WTO《政府采购协议》框架下地方政府采购研究

WTO政府采购协议框架下地方政府采购研究深圳市世贸组织事务中心 编者按：政府采购制度是我国财政支出管理改革的三项（部门预算、政府采购、国库支付）主要内容之一，随着中华人民共和国政府采购法（2002）以及后续相关法律法规的出台，我国逐渐迈入了政府采购制度化、法制化的轨道。目前，我国正在加入WTO政府采购协议（GPA）的谈判进程。深圳作为中国改革开放的“试验田”、“窗口市”，在地方政府采购制度改革方面敢于探索，启动早、见效快。1997年初便开始了改革探索工作，不仅在规范财政支出管理、提高财政资金适用效率等领域上取得了显著成效，而且在规范政府采购行为、发挥政府采购的政策功能和经济杠杆作用等较高层次也有了长足的进展，被财政部确定为向全国推广的“深圳模式”。本文摘自商务部委托深圳市世贸组织事务中心承担的深圳市地方政府采购机制研究课题，在认真研究总结推广“深圳模式”的同时，也为我国有效、主动地开展下一步谈判工作提供有价值的实证建议。一、 深圳市地方政府采购现状分析（一）深圳市现行政府采购管理体制为加强对政府采购的集中管理，深圳借鉴香港的经验，于1999年3月在市财政局内部率先成立了专职的政府采购机构深圳市政府物料供应中心，负责政府所需物资的组织采购和配送，同时还肩负着市财政局授予的监管职能，之后，为实现监管和操作职能的分开，市财政局内又成立了政府采购办公室负责政府采购的管理工作。2002年中华人民共和国政府采购法颁布，为适应政府采购的新情况，深圳市政府将物料供应中心更名为政府采购中心，并升格为直属于市政府的专职采购机构，在全国率先实现了监管机构与操作机构的分设，成为财政部向全国推荐的“深圳模式”。从实际工作来看，考虑到政府基本建设项目投资巨大，按照国家建设部的相关法规，1998年又同时通过深圳市建设局设立了市建设工程交易服务中心，定位于为工程发包与承包活动提供场所、信息和咨询服务的不以营利为目的的法人，这样就形成了应纳入政府采购范围的政府投资工程类项目名义上由深圳市政府采购中心组织实施，实际上是市建设工程交易服务中心来组织招投标的双线管理体制。目前，围绕政府采购条例制定了一系列配套措施的逐渐落实，深圳已基本形成了比较完善的相互制约的监督管理架构。在政府采购各环节内部，主要表现为三个层次：市政府采购中心与财政局脱钩，市建设工程交易服务中心也正逐步进行市场化运作改革，即将全面实现市场经济条件下“裁判员”和“运动员”分开；在财政局内部，政府采购预算、计划和政府采购资金支付由不同的业务处执行；在市政府采购中心和市建设工程交易服务中心内部也都按照招投标的流程进行了职责分割，相互制衡。在政府采购流程外部，也形成了两个层次：政府监督部门的监管，主要是人大、纪检、监察、审计等对采购流程和结果的审查；社会外部的监督，新闻媒体及社会各界可以随时对政府采购事宜进行监督、曝光，投标机构、供应商等也可以就招投标违规事宜进行质询、申诉等。十多年来，深圳市政府采购的组织架构从无到有、从简单到完善，通过内外两个方面的大胆改革，目前已基本形成了比较完善有地方特色的多角度、全方位的监督管理架构。深圳市从2003年首次颁布2003年政府集中采购目录， 明确指出集中采购是由政府集中采购机构组织，按照集中采购目录和集中采购限额标准界定的采购。凡列入集中采购目录或采购金额在集中采购限额标准以上的采购项目，均应列入政府采购计划的集中采购部分，并强制要求各采购单位（以下统称采购实体）在目录范围内的项目到市政府采购中心或罗湖、福田、南山、盐田、宝安和龙岗六个区政府采购中心办理集中采购。市政府采购中心负责市政府本级采购实体的政府采购，各区政府采购中心负责本级政府采购实体的集中采购。随后，每年对政府集中采购目录进行相应调整，不断加大集中采购力度。从政府集中采购项目可以看出，深圳市地方政府采购规模呈现以下特点：一是采购范围涵盖货物、服务和工程三大类，清单名目逐年扩大。二是以货物类清单项目采购为主，服务类项目增加显著。三是采购限额实时调整，标准界定日益清楚明确。四是充分发挥政策功能，采购目录向支持自主创新转移。（二）政府采购相关的政策法规从国际惯例看，政府采购无不是建立在相关法律法规基础上的。如WTO制定的政府采购法，是政府直接参与经济活动的法律规范，其目的在于促进公正、公平、公开、合理并有效地使用政府财政支出，而世界银行制定的招标投标法，则确立了订立竞争性合同的基本程式性规范。深圳市在先行政府采购改革的过程中，十分重视健全配套法规，规范采购行为。从法律适用角度看，两个政府采购执行机构所有差异，将各自相关的适用法律法规汇总如表2-1。表2-1 深圳市政府采购机构适用的法律法规情况项目深圳市政府采购中心深圳市建设工程交易服务中心主要适用的国家层面的法律法规规章中华人民共和国政府采购法（主席令-第68号）中华人民共和国建筑法（主席令-第91号）政府采购供应商投诉处理办法（财政部20号令）中华人民共和国招投标法（主席令-第21号）政府采购招标投标管理暂行办法关于加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见（建市2005208号）政府采购合同监督暂行办法工程建设项目施工招标投标办法（2003年国家计委等七部门第30号令）政府采购信息公告管理办法（财库20007号房屋建筑与市政基础设施工程施工分包管理办法（建设部第124号令）政府采购品目分类表（财库200010号工程建设项目招标范围和规模标准的规定（国家计委3号令）政府采购运行规程暂行办法招标公告发布暂行办法（国家计委4号令）政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法工程建设项目自行招标试行办法（国家计委5号令）外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知（国办法200034号）政府采购代理机构认定暂行办法建筑工程施工许可管理办法（建设部71号令） 设立外商投资出口采购中心管理办法工程建设项目招标代理机构资格认定办法（建设部79号令）环境标志产品政府采购实施意见建筑业企业资质管理规定（建设部87号令）环境标志产品政府采购清单房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法（建设部89号令）主要适用的地方性法律法规规章深圳经济特区政府采购条例（市人大委员会1998年第69号公告）深圳经济特区建设工程施工招标投标条例（市人大委员会第13号公告）深圳市政府采购监督管理暂行办法深圳经济特区建设工程监理条例（1995年人大常委会第二次会议通过）深圳市网上政府采购管理暂行办法关于进一步加强建设工程施工招标投标管理的若干规定（深府200886号文）深圳政府采购供应商管理办法关于发布深圳市建设监理招标投标办法的通知（深建法200071号） 深圳政府采购质疑投诉管理规定关于实行建设工程投标员制度的通知（深建施200042号） 深圳市政府采购中心评审专家使用管理办法关于印发公路工程招投标进入交易中心实施方案（试行）的通知（深运200055号）深圳市政府采购评标定标方法暂行规定深圳市建设工程施工招标评标委员会和评标方法规定深圳市政府采购中心开评标操作规程深圳市建设工程自行招标管理办法从上表中可见，深圳市地方政府采购体系中两个一线执行机构在主要法律、法规、规章上有较大的差异，深圳市政府采购中心适用的国家层面的法律主要是全国人大制定的有关政府采购法律和财政部制定的相关法规和部门规章，适用的地方性法律法规规章主要是特区人大制定的采购条例和市政府等制定的相关地方规章，而深圳市建成工程交易服务中心适用的国家层面的法律主要是全国人大制定的有关建筑招投标法律和建设部制定的相关法规和部门规章，适用的地方性法律法规规章主要是特区人大的建筑类招投标条例和市建设局等部门制定的规章。可见，两个机构适用的法律基本沿着国家分管部门制定的规章进行，国家层面上是财政部和建设部，地方层面是省市财政局和建设局。二、 加入GPA对地方政府采购体制的影响政府采购就一国而言是为了使公共资金在竞争环境和透明机制下实现社会公共资源的最佳配置而效率最大化，就国际社会而言，其意义已远远超越了经济领域的范畴，已渗透于任何一个参与方的法律领域。我国政府于2007年底正式启动了加入世界贸易组织政府采购协定（GPA）的谈判程序，作为附录一出价的重要组成部分，地方政府采购实体出价在我国谈判中的地位十分重要，因此，分析加入GPA后可能对深圳地方政府采购体制产生的影响，为更加有效、以我为主地开展我国加入GPA下一步谈判工作提供有价值的实证参考意见。（一） 从GPA一般规定看对地方政府采购体制的影响1、GPA的适用范围对地方政府采购的影响GPA的适用范围主要包含以下内容：一是采购实体，即在协议附录中所列的成员方的中央政府采购实体、地方政府采购实体、其他公共采购实体（包括社会公共组织、国有企业、垄断企业和为公益目的的私人企业）；二是采购项目，即上述采购实体对货物、服务、工程以合同形式进行的任何采购，包括购买、租赁、分期付款购买、有无期权购买以及产品与服务的联合采购；三是采购限额（门槛价），即上述采购实体在进行上述采购项目采购时达到相应门槛价，通常中央政府采购实体采购货物或服务的限额是13万特别提款权（以下统称SDR）；地方政府采购实体是20万SDR，工程是500万SDR，最高为850万SDR；其他采购实体是40万SDR，工程最高为1500万SDR。从深圳市地方政府采购现状看，与GPA规定的适用范围在以上三个方面均存在不同程度的差异。深圳市地方政府采购实体主要不是依据项目的公益性而是依据资金来源的财政性来划分采购实体的范围，包括政府机关、事业单位和团体组织，不包括国有企业，但如国有企业涉及财政性资金则例外；因此，我们认为，加入GPA后，对深圳市地方政府采购的影响，首先是对政府采购适用范围方面的冲击，具体表现在以下三方面：一是政府采购市场需要重新统一规则。在统一的GPA法律框架下，国家需开放地方政府采购市场，而按照国际通行惯例，政府采购中比重最大的政府基础建设工程投资必须纳入到政府采购规模中来，深圳作为地方政府采购的组成部分，也势必要将政府投资项目作为地方政府采购的主要内容纳入到政府集中采购的范围内，而不是形式上将其纳入政府采购的统计范围，这将对现有双线管理体制产生冲击。二是需要科学界定政府采购范围。按照GPA的规定，除竞争性外，采购资金的公共性和采购项目的公益性是确立政府采购的主要依据，而我国目前，多数地方政府是以财政资金的来源对政府采购主体进行划分的，特别是较为特殊的国有企业领域，是否作为政府采购实体，可能要看它是否持续性地获得公共财政资金从事公益性事业，这其中涉及的因素较为复杂，如果参考现有国际惯例，国有企业尤其是从事公共服务的企业将有可能被纳入到GPA的采购实体中，这会对这类企业的关联交易行为有很大的约束性，也会很大程度上增加政府的监督管理成本。目前，深圳的公开招标项目开放不久，运作经验不足，开放的项目大约占总额的60%-70%，如目前政府政策对国家扶持的自主创新企业或产业有不低于总金额60%的政策性采购金额倾向，加入GPA之后，根据国际通行的国民待遇原则，类似的采购可能机会均等，特别是工程项目类，鉴于此方面涉及金额大，国内供应商多是国有企业，实力相对国际大企业而言较弱，竞争能力难以保证。三是与GPA原则不符的国家和地方法律法规和规章，亟待全面清理。由于我国在立法体制上本身存在的问题，立法部门化的倾向将会面对很大挑战。如国家发展和改革委员会主导的招标投标法与财政部主导的政府采购法本来没有根本的对立，但因各部门所处的角度不同，在实施过程中各部门难免有部门利益取舍倾向。再如深圳市执行政府采购功能的市政府采购中心和市建设工程交易服务中心对的特区政府采购条例和特区招标投标条例就有不同的适用选择倾向。加入GPA后，在统一的国际政府采购框架下，地方政府的采购机构的法律适用必然要统一，与GPA原则不符的国家和地方法律法规和规章都面临着亟待全面清理的形势，重新熟悉新的规则、流程可能对原有地方政府主导下的政府采购短期造成阵痛。 2、GPA的一般原则对地方政府采购的影响GPA的价值目标主要是在政府采购领域取消针对外国货物、服务和工程供应商的歧视，增强操作透明度，引入国际竞争，将各国的政府采购纳入到贸易自由化的范围，从而推动国际贸易范围的扩大化，基本将WTO的基本法律原则引入到了政府采购领域。主要表现在以下三方面：一是非歧视原则，即在政府采购领域，逐步限制和取消针对不同成员方国家供应商的非关税壁垒，在实行一种限制或优惠措施时对本国和外国供应商实行国民待遇，禁止在其他缔约方和国内产品、服务、工程及其供应商之间实行歧视；二是透明原则，即在政府采购领域，有关政府采购的法律法规、采购规则和采购程序特别是有关招投标的相关信息必须向社会公开，以便接受社会的监督，防止内部交易和暗箱操作；三是公平竞争原则，即在非歧视和透明原则的保障下，由来自于各成员方的供应商在平等、公平的环境下自由竞争。同时，按照GPA的一般原则，客观上要求建立一套从中央到地方的统一管理体制，由一个熟悉国际贸易规则和GPA规则的政府部门来主导政府采购事宜，并从上到下进行政府采购机构的整合。为防止对供应商的歧视，国际通行原则是涉外的政府采购应交由商业性中介机构运作，而目前国家商务部只是在国际招标上按此原则，批给商业性中介机构运作，对政府背景的招投标运作机构不予核准，但就国内实际情况而言，我国实力较强的政府采购机构基本都是政府主导的事业性单位，随着加入GPA后涉外采购行为的大量增加，政府采购机构资质合法性问题迫切需要得到解决，同时，根据GPA协议中的对等开放原则，国际上必须承认我国最具竞争实力的政府采购机构平台的资质，此时商务部、财政部就需执行统一的资质认证标准，地方政府也必须放弃在机构资质认证上的双重标准，而转变政府采购机构的性质在目前我国政府机构改革不顺畅下又会有很大难度。3、GPA的采购方式对地方政府采购的影响GPA在采购方式上规定政府采购采用招标方式，具体表现为三种：一是公开招标，这是政府采购最基本的采购方式；二是选择性招标，这与我国目前的邀请招标相类似；三是在前两者招标方式无法进行的前提下，可以不通过公告程序而直接进行限制性招标，这种招标方式其实是GPA修订后的成果，即在一些特殊情形下，招标人可以通知其中意的供应商前来投标，这些特殊的情形是指：（1）没有供应商参加投标或者无合格标；（2）对于艺术作品或者因保护专利和版权、技术原因等，供应商独此一家，无其他替代选择；（3）出现了无法预见的极为紧急的情况；（4）如更换供应商将不能满足要求而必须向原供应商采购替换零备件；（5）因研究开发需要或者特定合同需要而续购的产品和服务：（6）追加的工程采购必须由原供应商办理且金额未超过原主体合同金额的50%；（7）在商品市场上采购的产品；（8）只有短时间内出现的对政府机构及其下属机构极为有利的向非经常供应商的采购；（9）与设计比赛获胜者签订的采购合同。从我国政府采购的方式看，与GPA规定的采购方式有明显的不同。我国政府采购法规定的采购方式有：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源谈判和询价等五种；特区政府采购条例规定政府采购可以采用招标、竞争性谈判、邀请报价、采购卡、单一来源采购或者其他方式。实践中深圳市政府采购中心对集中采购主要采用的方式是定点采购（也称协议供货或框架协议），定点采购通常是通过招标投标方式，通过对供应商资质、产品供应情况、产品质量、售后服务情况等多方面进行综合评价，最终与一家或几家供应商签署采购协议，对采购项目进行一定期限内的定点供应。新近又出现的一些新采购方式，如工程领域的项目法人制和项目代建制，网络采购中的电子反向拍卖（也称网上竞价采购）等；而深圳市建设工程交易服务中心按照特区招标投标条例主要采用公开招标、邀请招标和直接发包三种采购方式。加入GPA毫无疑问将会对深圳乃至全国的政府采购方式产生影响：一是在招标模式下，除了公开招标、协议招标和限制招标外，增加了其他形式的招标；二是需要尽快在GPA规定的采购方式下统一相关术语，地方政府某些采购方式与GPA的规定名称不统一；三是须认真研究GPA招标方式外的其他采购方式。加入GPA后，地方政府主导的政府采购市场可能由两个层面组成，一个是按GPA规定构建的面向国际的政府采购，一个是达不到GPA采购金额标准（门槛价）以下的面向国内的政府采购。这样一来，我国的政府采购法就应区分两个层面运用不同的规范来进行调整。（二）GPA的适用例外对地方政府采购的影响按照GPA的规定，各国可以根据本国的社会情况和经济发展状况，在加入清单里列举一些不适用GPA规定的情形，即法律的适用除外。但这些例外仅限于以下几点：政府在武器、弹药、军用物资等与国防或国家安全有关的政府采购；为维护公共道德，秩序，安全，人类、动物和植物的生命健康所进行的物质采购；知识产权利益方面的产品采购措施；（4）有关残疾人、慈善机构或犯人产品的采购。我国政府采购法附则的内容也规定了类似的内容，如使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可以适用其规定，但不得损害国家利益和社会公共利益；对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法；军事采购法规由中央军事委员会另行制定。就深圳地方法律法规而言，特区政府采购条例第十三条规定：“有下列情形之一的，可以不实行招标，涉及国家安全和秘密的；采购项目只能从某一特定的供应人处获得，或者供应人拥有对该项目的专有权，并且不存在其他合理选择或者替代物的；原采购项目的后续维修、零配件供应，由于兼容性或者标准化的需要，必须向原供应人采购的；因发生不可预见的急需或者突发事件，不宜采用招标方式的；经公告或者邀请无三家以上符合投标资格的供应人参加投标，或者供应人未对招标文件作出实质性响应而导致招标无法进行的。”特区招标投标条例第十条规定：“经市政府依法确认涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾的建设工程和经市政府市长办公会议批准的应急建设工程，可以不进行招标。”86号文第九条、第十一条和第四十四条规定：“由市政府投资的应急和保密工程，建设单位应当在所有符合有关政策及资质条件的企业范围内抽签确定中标人；抢险救灾工程由抢险救灾指挥机构直接在预选承包商名录中指定符合要求的承包商承接；投标人数量不足或重新招标失败可以直接发包。”从上述规定可以看出，深圳相关法律与GPA规定的适用除外仍存在一定差距，一方面应积极修改相应的规定以与GPA规定尽量保持一致，另一方面，也应在修订相关法律法规和规章的同时，尽可能利用GPA规定给与的空间，最大可能地保护自身利益，特别是知识产权利益的保护，这也有利于加强对自主创新产品的政府采购。（三）从GPA修订内容看对地方政府采购体制的影响2006年12月8日WTO采购委员会通过了GPA的最新修订，修订的内容将对启动GPA谈判的国家起到重要的指导作用，同时也从另一方面反映出当今世界政府采购的发展趋向。这种趋向的变化必将对深圳市地方政府采购产生重大影响。因此，有必要对GPA修订内容进行分析，以便及时掌握其对政府采购影响的深度和强度。1、关于GPA采购程序这次采购程序方面的修订主要是对相关条款进行重新排序，以期让GPA的采购程序与各国的政府采购实际操作顺序保持一致。修订后的采购程序如下：通告供应商资格审定技术规格以及招标文件的处理办法评标及合同授予国内审议程序。对比目前深圳市政府采购中心的网上政府采购流程如下：采购实体申报财政部门审核确定采购方式采购机构立项上传招标文件采购实体确认招标文件采购机构发布采购公告供应商投标采购机构开标、评标、发布预中标公告采购实体确认中标结果采购机构发布中标成交公告采购实体签订合同、到货验收财政部门根据合同付款供应商收款。我国政府采购实行国库集中支付，财政部门按批准的预算和采购合同的履约情况向供应商直接支付货款，在国内政府采购中，已暴露出相关问题，如政府采购机构的社会中介代理机构和供应商都不属于财政拨款单位，使得国库集中支付难以在现行的会计核算体系中得到真实反映。如果是国际政府采购，供应商是外商而且在国外，这必定给现行的政府采购支付体系造成难以想象的影响，若是网上支付还会涉及电子支付的安全性问题。2、关于鼓励政府采购电子化这是本次GPA修订的一大亮点。修订的序言中强调使用电子化手段的重要性，并在普遍原则、信息发布、公告、期限、电子投标和采购信息透明度等具体条款中都有所体现。这也说明政府采购电子化将是今后各国政府采购的发展方向。从电子商务和电子政务在我国的发展历程看，我国的政府采购电子化在世界银行的支持下，一直由财政部主持并推动，只是进程还不尽如人意。许多地方也在网上政府采购进行着积极的探索。电子采购的优越性是人所共知的，它可以很大程度改变采购的技术、极大地提高采购效率节省采购时间和成本、真正地做到信息全方位透明公开减少权力滥用和腐败的机会。我国政府采购电子化发展的瓶颈，不是硬件问题，因为不论是互联网技术平台还是计算机技术条件我国都具有相当基础；也不是软件问题，因为不论是相应的法律法规还是技术标准我们也都有相应的规定和手段，如早在1999年合同法里，就确定了“数据电文”的书面法律效力，电子签名法也确定了电子签名的法律效力，至于信息安全、信息保密、信息的真实性和完整性等问题也都能够通过技术手段给与一定的保证；真正的问题是管理理念和思维方式问题，如担心电子化如何和传统的政府采购结合、统一网络平台对机密信息如何保密等。但从政府采购的实践来看，相比高技术领域的高风险性，更令人担心的是在实行政府采购电子化的过程中人为制造技术障碍，如采购实体不使用大众化普及性的电子通信手段而采用具有特殊技术的通信手段，在采购过程中形成部分供应商的准入性障碍，从而形成对潜在供应商的歧视和排斥。从深圳的情况看，政府采购电子化已先行开展，并取得一定成效。深圳市政府采购中心早在2003年9月率先在全国启动了网上政府采购，2005年全面实施。该系统使用深圳自主开发的采购管理系统，在国际互联网上完成政府采购的全过程，包括在网上申报、审核、招标、投标、询价，在网上发布公告、验收、投诉和监管。深圳市建设工程交易服务中心也建成了自己的网络交易平台，实现了从招标登记、信息发布到投标报告、会议签到、专家抽签到中标信息的形成和施工许可证的申请等工程交易环节全部在信息系统中完成，特别是2004年7月投入使用电子辅助评标系统减少了人为因素对评标过程的影响。但加入GPA后，能否在体制理顺的前提下，实现政府采购电子交易平台的统一，真正实现政府采购领域内的网络资源共享、人力资源共享和信息资源共享，这才是政府采购电子化发展的真正趋势，也是深圳市政府采购将面临的真正挑战。3、关于针对发展中国家的特殊政策为吸引更多的发展中国家加入，这次修订对发展中国家给予了特别的考虑。要求缔约方给予加入GPA的发展中国家最惠国待遇，同时在缔约方允许的前提下，按照时间表在过渡期内采取过渡性措施，具体包括贸易补偿、价格优惠、采购实体分步逐渐加入采购清单和过渡期可采用更高的门槛价。对GPA留给发展中国家一定期限内的有限空间，国内许多专家学者都给出了建议，如要明确政府采购优先采购国货以保护民族工业、向老少边穷地区和中西部地区倾斜以促进落后地区发展、向中小型企业倾斜以扶持弱小等，这些建议多从政府采购政策功能出发，以如何保护国内供应商为出发点。但应该清醒认识到，政府采购首先是一种政府的经济行为，经济行为就应该按市场规律来运行，过多的非经济干预将使其变调走样，保护应该是在同等质量、相近价格基础上对“优先权”的保护。另外，修订后的GPA在关于发展中国家的条款中，新增了缔约方应对发展中国家的环境给予特别的考虑；在授予合同的评估标准中，也提及了关于环境特征的考虑；在技术规格条款中，新增了有关环境的条款，即缔约方包括其采购机构可以拟定、采用或运用技术规格以保护环境或自然资源，这其实是GPA对“政府绿色采购”的肯定，即赞成政府在技术指标、质量规格相同的条件下，优先购买对环境影响较少的环境标志产品。可见，环境标志产品是各国制定绿色采购产品标准和指南的基础，但关键的问题是由谁来认证环境标志产品以及认证的标准是否科学合理。2006年10月，我国财政部、国家环保总局联合发布关于实施环境标志产品政府采购实施意见和环境标志产品政府采购清单，要求政府采购实体进行采购，要优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品，并要求2007年起在中央和省级预算单位（含计划单列市）实行，2008年起在全国全面实行。目前，我国已有1000多家企业的20000多个产品获得中国环境标志认证；但加入GPA后，由于发达国家的环境保护标准较高，外国供应商提供同样的经其本国认证的环境标志产品，应如何进行合理合法的优先采购将是一个难题。所以，GPA规定的“绿色采购”是否能真正成为发展中国家保护其国内产业的合法“绿色壁垒”，值得怀疑。三、对我国加入GPA谈判的启示政府采购是公共财政政策体系中的重要组成部分，是国家管理购买性支出的一项基本措施，也是国际上通行的政府加强财政支出管理和调控经济的重要手段，是从源头防治腐败的重要治本之策。同时，发挥政府采购的政策功能也是一个庞大的系统工程，鉴于我国现行政府采购体制与GPA规定存在明显差距，只有进一步提高政府机关上下对政府采购的认识，尽快扩大采购规模，完善与GPA相关的法律、法规、制度和规章，理顺政府采购管理体制，强化采购机构的地位，加强部门间配合，才能使加入GPA后政府采购的政策功能真正落到实处。（一）端正加入GPA的态度，努力实现四个转变政府采购全球范围贸易自由化是大势所趋，为顺应这种趋势，早在2001年在上海召开的亚太经济合作组织（APEC）会议上，我国就承诺在2020年之前在亚太自由贸易区内对等开放政府采购领域。2007年12月，为兑现我国在加入WTO 时的承诺，我国政府正式启动加入GPA的谈判，向WTO秘书处提交了适度谨慎的加入申请和初步出价清单，并承诺在加入十五年后正式履行协议义务。尽管美国和欧盟谈判代表对我国的出价清单表现出极度的失望，但这至少表现了中国政府的诚意。通过对深圳市地方政府采购情况的了解和采购体制的研究，我们认为，在加入GPA的谈判过程中，应在以下问题上予以高度的关注：一是从考虑加入的利弊得失分析转变为对加入的时机和程度选择。根据GPA的性质我国虽然没有必须加入的国际义务，但从方向上看，加入符合中国的大国地位也有利于中国在国际社会发挥更大作用；从长远来看，GPA原则和规则是发达国家在政府采购领域长期成功经验的凝练，在与这些原则和规则的对接过程中，有助于我国完善自身制度，特别是克服那些依靠自身力量已无法逾越的体制弊端。至于加入可能带来的一些不利因素，我们完全可以通过GPA规则给予的“适用除外”和“过渡性措施”在时间上和开放程度上进行制度的安排以减轻或延缓不利影响。这次我国的初步出价清单没有列出地方政府采购实体和其他公共采购实体，这是利用GPA渐进式涵盖特定采购实体这一过渡性措施的明智抉择，这不但有利于了解以美国和欧盟为代表的发达国家的意图，也利于我国了解了手中筹码的权重。特别是敏感性的国有企业问题，一旦列入再想从清单中拿出，必须由GPA仲裁机构最后定夺，易引起国际纷争。但对地方政府采购实体，可以考虑在今后的谈判中，将类似深圳这种以外向型为主的计划单列市或产业国际竞争力较强的省市逐步列入试点，以便在尽量减小GPA短期给地方政府采购造成的冲击下，积累一些必要的经验。二是从关注经济功能逐步转变为关注政策功能。从政府采购的原始动因来看，是在“物有所值”的基本目标下追求公共财政支出的效率最大化。因此，一国政府采购制度最初的建立，都围绕着如何节约财政资金这个价值目标展开，这就是政府采购的经济功能。但一旦政府采购跨越了国界，非经济因素如保护环境、保护国货、保护国内幼稚产业和特殊行业、促进技术进步等就成为阻止国外供应商与国内供应商竞争的合法贸易壁垒，这就是政府采购的政策功能。我国实行政府采购的历史较短，地方政府确立的相应采购制度面前还较多地关注于政府采购的经济功能，评价政府采购的绩效也是常以财政采购资金的节约率为主要指标，但在加入GPA语境下，针对的是国际政府采购，政府采购的价值目标应该侧重在其政策功能上，即在GPA规则允许的前提下尽可能保护民族产业以及促进地方经济发展。三是从面对国内市场转变为面对国际市场。我国的政府采购以前面对的是自己的国内市场，管理机构制定规则，采购机构执行规则并对国内供应商资格进行审定，然后按采购流程开展工作，而在GPA框架下，面对的是国际市场，政府采购参与主体的思维方式必须尽快完成相应转变。管理机构在制定规则时就得考虑规则本身是否与GPA原则和规则一致，是否对国内外供应商在非歧视和国民待遇原则上做到了一视同仁；采购机构除要研究如何将国外供应商纳入供应商库外，还需更加注意信息如何做到公开透明；国内供应商面临的问题可能更加突出，首先是如何立足国内以应对国外供应商的竞争挑战，其次是如何发挥优势以走出国门参与政府采购的国际竞争。调查中也了解到深圳政府采购相关人员对GPA具体规则还不甚了解，但能感觉它可能给国内中小企业供应商短期会带来的压力，因此政府有必要采取相应措施，保护国内中小企业供应商。同时，相关人员也表示，目前国内建筑企业在国外承揽工程建设项目有限，只是周边地区或国家的一些装饰工程，企业自身也希望能在国际竞争中做大做强，但他们同时认为，加入GPA对建筑行业应该影响不大，主要是国外建筑商进入中国市场还得有个资质认证过程，即使承包工程也还需雇佣本地劳动力。四是从地域分散采购模式转变为大区集中采购模式。政府采购法规定了政府采购的三种模式，即政府集中采购、部门集中采购和分散采购，但其主要规范对象是政府集中采购，对部门集中采购和分散采购没有可具操作性的具体规定。实践中，政府集中采购成了政府采购的代名词，而部门集中采购和分散采购实际上脱离了政府采购范围，以至于目前我国的地方政府采购市场实质上是一个分散的市场。政府采购本应是将财政资金支付的所有项目纳入项下，在规模集中的前提下实现规模经济效益，规模不能集中，政府采购的经济功能就难以发挥。同时，政府集中采购机构本来应是将政府采购目录内达到采购限额标准的项目进行公开招标，而对非目录内项目和达不到限额的目录内项目采取其他采购方式，但都必须通过政府集中采购机构来完成。以前如果是因条件限制政府集中采购机构无法胜任，现在则能够在预算体制相应改革、政府采购资金国库统一支付和网络采购统一平台的基础上来实现其本身职能。实际上，我国目前的政府集中采购机构的设置是存在问题的，大多都是按行政区划来设置，而且在区县一级都设立政府集中采购机构，不但分流了业务量难以形成规模，还导致各项资源的浪费。深圳市计划在五年内取消区一级政府，届时区政府集中采购机构也将成为历史，这也为我们在政府采购机构的设置问题上提供了另一种思路。可以考虑，是否能在跨行政区域、跨部门、跨行业的基础上，在大区范围内构建政府采购机构，大区是指目前我国已基本成型的经济区域，如长三角区、珠三角区、环渤海区、西部等，这样不但能够充分发挥政府采购机构的作用，也能克服原有体制下的诸多弊端，还能进行资源优化组合，特别是采购机构人员专业化素质的提高。（二）应对加入GPA的挑战，争取实现四个统一中国加入GPA最大的难题，就是在现有管理体制、模式和法律法规框架下如何实现与GPA规则的对接。按照国际法惯例，一国加入的国际条约、公约是其国内法的组成部分，而且在法律的适用上具有优先适用的效力，而GPA更加强调在政府采购的范围内，各成员方的法律法规应与GPA原则和规则保持一致，不得有任何保留。因此，必须尽早尽快完善国内政府采购制度以积极应对加入GPA后的挑战，具体应从以下四个统一开始：一是确定政府采购范围统一政府采购市场。GPA规则要求的政府采购市场是一个统一的市场，采购市场由采购实体的范围、采购项目的范围和采购资金的范围决定，与采购方式没有关联性，而我国基本以采购方式来划分政府采购的范围，政府采购市场被人为分割为一个个分散市场。特别是我国政府投资的许多工程项目如公路、铁路、民航、港口、城市交通、电力、水利、能源、邮政、电信等公用事业的基础设施建设，目前还没有被纳入GPA规定意义上的采购范围内。加上各地方政府根据地方经济发展情况制定的标准多不一致，导致对涉及基础设施建设的相关货物、服务的采购本地化倾向严重，也无疑加重了地方政府采购范围分散化、零星化倾向，发达国家的实践表明没有确定的采购范围就不可能有统一的政府采购市场。因此，为应对GPA统一政府采购市场的要求，我国应尽快确定政府采购范围统一市场，考虑到政府采购面向国际和国内两个不同层次，这里的统一的政府采购市场应包括两个层面，一个是按GPA规则构建的面向国际的政府采购领域，这个领域的政府采购方式是主要适用招标方式；另一个是面向国内的政府采购领域，它又有两个部分，一部分是国内集中采购目录以内限额标准以上以及GPA采购清单限额标准以下的项目，这部分主要也采用招标方式，另一部分是集中采购目录以外或目录内采购限额标准以下的项目，这部分可以采用招标以外的其它采购方式。只有尽可能地将政府公共财政支出范围纳入政府采购范围才能充分发挥政府采购经济功能的作用，也只有在政府采购经济功能充分发挥的基础上才能真正实现政府采购的政策功能。二是规范政府采购法律统一政府采购制度。法律是规范主体行为的准则，政府采购立法实践中，由于立法牵头部门多从自身角度考虑，致使我国政府采购领域法律法规的内容有许多不一致之处，前面也从不同的侧面对政府采购领域政府采购法与招标投标法冲突处作了介绍，这些不一致规定不但会影响我国政府采购今后的走向，而且正在对已经启动的GPA谈判施加着不利影响。从法理的角度看政府采购法是规范政府采购行为的实体法，招标投标法是规范招投标行为的程序法。由于政府采购的主要方式是公开招标和邀请招标，两者自然有联系。虽然两部法律在全部或者部分使用财政资金投资或者国家融资的建设工程项目采购的适用范围和调整对象的内容规定上有明显的重复之处，但它们并不矛盾；症结在于政府采购法第四条规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”，顺此思路“货物和服务在招投标时就不适用招标投标法”，同样涉及政府投资的工程采购也就可以不适用政府采购法了，这是对法律规定的误解，但这种误解源于法律规定本身的模糊，最终成为我国政府采购实践中适用法律“双线制”和管理体制“双轨制”的根源。其实，招标投标法作为程序法，本身并不涉及主管部门，任何实体法领域只要涉及招投标问题都应适用招标投标法，法律的牵头起草者不应该以管理者自居，更不应该通过针对建设工程项目招投标的相关规章将招标投标法演变为工程领域的部门法；再者，将政府采购的统一范围人为割裂成货物、服务和工程两部分，适用不同的法律，实际上为工程项目最终脱离政府采购范围打下了伏笔。因此，在正式加入GPA之前，应借加入契机，按GPA的原则和规定对我国的政府采购法律法规和规章进行一次全面的清理修订，清理顺序应该先是国家法律，如政府采购法、招标投标法、预算法、反不正当竞争法和反垄断法的相关内容，其次是地方性法规，最后是国务院部委规章和地方政府规章，该修订的修订，该废止的废止，以保持国内相关法律的一致，也保证与GPA基本规则一致。一国的政府采购制度有赖于法律的保障，而法律相互的协调是维护制度统一的基石，只有在统一的制度下，政府采购才能健康有序地发展。三是理顺政府采购管理体制统一政府采购管理。当前，我国政府采购领域由于适用法律的“两条线”导致了管理体制的“双轨制”。深圳市地方政府采购体制所反映出的这方面问题在其他地方政府采购领域内也不同程度的存在。在修订法律法规和规章过程中，理顺体制尤为重要，可以考虑从几个方面着手：首先，要区分主管部门与监管部门。主管部门是专业管理部门，管理的对象往往与管理部门具有行政隶属关系，一个行业或领域只能有一个主管部门，否则就会出现多头管理，政出多门等弊端；监管部门是职能监督部门，被监管的对象与其没有行政隶属关系，它只能在法律赋予的职权范围内行使行业监督职能，带有综合管理性质。监管部门不能替代主管部门，更不能越俎代庖。政府采购法第十三条规定“ 各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责”。该规定明确了财政部门在政府采购领域的主管部门地位，但“监督管理部门”包含了主管部门和监管部门两层含义，实践中按照“采管分离”的原则，政府采购机构与财政部门实际上又没有隶属关系，主管部门如果没有与其隶属的下级机构，主管本身就是一种空洞，“采管分离”的实际意义也值得重新审视。建议最好由一个熟知国际贸易规则以及能深刻领悟GPA精神的部门来行使政府采购领域的主管部门职能，既有利于GPA谈判，也有利于理顺政府采购管理体制。其次，应区别政府采购机构和采购中介代理机构。按政府采购法的规定，政府采购机构是不以营利为目的的政府采购实体的一级代理，采购中介机构是按市场规则建立的以营利为目的的接受政府或非政府采购实体委托的二级代理，但并没有界定清楚政府采购机构的法律地位，只原则规定政府采购机构不得与政府采购主管部门具有隶属关系和利益关系，不得由政府采购主管部门设立。这实际上使目前我国的政府采购机构处于相当尴尬的地位，因其面向的对象多为行政单位，不利于其在政府采购中发挥自己的作用。至于政府采购机构作为代理人和采购人其地位有什么不同，是按行政区划设置还是跨地区设置，具体按什么程序运作，还有待于进一步深入研究。因此，在加入GPA之前，在中央应先确定政府采购机构的隶属部门，然后自上而下进行政府采购机构的重组整合，对理顺我国政府采购体制很有必要。四是资源整合统一政府采购交易平台。政府采购电子化是GPA所倡导的政府采购的发展方向，这种技术性革命将对政府采购在广度和深度乃至体制上带来深刻的变革和影响。由于目前我国政府采购体制本身存在的问题和各地经济发展水平的差异，政府采购电子化的发展水平差异也很大。各地基本上是各自为政，还没有形成针对政府采购业务的全国统一的网络信息系统。地方政府能像深圳市政府采购几年前就形成了信息化交易平台，政府采购或招标投标能够在网络系统中全程完成毕竟还不多。因此，我国的政府采购电子化目标应是在搭建全国集中统一的政府采购交易平台基础上，借助各地已经成熟的网络资源、技术资源和相应的人力资源，在功能上进行整合，尽快在全国推广使用。另外，在构建全国统一政府采购网络交易平台的同时，可以同步考虑政府采购机构的设置模式，并对采购项目进行分类细化，由专业对口的采购机构和采购人员分别进行采购和管理。主要参考文献：1Paul 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