公立高职院校贷款办学风险控制研究

公立高职院校贷款办学风险控制研究 公立高职院校贷款办学风险控制研究 改革开放以来，我国的高职教育获得了突飞猛进的开展。自1997年我国第一所以职业技术学院命名的高职学院成立，至2021年 ，全国高职院校已开展到1184所，年招生规模达310万人，在校生达916万人。而这其中，公立高职院校无疑是开展的主力军。在公立高职院校快速开展的过程中，银行贷款成为学校开展的重要资金来源，但同时也蕴含着很大的风险。目前，高校贷款风险已经成为社会关注的焦点，而公立高职院校自身的特点，决定了它比普通高校面临的风险更大，抗风险能力更差。自2021年开始，各高职院校纷纷进入了还贷顶峰期，贷款风险的破坏性在某些学校已经开始显现。如何化解公立高职院校的贷款风险，成为亟待解决的一个社会问题。 一、公立高职院校贷款风险现状 巨额贷款使公立高职院校承受巨大还贷压力，影响学校正常运转公立高职院校的贷款数额，虽然没有权威的数据公布，但据笔者调查山东省内五所公立高职院校的结果，每所学校的贷款余额都在一两个亿，年利息一两千万，有四所学校的贷款余额超过了省教育厅规定的最高警戒线。贷款不但没有政府贴息，有的还要比普通商业贷款利率上浮10%。以高校自身的实力，还本无望，只能每年付清利息。并且银行为了防范风险，不愿向高职院校放长期贷款，都是1-3年的中短期贷款，而学校贷款主要是用于根本建设，投资数额大、回收期长，这使得高校在贷款到期时只好“借新还旧 、“ 拆东墙补西墙，疲于应付，无形中增加了筹资费用。巨大的还贷压力，迫使高校不得不压缩教学、科研开支，个别高校甚至出现了拖欠教师工资的现象，影响了教学质量，造成人才流失，不利于学校的可持续开展。 数据来源：调研所得。 注：贷款收入比=2021年贷款余额2021年总收入，山东省教育厅规定的警戒线为2。 公立高职院校还贷资金来源单一且不确定虽然理论上高校有多种收入渠道，但对公立高职院校而言，目前的还贷资金来源，主要是靠收取的学费、住宿费。公立高职院校没有政府拨款制度安排和政府拨款标准，财政拨款很少。在调查的五所院校中，除C校因属国家级示范性高职院校财政拨款较多外，其他院校财政拨款均缺乏总经费支出的35%，个别院校甚至连发工资都不够。公立高职院校科研实力不强，按有关规定，高职院校不能申报“国家社科基金工程等重大课题，科研经费收入有限。高职院校根底薄弱、缺乏资金，无力举办校办产业，而且高职院校要特别加强实习实训基地建设，即使有一些实习工厂，也主要是供学生实习，并不盈利，所以经营这一块现金流根本上是负的。由于高职院校成立时间短，社会知名度不高，也很难获得社会捐赠。至于其他的资金来源，就更谈不上了。 作为高职院校主要还贷资金来源的学费收入，具有很大的不确定性。教育主管部门的统计数据显示，2021年之后的10年内，我国高等教育适龄入学人口呈现逐年递减的趋势，至2021年到达最低峰，仅为2021年的50%左右。在生源总量减少、教育资源充裕甚至闲置的情况下，生源将会向优势院校集中，在竞争中处于弱势地位的高职院校将会面临生源锐减。而目前高职院校的收费标准已经很高，再提高的空间已不大。这些因素会使高职院校未来的学费收入减少，面临严酷的生存和竞争压力，个别院校甚至会被淘汰出局。 公立高职院校贷款风险最终将转化为银行坏账风险与政府财政风险未来一段时期，公立高职院校除了学费收入会大幅减少之外，金融市场环境的变化，比方银行贷款利率提高、从紧的货币政策等，也会考验高职院校的偿债能力和再融资能力。而一旦目前这种“借新换旧的模式难以为继，高职院校的贷款风险就会集中爆发。由于高职院校根底薄弱，抗风险能力差，可能会导致局部院校不能够持续经营下去。公立高职院校的贷款，除了某些企业办学的院校有主管企业做担保之外，大局部是信用贷款和收费权质押贷款。由于公立高职院校属于公益性事业单位，不存在破产机制，高校的资产也不能用来拍卖偿债，而以高校的收费权作质押，其合法性还存在争议，质权难以实现。这样就势必把风险转嫁给银行和社会。从理论上讲，我国公立高校贷款属于典型的政府或有隐性负债。在高校贷款过程中，政府一方面作为高校贷款的制度供应者，另一方面还扮演着高校贷款的直接或间接的信誉担保人的角色。当高校无力还贷时，虽然法律没有规定政府必须替高校清偿债务，但政府出于稳定社会的责任，必将成为债务的最终支付者。 二、公立高职院校贷款风险原因分析 政府直接参与“银校合作，降低了银行和高校的责任意识与风险意识应该看到，公立高职院校的巨额贷款及由此产生的风险，是特定历史时期国家经济政策和教育开展战略的产物，政府行为起了很大作用。在笔者调查的五所院校中，选择的贷款银行都是国有商业银行，在被问及贷款的主导方时，有四所院校选择的是政府或主管部门促成，只有一所院校选择了学校主动争取。这样的结果并非偶然，进一步的调查并综合此前其他研究者的研究资料，笔者认为：公立高职院校之所以在众多金融机构中一致选择国有商业银行，正是政府主导的作用。1998年亚洲金融危机后，国内经济低迷，居民储蓄余额大幅增加，而社会对贷款资金的需求缺乏，银行存贷差逐年扩大。在这种背景下，国家开始了大规模的高校扩招，并倡导用银行贷款解决高校开展中的资金缺乏。此政策可谓一举多得：即刺激了经济增长，又满足了人民群众日益增长的高等教育需求，在此后的短短几年内实现了高等教育的群众化，同时也在一定程度上为银行解决了贷款工程缺乏的问题。地方政府和主管部门大力倡导、鼓励、撮合，直至亲自出面统一组织高校与国有商业银行签订协议，促成公立高职院校和国有商业银行间的贷款。此外，一些地方政府还承诺将来财政状况好转时会协助高校归还贷款。这使高校和银行都相信，一旦高校资金周转困难、无力归还贷款，政府必定不会坐视不管。过去，政府也确实在国有企业陷入危机的时候出手相助。对国有的企业尚且如此，更何况对属于公益性事业单位的公立高校呢？这些，被理论界称为政府提供的“隐性担保。笔者调查的五所院校中，在被问及还贷能力和还贷意愿时，答复都是“只能还利息，没考虑还本金，言外之意就是一直拖下去，最终靠政府。金融研究者万青针对高校银行贷款管理问题向银行发放的一项问卷调查说明：被调查的17家银行中有16家选择了以高校的资金需求而不是以其还贷能力作为控制贷款规模的依据,银行对公立高校贷款几乎是“来者不拒。以利润最大化为目标、对贷款风险防范甚严的国有商业银行，却唯独对公立高校“网开一面，个中缘由，值得深思。 同样，由于国有商业银行的国有身份，政府也会在关键时刻助其渡过难关。1998年政府曾发行2700亿特别国债募集资金，以提高四大国有商业银行的资本充足率。1999年政府又出资组建四大资产管理公司收购四大国有商业银行的不良资产。政府的一贯做法，使国有商业银行预期一旦高校贷款成为银行的呆坏账，政府会在事后干预并解救亏损银行。由此可见，国有商业银行之所以敢冒风险向公立高职院校发放巨额的信用贷款，其重要原因之一也是以政府的“隐性担保作后盾的。 综上所述，政府的直接参与和所作的“隐性担保，使公立高职院校和国有商业银行这对本来相互独立的契约关系双方有了一层微妙关系，从而降低了双方的责任意识和风险意识，把贷款的局部责任和风险转嫁给了政府。 教育主管部门监管不力主要表现在：贷前审查不严格。一般来讲，高校贷款要经过高校自我评估、教育主管部门和方案部门审批、银行审查三个环节，教育主管部门是贷前审查的“中坚力量。但直到2004年12月24日，?教育部关于建立直属高校银行贷款审批制度的通知?的发布，才打破了国家教育主管部门没有明确的贷前审批制度的为难局面，目前仍有一些省份尚未建立明确的贷款审批制度。已经建立了审批制度的省份，对贷款规模的控制也存在很大的空间，致使贷款审批制度形同虚设。对贷款资金的使用缺乏监督。虽然自1999年起，就开始了大规模的高校贷款，但直到2004年7月1日，教育部才在?关于进一步完善高等学校经济责任制，加强银行贷款管理，切实防范财务风险的意见?中明确规定了贷款资金的使用方向，此后各省教育主管部门也陆续出台了类似的贷款管理制度。但由于没有进一步的跟踪落实，特别是没有对贷款资金的使用进行严格的审计，致使这些管理制度成为空悬的“尚方宝剑，并没有形成真正的约束力。可见，在高校贷款管理方面，教育主管部门的制度建设是滞后的，监管是乏力的。 高校贷款决策缺乏理性，管理混乱局部高校对贷款的风险认识不够，还贷的责任意识不强；个别高校没有健全的贷款管理组织和有效的风险防范机制，没有制定专门的贷款管理方法，贷款决策过程过于简化；有的高校贷前没有进行充分的可行性论证，贷后没有强化对贷款资金使用的管理和监督；有些高校确定贷款规模时，只考虑能否满足工程建设需要，不考虑自身的归还能力，不切实际地依靠贷款上工程，盲目追求高标准，没有制订切实可行的还贷方案和措施，对贷款资金没有做到专款专用，出现了利用贷款资金对外投资、科技开发、平衡预算抵补日常经费缺乏等违规行为。现行的高校领导任期制度，也使得局部高校领导不能立足学校的长远开展，出现一些短期行为。 银行贷前审查不严，贷后监管缺失作为放贷方，银行是重要的贷款管理主体之一。出于贷款资金平安性的考虑，银行理应对高校贷款持最审慎的态度，执行最严格的管理。但事实上银行并没有执行严格的贷前审查和贷后监管。这一方面是因为前述政府的“隐性担保降低了银行的责任心和风险意识；另一方面，银行现行的针对一般工商客户设计的信用评级体系对高校并不适用。首先，高校特殊的财务会计制度会使信息失真。比方：高校的固定资产不提折旧和减值，使高校的资产虚增，高校的资产负债表并不能反映其真实的财务状况。其次，高校的教育教学设施也不能拍卖清偿债务。这些特殊性使得银行不能套用原来的信用评级体系对高校的财务状况、还贷能力、贷款风险、贷款的适度规模等进行准确的判断，因而亟需一个符合高校实际的、反映高校内部运作规律的测算高校贷款风险及适度贷款规模的方法。加之高校贷款是近几年才出现的新鲜事物，银行在这方面的管理也是滞后的。 综上所述，笔者认为公立高职院校贷款风险的根源是：政府过度介入银行和高校的契约经济关系，以及高校、银行、教育主管部门、政府等不同的贷款管理主体所表现出的管理缺位和管理混乱。而解决问题的根本出路，在于理顺政府、银行、高校之间的关系，形成一种相互独立、相互制约的贷前审查、贷中监督、贷后跟踪的管理体制。 三、公立高职院校贷款风险控制对策 现阶段的应急对策具体如下： 政府加大财政投入。我国?高等教育法?规定，高等教育经费应以财政拨款为主，并且随着国民经济开展和财政收入的增长，逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例。1993年制定的?中国教育开展和改革纲要?提出了国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例在20世纪末要到达4%的目标，然而直到今天，这一目标才勉强得以实现。公立高职院校的贷款是为了执行国家教育开展战略，在国家的倡导和鼓励下产生的，实质上是弥补了国家高等教育投入的缺乏；贷款建设形成的资产属于国有资产，为高等教育的开展奠定了物质根底，有利于各级政府的经济和社会开展目标的实现。因此，加大财政投入力度，尽快解决公立高职院校面临的还贷危机，是各级政府义不容辞的责任。国家应立法对财政性教育经费占国民生产总值的目标进一步具体化，明确各年应到达的比例和增长幅度，并制定切实可行的保障措施；加大对高校贷款财政贴息的力度，有条件的地区，由政府归还一定比例的本金；可以采用发行教育国债和教育彩票的形式募集资金，以帮助高校还贷；适当扩大对高校税收减免的范围，在土地规划、校产置换等方面，给予高校更多的优惠政策；对公立高职院校要一视同仁，平等对待。 政府主导，深化“银校合作，施行债务重组。公立高职院校目前的贷款多是短期贷款，并且是向多家银行分散贷款，这与根本建设工程投资规模大、回收期长的特点不适应，增加了高校筹资本钱，不便于高校统筹安排，同时也降低了高校负债的透明度，导致银行之间的恶性竞争。解决的方法是由政府牵头，促成高校和银行间的债务重组。一是适当延长贷款期限，将集中于当前的还贷压力分散，以使高校顺利渡过“还贷危机；二是大力推广目前一些地方施行的“银团贷款方式，整合贷款资源。 长期的治本之策具体如下： 转变政府职能，把政府对高校贷款的扶持政策用市场手段表达出来。如前所述，公立高职院校贷款风险产生的一个很重要的根源就在于政府的“隐性担保。在政府“隐性担保的背后，是银行和高校对“政府买单的不合理预期，政府承当的责任和风险被无限地扩大化了。这反映出在高校贷款的问题上，政府还要进一步转变职能，少用行政手段干预，把政府对高校贷款的扶持政策多用经济和市场的手段表达出来。具体可采取以下措施： 一是变商业贷款为政策性贷款。国家可以成立旨在促进教育开展的政策性银行，向高校发放利率低、期限长的政策性贷款，来代替普通的商业贷款。政策性银行的资本金可以由政府拨款或者发行教育国债向社会募集。政策性贷款专门用于高校根本建设投资。国家要制定法律法规，对高校政策性贷款的发放对象和申请条件、期限、利率、使用方向、地区间分配、归还、豁免等做出具体的规定；各地区、各种类型的高校要统筹兼顾，实现教育资源的公平、合理配置；同时，政府要加强对贷款行为的管理和监督。 二是变“隐性担保为“显性担保。国家成立非盈利性的担保公司，为高校向商业银行的普通商业贷款提供担保。担保公司作为独立的市场主体运营。高校贷款的担保费用由政府支付，一旦高校无力归还贷款，担保公司要承当代偿义务，政府根据担保公司履行风险防控职能的具体情况，给予担保公司一定比例的补偿。同时，政府向高校提供财政贴息，以弥补普通商业贷款和政策性贷款的利息差额。在担保贷款中，由于担保公司会因高校无法还贷而遭受损失，因此它会加强对高校贷款行为的管理和监督，从而使高校贷款行为处于一个严格的外部控制系统中。 教育主管部门要进一步强化对高校贷款的管理和监督。教育主管部门要严格高校贷款的审批，切实执行大额贷款备案制度，建立高校贷款风险的预警提示制度，对于个别已超出偿债能力、财务风险到达预警线的高校，主管部门应及时发出预警通知，要求这些高校调整建设规划、停止贷款。同时，要加强对高校贷款资金使用的监督，务必做到专款专用。对于贷款建设工程，要进行专项审计。对于高校领导干部经济责任审计，建议由目前的离任审计改为任期内审计，以及时发现贷款风险，防患于未然。 高校要建立内部债务风险管理机制，多渠道筹措资金。具体措施如下： 一是高校要强化贷款办学的责任意识和风险意识，树立勤俭办学的指导思想，合理估计偿债能力，适度负债。 二是高校要建立内部债务风险管理机制。首先，要有健全的贷款管理组织。成立由主管校长领导的贷款管理领导小组，制定一套“前期论证、贷款审批、专款专用、跟踪监督、考核效益的管理制度。其次，要建立完善的贷款工程运行机制。主要包括：建立科学的决策程序，充分发挥党代会和教代会的职能，广泛听取群众意见，实现决策民主化；改革目前高校财务制度中的预算编制原那么，把贷款纳入预算管理。在预算中高校要根据学校开展规模和收入状况，合理确定负债额度，制定切实可行的还贷方案；根据工程进度，掌握好资金投放时间，节约使用、降低本钱；加强对贷款资金使用的监督和考核，务必做到专款专用，提高资金的使用效益，防止贪大求洋、奢华浪费的做法。最后，高校要建立债务风险预警体系。高校要按照教育部财政部所发的?高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型?，测算出本校的贷款控制额度，将贷款风险控制在合理的范围内。 三是高校要多渠道筹措建设资金。国家应建立多元化的高等教育投资体制，吸纳社会资金办学。对于食堂、宿舍等非教育教学设施，积极采用BOT等方式融资；尝试发行债券，争取社会捐赠等。国家应在审批、税收等方面给予扶持和优惠政策。 银行要加强高校贷款的外部监管，降低贷款风险。由于高校特殊的财务会计制度和不同于企业的运作规律，使得银行仅从财务数据上很难把握高校的偿债能力，这就要求银行要加强对高校的实地调查，多方位深入了解学校情况，充分评估高校贷款风险。银行要尽快开发出适合高校的信用评级体系，根据不同高校的信用状况，严格审核高校贷款申请，控制高校贷款的工程和规模。此外，银行应加强对高校贷款资金使用的跟踪监督，保障贷款资金的平安、高效使用。 总之，解决公立高职院校的贷款风险问题，是一个社会系统工程，需要政府、教育主管部门、高校、银行、社会力量共同努力，协调配合，才能够化解危机，保障高等职业教育可持续健康开展。 参考文献： 1林莉：?中国高校贷款问题研究?，厦门大学博士学位论2006年版。 2万青：?高校贷款的风险及其控制?，?浙江金融?2004年第5期。