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单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,2021/2/8,#,现 代 化 政 府 管 理体 制 和 模 式 的 建 构,我国行政体制改革的新趋势,陈 振 明,一、全球公共部门改革的浪潮,1,公共部门改革的时代,自,20,世纪,70,年代末开始，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，世界各国进入了行政改革或公共部门改革的时代。政府改革或行政体制改革则构成当代公共管理发展的一个核心主题。,西方发达国家政府改革都有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用工商管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的,“,管理主义,”,（,Managerialism,）或,“,新公共管理,”,（,New Public management,：,NPM,）的新范式。,“,新公共管理,”,有不同的名称，如,“,公共管理主义,”,（或,“,管理主义,”,）、,“,企业化政府,”,、,“,后官僚体制模式,”,、,“,以市场导向的公共行政,”,等。它往往被人们描述为一场追求,“,三,E,”,（,Economy, Efficiency and Effectiveness,，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。,工商管理技术与市场机制在政府管理中的日益加强的应用，成为,21,世纪西方行政管理改革与发展的一般趋势。,2,“,新公共公理,”,模式的主要内容,提高人力资源管理水平；,员工参与决策与管理过程；,放松管制并推进绩效目标管理；,信息技术的利用；,顾客服务；,使用者付费；,合同外包；,取消垄断性管制规定。,3,“,企业化政府,”,模式,起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；,社区拥有的政府：授权而不是服务；,竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；,有使命的政府：改变照章办事的组织；,讲究效果的政府：按效果而不是按投 入拨款；,受顾客驱使的政府：满足顾客的需要， 而不是官僚政治需要；,有事业心的政府：有收益而不浪费；,有预见的政府：预防而不是治疗；,分权的政府：从等级制到参与和协作；,以市场为导向的政府：通过市场力量 进行变革。,4,“,新公共管理,”,改革战略,重建,来自私人部门对重建组织过程和组织结构的努力；,不断改进,来自质量运动；,精简,来自世界范围内缩小政府规模的举措。,5,常用的市场化工具,民营化（私有化）。市场模式中最激进的做法是全盘私有化。,使用者付费。主要目的是想通过付费,把价格机制引入到公共服务中来。,合同外包。合同外包把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来。,委托,-,代理。实质是在公共服务领域建 立公共服务的市场，从而提高了绩效。分散决策。分散决策其实就是分权与 权力下放的过程。,产权的交易与变更。内部市场。将公共部门划分为生产者 和购买者两方或“公对公的竞争”。,6,全,球,球,政,政,府,府,改,改,革,革,浪,浪,潮,潮,中,中,的,的,我,我,国,国,行,行,政,政,体,体,制,制,改,改,革,革,我国,正,正处,于,于由,计,计划,向,向市,场,场的,转,转轨,时,时期,，,，市,场,场经,济,济的,发,发展,特,特别,是,是加,入,入,WTO,的现,实,实，,要,要求,转,转变,政,政府,职,职能,，,，建,立,立起,一,一个,灵,灵活,、,、高,效,效、,廉,廉洁,的,的政,府,府，,形,形成,新,新的,管,管理,模,模式,。,。我,国,国行,政,政体,制,制改,革,革的,目,目标,也,也正,在,在于,此,此,。,二、,我,我国,行,行政,体,体制,改,改革,的,的方,向,向,党的,十,十六,大,大为,我,我国,新,新一,轮,轮的,行,行政,体,体制,改,改革,勾,勾画,了,了蓝,图,图。,江,江泽,民,民同,志,志在,十,十六,大,大报,告,告中,指,指明,了,了我,国,国行,政,政体,制,制改,革,革的,方,方向,：,：,进一,步,步转,变,变政,府,府职,能,能，,改,改进,管,管理,方,方式,，,，推,行,行电,子,子政,务,务，,提,提高,行,行政,效,效率,，,，降,低,低行,政,政成,本,本，,形,形成,行,行为,规,规范,、,、运,转,转规,范,范、,公,公正,透,透明,、,、廉,洁,洁高,效,效的,行,行政,管,管理,体,体制,；,；,依法,规,规范,中,中央,和,和地,方,方的,职,职能,和,和权,限,限，,正,正确,处,处理,中,中央,垂,垂直,管,管理,部,部门,和,和地,方,方政,府,府的,关,关系,；,；,按照,精,精简,、,、统,一,一、,效,效能,的,的原,则,则和,决,决策,、,、执,行,行、,监,监督,相,相协,调,调的,要,要求,，,，继,续,续推,进,进政,府,府机,构,构改,革,革，,科,科学,规,规范,部,部门,职,职能,，,，合,理,理设,置,置机,构,构，,优,优化,人,人员,结,结构,，,，实,现,现机,构,构和,编,编制,的,的法,定,定化,；,；,按照,政,政事,分,分开,原,原则,，,，改,革,革事,业,业单,位,位管,理,理体,制,制；,要改,革,革完,善,善机,制,制，,推,推进,决,决策,的,的科,学,学化,民,民主,化,化；,深化,干,干部,人,人事,制,制度,改,改革,，,，努,力,力形,成,成广,纳,纳群,贤,贤、,人,人尽,其,其才,、,、能,上,上能,下,下、,充,充满,活,活力,的,的用,人,人机,制,制；,加强,对,对权,力,力的,制,制约,和,和监,督,督；,建立,结,结构,合,合理,、,、配,置,置科,学,学、,程,程序,严,严密,、,、制,约,约有,效,效的,权,权力,运,运行,机,机制,。,。,三、,我,我国,行,行政,管,管理,体,体制,改,改革,的,的进,展,展情,况,况,1,历,次,次机,构,构改,革,革的,简,简要,回,回顾,党的,十,十一,届,届三,中,中全,会,会以,来,来，,党,党和,国,国家,为,为建,立,立一,个,个办,事,事高,效,效、,运,运转,协,协调,、,、行,为,为规,范,范的,行,行政,管,管理,体,体制,而,而不,断,断地,进,进行,改,改革,。,。从,1982,年到,2002,年我,国,国经,历,历了,四,四次,较,较大,机,机构,改,改革,。,。,1982,年，,全,全国,开,开展,了,了一,场,场历,时,时三,年,年之,久,久的,机,机构,改,改革,，,，改,革,革的,重,重点,在,在于,行,行政,机,机构,方,方面,，,，改,革,革的,主,主要,内,内容,是,是撤,并,并机,构,构，,裁,裁减,人,人员,。,。经,过,过改,革,革，,国,国务,院,院机,构,构总,数,数由,100,个减,为,为,61,个，,机,机关,人,人员,减,减少,了,了,21,万人,，,，国,务,务院,副,副总,理,理由,原,原来,的,的,13,人减,为,为,2,人。,在,在管,理,理权,限,限方,面,面主,要,要改,革,革权,力,力过,分,分集,中,中的,状,状况,，,，解,决,决中,央,央与,地,地方,的,的管,理,理权,限,限和,政,政府,与,与企,业,业的,管,管理,权,权限,问,问题,。,。,1988,年的,机,机构,改,改革,以,以转,变,变政,府,府职,能,能为,关,关键,，,，以,经,经济,管,管理,部,部门,为,为重,点,点。,经,经过,改,改革,，,，国,务,务院,各,各部,委,委由,原,原有,的,的,45,个减,为,为,41,个，,直,直属,机,机构,由,由,22,个减,为,为,18,个，,非,非常,设,设机,构,构由,75,个减,为,为,44,个，,人,人员,编,编制,比,比原,来,来减,少,少了,9700,多人,。,。同,时,时，,改,改革,管,管理,权,权限,关,关系,，,，主,要,要是,中,中央,向,向地,方,方放,权,权，,政,政府,向,向企,业,业放,权,权。,1993,年的,机,机构,改,改革,，,，改,革,革的,关,关键,是,是转,变,变政,府,府职,能,能，,改,改革,的,的侧,重,重点,在,在政,府,府经,济,济管,理,理部,门,门。,经,经过,改,改革,，,，国,务,务院,原,原有,18,个专,业,业经,济,济部,门,门，,撤,撤销,7,个，,新,新组,建,建,5,个；工作,部,部门由原,来,来的,86,个减少到,59,个，非常,设,设机构由,85,个减为,26,个，精简,人,人数达,7400,人，即由,37000,人缩减到,29600,余人，减,幅,幅为,20,。全国,地,地方各级,政,政府共精,简,简行政人,员,员,200,万人。,2,行政管,理,理体制改,革,革的新进,展,展,上一轮的,机,机构改革,。,。,1998,年,3,月，我国,开,开始进行,建,建国后的,第,第七次（,改,改革开放,后,后第四次,）,）机构改,革,革，这是,一,一次规模,宏,宏大，意,义,义深远的,变,变革。通,过,过改革，,国,国务院组,成,成部门由,原,原来的,40,个减为,29,个，减少,11,个，各部,门,门的内设,司,司局级机,构,构减少,20,多个。省,级,级政府机,构,构改革后,，,，工作机,构,构由原来,的,的平均,55,个减少为,40,个，精简,20,左右。,全,全国各级,党,党政群机,关,关行政编,制,制大精简,115,万名。,前几年，,为,为顺应加,入,入,WTO,的新形势,，,，我国政,府,府与时俱,进,进，成立,了,了数个新,部,部门,产业损害,局,局、进出,口,口公平贸,易,易局、司,法,法考试司,、,、反洗钱,处,处等。,行政审,批,批制度改,革,革。,1999,年底，我,国,国启动又,一,一个重大,行,行政改革,项,项目,行政审批,制,制度改革,，,，使转变,政,政府职能,有,有了新的,切,切入点和,突,突破口。,改革的成,就,就。历时,4,年多的从,中,中央到地,方,方各级的,机,机构改革,，,，积极稳,妥,妥、进展,顺,顺利，在,转,转变政府,职,职能、理,顺,顺关系、,调,调整机构,设,设置和精,简,简人员编,制,制等方面,迈,迈出了实,质,质性步伐,，,，取得了,明,明显成效,。,。通过此,次,次改革，,政,政府职能,有,有了较大,转,转变，机,关,关作风建,设,设不断改,善,善，机构,设,设置相对,精,精干，政,府,府运作更,加,加协调，,办,办事效率,有,有很大提,高,高。,改革的经,验,验。,国务院秘,书,书长,王忠禹在,十,十届人大,一,一次会议,上,上做机构,改,改革方案,说,说明时，,总,总结了行,政,政管理体,制,制改革的,五,五条经验,：,：,坚持以适,应,应社会主,义,义市场经,济,济体制为,改,改革的目,标,标，把转,变,变政府职,能,能作为机,构,构改革的,关,关键；,坚持精简,、,、统一、,效,效能的原,则,则，把精,兵,兵简政和,优,优化政府,组,组织结构,作,作为机构,改,改革的重,要,要任务；,坚持积极,稳,稳妥的方,针,针，既审,时,时度势，,把,把握时机,，,，坚定不,移,移地迈出,改,改革步伐,，,，又充分,考,考虑各方,面,面可承受,的,的程度，,审,审慎地推,进,进改革；,坚持机构,改,改革与干,部,部人事制,度,度改革相,结,结合，制,定,定配套的,政,政策措施,，,，妥善安,排,排分流人,员,员，优化,干,干部队伍,结,结构；,坚持统一,领,领导，分,级,级负责，,分,分步实施,，,，从实际,出,出发，因,地,地制宜地,进,进行改革,。,。,存在的问,题,题。同社,会,会主义市,场,场经济体,制,制要求相,比,比，政府,的,的行政管,理,理体制仍,存,存在许多,亟,亟待解决,的,的问题：,政府管制,仍,仍然较多,，,，市场机,制,制作用没,有,有得到充,分,分发挥；,政,政府对经,济,济领域的,干,干预仍然,较,较多，政,府,府职能,越位,、,错位,、,缺位,现象仍然,存,存在；政,府,府内部决,策,策职能与,执,执行职能,不,不明确，,致,致使一些,部,部门忙于,具,具体事务,、,、疏于决,策,策，重审,批,批、轻监,管,管，既当,裁,裁判员又,当,当运动员,，,，缺乏有,效,效的制约,机,机制；地,方,方或部门,利,利益观念,强,强，公共,意,意识和公,共,共责任感,不,不强等等,。,。,3.,深化行政,体,体制改革,应,应注意处,理,理好的几,个,个关系,处理好机,构,构改革与,其,其他配套,改,改革的关,系,系,行政体制,改,改革（政,府,府改革）,是,是一个系,统,统工程，,它,它不仅与,经,经济体制,、,、政治体,制,制和社会,体,体制等方,面,面的改革,密,密切相关,，,，而且它,自,自身也包,含,含了机构,、,、职能（,角,角色）、,过,过程（流,程,程）和技,术,术（方法,）,）等方面,的,的改革。,行,行政体制,改,改革必须,全,全方位、,多,多层次推,行,行，单靠,某,某一方面,、,、某一层,次,次或领域,的,的改革是,不,不能奏效,的,的。,处理好实,质,质理性（,价,价值层面,改,改革）和,工,工具理性,（,（工具层,面,面改革）,的,的关系,在以往的,行,行政体制,改,改革以及,机,机构改革,中,中，人们,重,重视改革,的,的价值理,念,念和价值,目,目标，却,往,往往有意,或,或无意地,忽,忽视工具,理,理性或工,具,具层面的,改,改革，在,今,今后的行,政,政体制改,革,革中，要,重,重视工具,层,层面的改,革,革，引入,现,现代化的,公,公共管理,方,方法和技,术,术，全面,更,更新政府,管,管理方式,。,。,处理好中,央,央,政府改革,与,与地方政,府,府改革以,及,及自上而,下,下改革与,自,自下而上,改,改革的关,系,系,以往的历,次,次结构改,革,革方式基,本,本上是采,取,取自上而,下,下、逐级,推,推行的方,式,式。新一,轮,轮的行政,体,体制改革,应,应该处理,好,好中央政,府,府改革与,地,地方政府,改,改革以及,自,自上而下,与,与自下而,上,上两种改,革,革方式的,关,关系。,五、深化,公,公共行政,体,体制改革,试,试点城市,的,的做法,1,试点城,市,市改革的,主,主要内容,为了解决,上,上述的问,题,题，为适,应,应于逐步,完,完善的市,场,场体制以,及,及加入,WTO,背景下公,共,共管理发,展,展的需要,，,，中央编,办,办确定广,东,东的深圳,和,和顺德、,福,福建的晋,江,江、浙江,的,的上虞和,青,青岛的阳,城,城,5,个市（区,）,）作为全,国,国深化公,共,共行政体,制,制改革和,机,机构改革,的,的试点，,为,为全国新,一,一轮的改,革,革探路。,试点的主,要,要内容是,：,：从行政,组,组织结构,和,和运行机,制,制的改革,入,入手，创,新,新行政管,理,理体制，,调,调整政府,职,职能定位,，,，实行决,策,策与执行,相,相对分离,，,，完善组,织,织结构和,运,运行机制,，,，改进公,共,共服务和,加,加强依法,行,行政。,积极借鉴,发,发达国家,和,和地区的,政,政府改革,以,以及行政,管,管理的有,益,益作法与,经,经验是深,圳,圳、顺德,和,和晋江等,试,试点改革,的,的一个重,要,要参照系,。,。,2,深圳市,的,的改革,深圳市改,革,革的基本,思,思路是，,以,以转变政,府,府职能为,核,核心，以,建,建设现代,行,行政组织,结,结构和运,行,行机制为,载,载体，努,力,力推进依,法,法规范行,政,政、高效,优,优质行政,、,、民主透,明,明行政和,清,清正廉洁,行,行政。,实行,“,行政三分,制,制,”,。借鉴香,港,港、新加,坡,坡、英国,三,三地政府,结,结构的优,点,点，实行,“,行政三分,制,制,”,，即决策,、,、执行和,监,监督三种,机,机构适度,分,分离，提,高,高重大决,策,策的科学,性,性、前瞻,性,性；明确,界,界定执行,部,部门的职,责,责分工；,以,以行政效,能,能监察为,核,核心，对,政,政府部门,行,行政权力,的,的行使进,行,行全程的,监,监督）。,3,顺德市,的,的改革,改革的主,要,要内容是,：,：深化领,导,导体制改,革,革，进一,步,步提高决,策,策和执行,效,效率；加,快,快政府职,能,能转变，,按,按市场经,济,济要求改,革,革一切阻,碍,碍经济社,会,会发展的,管,管理体制,和,和机制；,巩,巩固和完,善,善大行业,、,、大系统,管,管理体制,，,，通过优,化,化政府组,织,织结构，,推,推行决策,、,、执行与,监,监督相对,分,分离；加,快,快推进电,子,子政务管,理,理，建设,“,电子政府,”,；加强法,制,制化建设,，,，推进依,法,法治市等,。,。,4,晋江市,的,的改革,改革的基,本,本思路是,：,：从机构,重,重组、职,能,能转变、,流,流程再造,和,和管理方,式,式更新四,个,个方面入,手,手，创新,晋,晋江公共,管,管理体制,和,和管理模,式,式，构建,一,一个公开,、,、透明、,灵,灵活、高,效,效、回应,、,、法制和,廉,廉洁的服,务,务型政府,，,，形成与,成,成熟的市,场,场经济体,制,制、,WTO,的法律框,架,架以及晋,江,江社会经,济,济发展相,适,适应并适,度,度超前的,现,现代化公,共,共行政体,制,制以及新,型,型的政府,管,管理模式,。,。,值得一提,的,的是，,2005,年,6,月,21,日，国务,院,院常务会,议,议批准上,海,海浦东新,区,区进行综,合,合配套改,革,革试点，,拉,拉开我国,综,综合配套,改,改革的序,幕,幕。浦东,综,综合配套,改,改革方案,涉,涉及十个,方,方面的内,容,容，首当,其,其冲的是,推,推动政府,转,转型，建,立,立公共服,务,务型的政,府,府管理体,制,制。,由此可见,，,，这些试,点,点城市的,改,改革思路,具,具有几个,不,不同于以,往,往历次机,构,构改革的,几,几个新特,点,点，显示,出,出了新一,轮,轮中国地,方,方政府行,政,政体制改,革,革的若干,新,新趋势：,这几个试,点,点城市的,改,改革已由,过,过去侧重,于,于机构改,革,革向更系,统,统的改革,转,转变，即,向,向建立现,代,代化政府,管,管理体制,和,和模式转,变,变。,这几个试,点,点城市的,改,改革加大,了,了政府体,制,制创新和,转,转变政府,职,职能的力,度,度，都力,图,图加快政,府,府体制创,的,的步伐，,重,重新界定,政,政府作用,，,，合理配,置,置政府的,职,职能。探,索,索新的行,政,政组织结,构,构及运行,机,机制是几,家,家试点城,市,市改革思,路,路的共同,点,点。,。,这几个试,点,点城市的,改,改革思路,大,大都提出,以,以创建服,务,务型政府,为,为目标。,建,建设服务,型,型政府，,以,以转变政,府,府职能为,核,核心，简,化,化办事程,序,序，提高,办,办事效率,，,，提供优,质,质服务，,实,实现管理,型,型政府向,服,服务型政,府,府的转变,。,。,这几个试,点,点城市的,改,改革思路,大,大都重视,行,行政管理,方,方式创新,。,。这几个,试,试点城市,的,的改革思,路,路都强调,要,要大力采,用,用现代信,息,息技术，,加,加快电子,政,政府建设,步,步伐。,这几个试,点,点的改革,预,预示了中,国,国地方,政府,新一轮公,共,共行政体,制,制改革的,新,新方向，,它,它们的改,革,革思路和,措,措施将为,全,全国提供,借,借鉴。,六、新一,轮,轮国务院,机,机构改革,方,方案,新一轮国,务,务院机构,改,改革方案,（第十届,全,全国人大,一,一次会议,通,通过）,的主要内,容,容：,1.,机构改革,的,的指导思,想,想,以邓小平,理,理论和,“,三个代表,”,重要思想,为,为指导，,按,按照完善,社,社会主义,市,市场经济,体,体制和推,进,进政治体,制,制改革的,要,要求，坚,持,持政企分,开,开，精简,、,、统一、,效,效能和依,法,法行政的,原,原则，进,一,一步转变,政,政府职能,，,，调整和,完,完善政府,机,机构设置,，,，理顺政,府,府部门职,能,能分工，,提,提高政府,管,管理水平,，,，形成行,为,为规范、,运,运转协调,、,、公正透,明,明、廉洁,高,高效的行,政,政管理体,制,制。,2,国务院,机,机构改革,5,个重点,深化国有,资,资产管理,体,体制改革,；,；,完善宏观,调,调控体系,；,；,健全金融,监,监管体制,；,；,继续推进,流,流通管理,体,体制改革,；,；,加强食品,安,安全和安,全,全生产监,管,管,体制建设,。,。,3,国务院,机,机构改革,的,的方案,设立国务,院,院国有资,产,产监督管,理,理委员会,（简称国,资,资委）；,将国家发,展,展计划委,员,员会改组,为,为国家发,展,展,和改革委,员,员会（简,称,称发展和,改,改革委）,；,；,设立中国银,行,行业监督管,理,理委员会（,简,简称,银监会）,组建商务部,。,。,在国家药品,监,监督管理局,的,的基础上组,建,建,国,国,家,家食品药品,监,监督管理局,。,。,将国家计划,生,生育委员会,更,更名为国家,人,人,口,口,和,和计划生育,委,委员会。,不再保留国,家,家经济贸易,委,委员会、对,外,外,贸,贸,易,易经济合作,部,部。,经,经过改革，,除,除国务院办,公,公厅外，国,务,务院组成部,门,门设置,28,个。,
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