1989-1991 4.3西欧各国私有化情况资料来源：【德】戴特波斯：欧洲国家私有化方式比较u私有化运动后，私人资本在西欧各国城市基础设施中所占的比重越来越大，而政府资金的比重越来越小Code of this report Page58u发展中国家的城市基础设施建设投融资主体变迁l20世纪80年代逐步推进，90年代，私人资本参与基础设施建设和经营的趋势进一步加强l主要特点：私人资本参与基础设施投资（Private Participation Investment，PPI)数量不断增长据IFC1996年推算，1988年几乎为0，1995年达350亿美元更多的国有资产实行私有化策略覆盖面有所拓宽但大部分仍相当集中主要集中在电力和电信，其次是交通运输，再次是供排水、污水处理和煤气行业国外城市基础设施建设投融资主体变迁Code of this report Page59年份 总量（10亿美元） 公司数量(个） 国家数量（个）1989 2.8 11 41990 6.0 32 101991 6.8 41 141992 9.8 63 221993 4.4 90 181994 10.1 75 30国外城市基础设施建设投融资主体变迁发展中国家基础设施私有化（1989-1994年）资料来源：国际金融公司(IFC)的报告(1996)Code of this report Page60国外城市基础设施建设投融资渠道变迁1、建立“谁使用，谁付费”的多元化财政融资渠道l建立与使用者、受益者及其收益程度挂钩的城市基础设施价值回报机制是城市基础设施产业化、市场化的基础，是城市基础设施由非经营性、自然垄断性走向经营性、竞争性的必然选择。l作为政府行为，建立城市基础设施价值回报机制的核心内容是建立合理的税费制度，及建立与城市基础设施价值回报相吻合的财政资金回收机制l城市基础设施价值回报或建设维护资金来源的主要财政融资渠道为：目的税、财产税和用户使用费；两个补充渠道为上级政府转移支付和地方政府对外举债Code of this report Page61国外城市基础设施建设投融资渠道变迁p目地税：该税目来源于某“目的”（如修建公路）而设，然后又专款专用于该目的。缴纳目地税的对象必须是此项”目的“投资的受益者l特点：既有效率又公平的税种，体现了”使用者付费”的基本原理，特别是通过对课税对象、纳税人、和税率的计算，有效的建立起了城市基础设施建设与使用者、受益者以及受益程度挂钩的城市基础设施建设费用回报机制，以及城市基础设施价值回报机制l以日本为例，目地税中用于城市基础设施建设的主要税种有：国税中的目地税：地方道路税、汽车吨税、航空燃料税、电力开发促进税、特别吨税、汽油税等都、道、府、县税中的目地税：轻油交易税、汽车购置税、水利及地益税等市、町、村税中的目地税：城市规划税、事业所税、公共设施利用税、宅地开发税、水利及地益税等Code of this report Page62国外城市基础设施建设投融资渠道变迁p财产税：财产税是地方政府的一种主体税种，其征收的对象是动产与不动产，是各国地方政府城市基础设施建设与维护经费的重要来源l特点：税基不易隐藏、不易转移，税收稳定、公平且与基础设施价值相吻合l一些国家财产税的征收情况：美国：财产税约占地方政府财政收入的70%-80%,税源基本由地方政府控制巴西：对城市土地课征城市财产税，各地议会自行制定税率，收入用于城市维护建设支出，以加强对城市的建筑、住宅、土地开发和利用等方面的综合整治印尼：财产税称为土地和建筑物税，由中央政府进行管理，但100%转让给了省级和市级政府；存在财产增值税和超额增值税例：印尼雅加达公路项目中，税额与受益人房产临街的长度挂钩，间接临街的房产、地产的征税率低于直接临街的房产，如果项目使临近财产、地产大幅增值的话，还可以征收超额收益税，税率可高达200%。Code of this report Page63国外城市基础设施建设投融资渠道变迁国家 中央 地方州（省）政府 地方政府美国 个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税等 可开征除关税以外的所有税种并决定税率 财产税、地方销售和使用税、所得税等德国 关税、消费税、公路税、资本转移税、交易所营业税、保险税等 财产税、遗产税、地产购置税、机动车税、啤酒税、消防税等 地产税、营业税、企业资本利得税、娱乐税、地方消费税等澳大利亚 个人所得税、公司所得税、销售税、关税、消费税等 工资税、印花税、土地税等 房地产税日本所得税、公司税、消费税、烟税、印花税、酒税、地方道路税等 居民税、都道府住民税、企业税、汽车税和特定目地税等 住民税、财产税、市（町、村）烟草税、特定目地税等法国 增值税、所得税、公司税、工资税、交易所税、消费税、关税 房屋建筑地产税、非房屋建筑地产税、动产税、营业税、饮料销售税、电力消费税等英国 个人所得税、增值税、石油税、公司税、资本利得税、印花税、土地开发税、消费税、关税等 市政税（由人头税与财产税改革而来）部分西方国家中各级政府征收的主要税种Code of this report Page64p用户使用费：在特定范围内，政府部门向特定公共设施和公共服务的用户收取的费用l特点：公平与效率相容；专款专用，不以增加财政收入为目的，收费的标准、范围、时间较为灵活l各国对收费制度的建设主要集中在两个方面：对一些没有收费机制的项目建立收费机制对不够完善的收费机制进行改革l按照收取服务费的机构不同可以将用户收费分为两类：由地方政府委托供给企业代为收取的使用费。如供水、电、热、气使用费等由政府机构直接收取的费用。如排污费、公园门票、各种建筑物门票、罚款等国外城市基础设施建设投融资渠道变迁Code of this report Page65国外城市基础设施建设投融资渠道变迁国家 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995法国 20.73 20.75 19.93 19.48 19.42 19.67 19.56 19.38 19.33美国 23.09 22.71 21.83 22.43 21.61 21.17 20.82 20.52 英国 15.46 14.55 15.02 14.78 14.04 12.34 12.24 12.52 12.54加拿大 15.02 14.91 14.86 16.17 15.93 15.59 15.28 澳大利亚 30.81 30.73 32.52 32.81 31.94 31.94 29.43 31.29 32.29 一些国家地方政府非税收入占财政收入的比重 （单位：%）非税收入项目 法国 英国 澳大利亚 加拿大 美国经营和财产收入 8.49 40.21 50.00 16.10 38.59收费和罚款收入等 78.77 33.08 4.83 74.24 30.26政府雇员养老金和福利基金 0 3.52 43.52 0 7.68其他 12.74 23.18 1.65 9.67 6.17 1995年一些国家地方政府的非税收入构成 （单位：%）资料来源：马栓友:政府非税收入的国际比较Code of this report Page66国外城市基础设施建设投融资渠道变迁p政府的转移支付：是一种纵向的补助模式，适用于有较大外部正效应的跨地区基础设施，如省(州）际高速公路。l特点：公平、透明l一些国家的政府转移支付情况：美国：主要分为三种情况有条件拨款（Conditional Grant）：也称专项拨款，接受有条件拨款的州和地方政府必须按指定的用途和方式使用拨款，一般用于收入保障和医疗保健配套拨款（Matching Grant）：要求接受方政府按一定比例从本州或本地方政府财政资金中支付一定数额无条件拨款：也叫非专项拨款，联邦对此类款项不指定用途和方式法国：主要有两种形式一般性补助：类似美国无条件拨款，按市政人口的比例进行分配专项补助：如对市镇修建学校、铁路进行补助等Code of this report Page67国外城市基础设施建设投融资渠道变迁日本：中央政府利用专项拨款保证全国各地公共服务水平的质量标准化，其中总额的34%用于基础设施建设，日本专项拨款绝大部分是配套补助；除了地方交付税和国库补助金之外，地方政府还从中央政府获得一些相对较小的税收转移支付（让与税），包括消费让与税、地方公路税、汽油让与税、汽车吨位税、航运汽油让与税等支出类型 中央政府补贴比例地方公路建设 1/2地方公路改造 2/3河岸工程与水坝建设 2/3港口建设与改造 1/2地方机场建设与改造 3/4污水排水管道工程 2/3国家公路维护 1/2 日本中央政府对地方基础设施建设补贴情况资料来源：日本大藏省统计局，1992年Code of this report Page68国外城市基础设施建设投融资渠道变迁p政府借贷：被越来越多的国家所接受，成为各国地方政府获取城建资金的重要手段l政府外部借贷的主要资金来源 债券市场专业性开发银行市政建设基金外资l各国实践美国：主要来源市政债券融资日本:专业性信贷机构借款发展中国家:以外资为主例：1998财政年度，国际复兴开发银行和国际开发协会批准的项目中，用于中国、约旦等15国的城市发展的资金有117.5百万美元，用于巴西、亚美尼亚等13国的供水和卫生设施的资金有522.9百万美元。Code of this report Page69国外城市基础设施建设投融资渠道变迁2、建立专业信贷、专业基金并举的信贷融资渠道u由于城市基础设施项目公益性强、建设周期长、运营成本高、收益率低，商业银行不愿将其作为放贷重点，为了获得专门性强、期限更长和成本更低的贷款资金，需要能够为城市基础设施提供专门服务的银行机构或基金。u建立城市基础设施专业开发银行l主要的资金来源欧洲：合同性储蓄机构和其他长期资金日本：邮政储蓄、邮政储蓄基金和部分养老金基金发展中国家:中央政府借款、发行特别债券、基地地方政府联合借款、国际多边金融组织Code of this report Page70国外城市基础设施建设投融资渠道变迁u建立城市基础设施开发基金l在一些发展中国家还有市政发展基金（MOFS）或市政发展中介机构（MDIS）的市政建设基金印尼：区域开发账户（RDA）泰国：泰国担保基金u建立私人基金u主要针对某些项目一次性融资，运作程序为：成立基金-获取信用评级-确定投资项目组合-进行基金管理-结束基金墨西哥的Tribasa收费公路：所罗门兄弟公司以未评级票据的形式为Tribasa收费公路第一信托基金筹集1.1亿美元的资金Code of this report Page713、建立以债券、股票为基础的证券融资渠道u主要包括发行市政债券、公司债券和股票1996年美国发行市政债券1200多种，金额1100亿美元，涉及8300多个各级政府国外城市基础设施建设投融资渠道变迁国家 发行人 发行方式 期限 利率 投资者 免税待遇美国 地方政府、代理机构、授权机构 公募 130 市场利率 银行、非银行金融机构、个人等 大多数州免个人所得税，但限于本州发行的债券日本 地方公共团体 公募或私募 10 高于同期国债 同上 享受小额储蓄免税和特别小额储蓄免税韩国 地方政府、地方公共机构 公募 120 市场利率 同上 德国地方政府、地方公共机构、抵押银行 公募 215 市场利率 同上 大多数周免证券交易税英国 地方政府 公募或私募 1年期或5年期以上 市场利率 同上 部门国家发行市政债券的基本情况资料来源：建设部课题组（2002）和世界银行（1998）Code of this report Page72国外城市基础设施建设投融资渠道变迁4、建立以项目融资、跨国借贷等为基础的国外资金渠道l主要的资金来源 国外政府外资商业银行多边金融机构国外企业直接投资例：1998财政年度，国际复兴开发银行和国际开发协会批准的项目中，用于中国、约旦等15国的城市发展的资金有117.5百万美元，用于巴西、亚美尼亚等13国的供水和卫生设施的资金有522.9百万美元。Code of this report Page73国外城市基础设施建设投融资方式变迁u私营部门参与城市基础设施投资的基本方式（三种）：l所有权参与：即通过将现有企业股份制改造，将全部或部分资产的所有权转移给私营部门l经营权参与：即通过签订各类承包经营合同，形成公共部门和私营部门共同担负服务的责任如：经营业绩协议、管理合同、服务合同等l私营部门通过项目融资、特许经营、融资租赁、资产证券化等投资方式参与基础设施项目建设Code of this report Page74国外城市基础设施建设投融资制度变迁u向民营主体发行债券或信贷融资提供政府担保例：美国在扩建南加州一条国道时（总投资11亿美元），通过允许私人投资者发行政府担保的企业债券，引入私人资本，最终65%的建设费用来自民间u实施现金补贴、减免税、延伸资产赠与等直接或间接补助政策例：英国政府规定，古迹保护国历史保护街区内所有与街路景观的维持和改善有关的项目，如街道的铺装建设、步行街建设，植树等项目，以及保护区内土地的购入等都可以申请补助（直接补助） 美国西部城市基础设施建设中，政府只投资一部分，鼓励民间社团、企业、财团和国际组织参与西部基础设施和公共项目投资建设，作为对投资者的回报，将修建公路（铁路）等基础设施沿线的部分土地赠与投资者所有，投资者可进行房地产开发、出让、出租（间接补助）Code of this report Page75国外城市基础设施建设投融资制度变迁u政府通过投资引导、购买服务等方式引导民间投资l例：日本在进行鹿岛开发建设时，中央政府和地方政府直接投资4000亿日元种子资金，用于“筑巢引凤”，引导私人企业投资1.5万亿日元p政府购买服务：对不宜通过向社会收取服务费回收投资的基础设施（非经营性项目），在政府财力有限的情况下，政府可以通过招标选择私人企业，由私人企业出资建设和运营管理，政府与私人签订购买服务合同，明确服务期限、付费标准和付费方式u建立和完善财税制度u建立和完善用户使用费制度l 对没有收费机制的项目建立收费机制l对不够完善的收费机制进行改革