城市居民最低生活保障制度的目标定位概述

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,我国城,市,市居民,最,最低生,活,活保障,制,制度的,目,目标定,位,位,以,以浙江,省,省城市,低,低保家,庭,庭调查,为,为例的,研,研究,祝建华,（,（E-mail,：,：zhujianh),2009年11月,Contents,我最近,的,的研究,介,介绍,背景介,绍,绍,城市居,民,民最低,生,生活保,障,障制度,的,的目标,定,定位,一、背,景,景介绍,20世,纪,纪90,年,年代我,国,国城市,贫,贫困问,题,题,20世,纪,纪90,年,年代中,期,期以后,，,，城市,贫,贫困人,口,口有明,显,显的增,加,加趋势,。,。在城,市,市中迅,速,速形成,了,了以部,分,分失业,人,人员、,下,下岗人,员,员、待,岗,岗人员,和,和退休,人,人员以,及,及他们,赡,赡养的,人,人口为,主,主体的,城,城市贫,困,困群体,。,。,这个时,期,期的城,市,市贫困,问,问题，,引,引起了,整,整个中,国,国社会,的,的普遍,关,关注，,影,影响了,社,社会中,绝,绝大多,数,数人的,生,生活，,同,同时人,们,们发现,，,，城市,贫,贫困问,题,题的解,决,决，需,要,要在政,府,府的主,导,导下，,动,动员全,社,社会的,力,力量才,能,能解决,，,，传统,的,的那种,依,依靠零,星,星救济,、,、个人,慈,慈善施,舍,舍的方,式,式已经,无,无法解,决,决这些,规,规模巨,大,大，生,存,存存在,严,严重威,胁,胁的城,市,市贫困,家,家庭的,贫,贫困问,题,题。由,此,此而言,，,，这个,时,时期的,城,城市贫,困,困问题,已,已经具,备,备了作,为,为一个,社,社会问,题,题的典,型,型特征,。,。,政府对,绝,绝对贫,困,困的回,应,应，也,是,是基于,满,满足其,基,基本生,存,存需要,。,。,我国各,地,地都根,据,据基本,需,需求法,确,确定了,最,最低生,活,活保障,线,线。通,常,常认为,城,城市贫,困,困人口,是,是指县,人,人民政,府,府所在,地,地建制,镇,镇以上,各,各级城,市,市中，,收,收入在,当,当地政,府,府规定,的,的最低,生,生活保,障,障线以,下,下的非,农,农业人,口,口。在,计,计算城,市,市贫困,规,规模、,识,识别城,市,市贫困,人,人口、,判,判断城,市,市贫困,状,状况的,过,过程中,，,，各地,均,均将低,于,于当地,城,城市最,低,低生活,保,保障线,以,以下的,居,居民，,也,也就是,通,通常所,说,说的低,保,保家庭,视,视同为,城,城市贫,困,困人口,。,。但我,国,国城市,低,低保制,度,度保障,标,标准的,确,确定值,普,普遍低,于,于实际,所,所需的,费,费用，,因,因而只,能,能说它,是,是一个,勉,勉强维,持,持生存,而,而不是,维,维持生,活,活的标,准,准。显,然,然，依,据,据这样,一,一个标,准,准确定,的,的保障,对,对象实,际,际上不,可,可能包,括,括全部,贫,贫困人,口,口，而,只,只能是,贫,贫困人,口,口中的,特,特别贫,困,困的部,分,分。,中国历,年,年城市,最,最低生,活,活保障,统,统计（1997-2008,）,）,城市居,民,民最低,生,生活保,障,障制度,政,政策演,进,进,理论意义,现实意义,改变以,往,往绝对,贫,贫困、,相,相对贫,困,困,的研究,视,视角，,从,从社会,排,排斥的,视,视角,来看待,中,中国的,贫,贫困问,题,题，并,着,着手,从反社,会,会排斥,，,，促进,社,社会融,合,合的理,念指导,下,下进行,制,制度建,设,设，拓,展,展了我,国社会,政,政策领,域,域的研,究,究视野,，,，丰富,了我国,社,社会政,策,策研究,的,的理论,体,体系。,本研究,将,将通过,对,对现行,制,制度的,评,评估，,指出现,行,行制度,转,转型与,调,调整的,理,理论基,础、根,本,本动力,，,，并在,需,需要与,需,需要满,足的政,策,策回应,模,模式下,，,，重构,一,一项以,反社会,排,排斥、,促,促进社,会,会融合,为,为制度,目标的,新,新型制,度,度，这,对,对当前,我,我国,社会救,助,助制度,体,体系建,设,设，对,我,我国,城市反,贫,贫困、,反,反社会,排,排斥的,实,实际,工作，,将,将起到,一,一定的,推,推动作,用,用。,二、最,近,近的一,项,项研究,：,：我国,城,城市居,民,民最低,生,生活保,障,障制度,的,的评估,与,与重构,公民需,要,要与制,度,度的需,要,要满足,之,之间的,对,对应性,：,：谁的,需,需要；,谁,谁来界,定,定需要,；,；如何,界,界定需,要,要；基,本,本需要,的,的内容,与,与范围,；,；需要,与,与制度,的,的差距,现代社,会,会政策,理,理念的,转,转型：,从,从提供,收,收入保,障,障转向,了,了社会,融,融合；,社,社会救,助,助从维,持,持生存,到,到促进,发,发展,这项制,度,度能否,精,精确的,找,找到其,目,目标对,象,象：目,标,标定位,需,需要解,决,决如何,界,界定目,标,标定位,政,政策中,的,的“最,需,需要的,人,人”及,如,如何将,有,有限的,资,资源定,位,位于“,最,最需要,的,的人身,上,上”的,问,问题,研究思,路,路与分,析,析框架,理念,目标,方案,现行城,市,市低保,制,制度的,设,设计理,念,念滞后,于,于,政策问,题,题的变,化,化，是,制,制度转,型,型的根,本,本,城市贫,困,困家庭,“,“基本,需,需要”,与,与政府,的,的“需,要,要,满足”,不,不对应,，,，是制,度,度转型,的,的动力,之,之一,现行城,市,市低保,制,制度的,目,目标定,位,位方式,效率较,低,低是制,度,度转型,的,的另一,个,个推动,因,因素,制度重,构,构,研究路,径,径图,研究方,法,法,“理念,目标,方案,”,”三位,一,一体的,方,方法,研究方,法,法,具体的,方,方法技,术,术,理念,目标,方案,制度建,设,设，理,念,念先行,。,。理念,的,的评估,与,与重构,是,是本研,究,究分析,的,的重点,之,之一。,在,在城市,贫,贫困问,题,题发生,变,变化的,同,同时，,制,制度的,设,设计理,念,念也需,要,要相应,的,的更新,，,，否则,如,如果制,度,度理念,滞,滞后，,会,会导致,制,制度的,低,低效率,甚,甚至是,无,无效率,运,运行。,理,理念层,面,面的考,量,量，是,从,从宏观,层,层次对,制,制度的,分,分析。,目标是,制,制度的,指,指向性,。,。需要,与,与需要,满,满足的,对,对应性,，,，决定,了,了制度,目,目标的,有,有效性,。,。家庭,的,的需要,发,发生动,态,态变化,时,时，政,府,府必须,采,采取相,应,应的制,度,度调整,，,，以满,足,足家庭,的,的需要,，,，这种,制,制度决,策,策模式,下,下的制,度,度才是,持,持续有,效,效的。,这,这个层,面,面的考,量,量，是,从,从中观,层,层面对,制,制度的,分,分析。,基于综,视,视决策,模,模型的,假,假定，,摒,摒弃了,对,对其他,方,方案的,分,分析，,专,专注于,制,制度最,为,为核心,的,的环节,，,，即目,标,标定位,方,方案的,考,考量。,制,制度的,目,目标必,然,然指向,特,特定的,目,目标群,体,体。制,度,度如果,不,不能瞄,准,准“最,需,需要”,救,救助的,人,人，制,度,度的资,格,格准入,存,存在问,题,题，浪,费,费有限,的,的福利,资,资源，,导,导致制,度,度的低,效,效率。,对,对目标,定,定位的,考,考量，,是,是从微,观,观层面,的,的对制,度,度的分,析,析。,“理念,目标,方案,”,”三位,一,一体的,方,方法,混合研究方法（Mixed method）：定量与定性的结合,资料收集方法：结构式问卷调查与个案访谈。,具体的,方,方法技,术,术,本研究,的,的资料,收,收集方,法,法主要,采,采用结,构,构式问,卷,卷调查,与,与个案,访,访谈的,方,方法。,本次调,查,查采用,多,多阶段,抽,抽样的,方,方法，,从,从浙江,省,省抽取4个城,市,市，分,别,别为杭,州,州、宁,波,波、衢,州,州和湖,州,州。根,据,据浙江,省,省人口,、,、经济,发,发展状,况,况，四,个,个城市,发,发展特,点,点不同,，,，具有,一,一定的,代,代表性,：,：杭州,市,市是全,国,国典型,的,的综合,发,发展城,市,市，同,时,时也是,浙,浙江省,的,的省会,城,城市；,宁,宁波市,是,是中国,进,进一步,对,对外开,放,放的副,省,省级计,划,划单列,市,市、具,有,有制定,地,地方性,法,法规权,力,力的“,较,较大的,市,市”；,湖,湖州是,江,江、浙,、,、皖、,沪,沪三省,一,一市毗,邻,邻地区,重,重要的,商,商品集,散,散地和,水,水陆运,输,输要塞,；,；衢州,是,是浙江,西,西部城,市,市的代,表,表，属,于,于浙江,经,经济欠,发,发达地,区,区。因,此,此选择,这,这四个,规,规模与,特,特点不,同,同的城,市,市，可,以,以增强,研,研究样,本,本对更,大,大范围,状,状况的,代,代表性,。,。然后,从,从四个,城,城市中,抽,抽取4,个,个城区,，,，再从,四,四个城,区,区中抽,取,取19,个,个街道,，,，从19个街,道,道中抽,取,取69,个,个社区,，,，根据,社,社区提,供,供的低,保,保家庭,的,的名单,，,，最后,抽,抽取低,保,保家庭,，,，并从,每,每户家,庭,庭中抽,取,取一人,作,作为我,们,们的调,查,查对象,。,。考虑,到,到城市,最,最低生,活,活保障,家,家庭的,居,居民文,化,化程度,高,高低不,同,同，故,采,采用结,构,构式访,谈,谈的问,卷,卷调查,，,，一共,发,发放问,卷,卷561份，,回,回收问,卷,卷561份，,剔,剔除废,卷,卷7份,，,，回收,有,有效问,卷,卷554份，,问,问卷有,效,效回收,率,率为98.75。,具,具体样,本,本分布,情,情况如,表,表所示,。,。,调查样,本,本的基,本,本情况,有选择,性,性的选,取,取具有,典,典型性,的,的个案,以,以作个,案,案访谈,。,。研究,一,一共进,行,行了30个个,案,案访谈,。,。访谈,对,对象的,抽,抽样时,应,应考虑,对,对本研,究,究问题,具,具有重,要,要意义,的,的因素,，,，如样,本,本的性,别,别、年,龄,龄、职,业,业、家,庭,庭背景,。,。本研,究,究在选,取,取访谈,对,对象时,即,即考虑,到,到能提,供,供最大,信,信息量,的,的人。,这,这些人,主,主要包,括,括各个,城,城市民,政,政局以,及,及街道,、,、社区,从,从事低,保,保工作,的,的工作,人,人员，,一,一些城,市,市低保,家,家庭的,户,户主。,资料收,集,集过程,定性访,谈,谈资料,的,的收集,，,，开始,于,于2008年1月，,在,在2008年1月到5月，,一,一共访,谈,谈了30个个,案,案。这,些,些个案,包,包括杭,州,州、宁,波,波、湖,州,州和衢,州,州民政,局,局负责,低,低保工,作,作的处,长,长以及,一,一般的,工,工作人,员,员，同,时,时还有,浙,浙江省,民,民政厅,负,负责低,保,保工作,的,的领导,和,和工作,人,人员。,另,另外，,由,由于低,保,保工作,的,的重点,在,在街道,和,和社区,，,，因此,，,，对街,道,道和社,区,区负责,低,低保工,作,作的民,政,政工作,人,人员也,进,进行了,针,针对性,的,的访谈,。,。访谈,一,一部分,是,是在正,式,式问卷,调,调查之,前,前在四,个,个城市,进,进行探,索,索性研,究,究时进,行,行。另,一,一部分,是,是在正,式,式的问,卷,卷调查,时,时选取,典,典型个,案,案进行,的,的访谈,。,。访谈,全,全部由,研,研究者,亲,亲自完,成,成，在,征,征得访,谈,谈对象,同,同意的,前,前提下,，,，对每,一,一次访,谈,谈的过,程,程都进,行,行了录,音,音。,问卷调,查,查正式,开,开始于2008年3,月,月。在,前,前2个,月,月，研,究,究者进,行,行前期,准,准备工,作,作，联,系,系各级,民,民政部,门,门。取,得,得一些,具,具体到,省,省、市,、,、区、,街,街道和,社,社区的,低,低保的,宏,宏观数,据,据，根,据,据这个,数,数据分,布,布进行,了,了各个,城,城市的,抽,抽样。,然,然后，,根,根据事,先,先联系,好,好的日,期,期，带,访,访问员,到,到各个,城,城市进,行,行具体,的,的问卷,资,资料收,集,集工作,。,。具体,的,的问卷,资,资料收,集,集过程,如,如下：2008年3,月,月18,19,日,日，在,湖,湖州市,进,进行调,查,查，抽,取,取1个,城,城区，4个街,道,道，14个社,区,区。2008,年,年3月26日,27,日,日，在,宁,宁波市,进,进行调,查,查，抽,取,取1个,城,城区，4个街,道,道，9,个,个社区,。,。2008年3月30日4月2,日,日，在,衢,衢州市,调,调查，,抽,抽取1,个,个城区,，,，4个,街,街道，18个,社,社区。2008年4,月,月8日,18,日,日，在,杭,杭州市,调,调查，,抽,抽取2,个,个城区,，,，6个,街,街道，27个,社,社区。,后,后期进,行,行了数,据,据的清,理,理工作,，,，对问,卷,卷数据,进,进行了,审,审核和,整,整理。,研究结论,理念,现行制度的设计理念是基于反绝对贫困的”被动补救“模式，滞后于社会政策问题的变化，不能回应城市贫困家庭社会排斥风险，需要转型。,目标,现行城市低保制度的目标只能满足城市贫困家庭的基本生存需要，无法满足基本生活需要，城市贫困家庭的需要与政府的需要满足之间不能对应，需要转型。,方案,对应于制度理念与目标的变化，现行制度的目标定位方式效率较低，需要加以变革。,制度理念,的,的转型：,生,生存与发,展,展并举；,从,从“被动,补,补救”到,“,“主动回,应,应”；从,收,收入维持,到,到生活援,助,助。,制度目标,重,重建：从,基,基本生存,到,到社会融,合,合；需要,与,与需要满,足,足的对应,性,性,制度构建,原,原则：选,择,择性原则,；,；需要满,足,足与权利,保,保障原则,；,；政府主,导,导原则；,可,可持续发,展,展原则；,基,基础综合,与,与专项救,助,助结合原,则,则,具体制度,方,方案的设,计,计,制度重构,制度理念,转,转型与目,标,标重建图,示,示,这项制度遵循选择性原则，按照分类管理、分类援助的思路，采用分类管理与个案管理的方式对基本生活需要不能满足的城市贫困群体提供生活援助。,本文试图构建一种以满足城市贫困群体的基本生活需要为直接目标，以反社会排斥、促进社会融合为最终目标的积极的、主动的、可持续发展的城市居民生活援助制度。,这项制度采用综合型目标定位方式，在收入和财产调查的基础上，通过申请援助的家庭成员基本资料的核查，结合城市居民生活援助管理系统进行个体与家庭的类型化区分。,最后给符合条件的城市贫困家庭提供包括基本生活援助、临时援助以及社会服务供给在内的援助。,城市居民,生,生活援助,制,制度基本,架,架构图,三、城市,居,居民最低,生,生活保障,制,制度的目,标,标定位,目标定位,主,主要是指,把,把社会保,障,障资源分,配,配给人口,中,中的一个,特,特定子群,体,体（通常,是,是那些被,认,认为是最,贫,贫困的人,）,）的过程,。,。 即选,择,择“最需,要,要或最贫,困,困人群”,的,的过程。,目,目标定位,的,的方法有,很,很多，它,们,们通常是,在,在各种确,定,定贫困项,目,目受益人,方,方法的基,础,础上发展,起,起来的。,根,根据现在,国,国内外的,研,研究和一,些,些国家实,际,际工作部,门,门的实践,，,，一般来,说,说，主要,包,包括类别,定,定位、财,产,产定位、,需,需求定位,、,、行为定,位,位、道德,定,定位、加,权,权人口法,、,、个案管,理,理制、区,域,域定位法,、,、 “社,区,区提名法,”,” 以及,“,“代理性,家,家计调查,”,”。这几,种,种种目标,定,定位方式,很,很少单独,使,使用而是,结,结合起来,使,使用较多,。,。其目标,就,就是要解,决,决“谁的,需,需要”的,问,问题。,主要涉及,到,到两个问,题,题，其一,，,，如何界,定,定目标定,位,位政策中,的,的“有需,要,要的人”,，,，或者说,如,如何定义,“,“最需要,的,的人”。,一,一般通过,家,家计调查,等,等方式来,实,实现。将,福,福利资源,的,的使用定,位,位于最需,要,要的人群,身,身上，并,对,对其受益,资,资格做出,详,详细的规,定,定，体现,出,出目标定,位,位的选择,性,性本质，,即,即只向符,合,合既定条,件,件的申请,人,人提供救,济,济金或援,助,助服务，,并,并根据这,些,些条件来,确,确定救济,金,金额或服,务,务费用。,其,其二，如,何,何将有限,的,的资源定,位,位于“最,需,需要的人,身,身上”。,城市低保,制,制度的可,及,及与可得,性,性与目标,定,定位问题,的,的提出,可及性是,站,站在救助,制,制度的供,方,方角度，,政,政府为贫,困,困家庭提,供,供维持基,本,本生活的,货,货币资金,和,和相应的,实,实物救助,，,，在供,方,方来讲，,似,似乎是实,现,现了制度,的,的可及问,题,题，但从,需,需方来讲,不,不一定“,可,可得”，,不,不是每一,个,个最需要,救,救助的贫,困,困家庭都,能,能得到这,些,些救助，,这,这就是制,度,度的“可,得,得性”没,有,有实现。,低保制度,的,的“可及,性,性”存在,问,问题。,低保制度,的,的“可得,性,性”也存,在,在问题。,“最需要,救,救助的家,庭,庭”与制,度,度设计的,目,目标群体,对,对应性，,找,找寻“基,本,本需要”,的,的主体，,实,实现目标,群,群体的基,本,本需要与,制,制度在需,要,要满足上,的,的对应性,成,成为目标,定,定位的首,要,要任务之,一,一，目标,定,定位是实,现,现低保制,度,度可及与,可,可得性有,效,效统一的,可,可能途径,之,之一。,福利资源,的,的有限性,对,对目标定,位,位的制度,诉,诉求,类别、需,求,求定位与,救,救助对象,的,的初步认,定,定,家计调查,与,与救助对,象,象的确定,道德定位,与,与救助对,象,象的进一,步,步筛选,行为定位,与,与救助对,象,象的再确,认,认,城市低保,制,制度目标,定,定位的政,策,策设计,目前低保,制,制度的目,标,标定位方,式,式主要是,建,建立在家,计,计调查的,基,基础上的,，,，在后期,的,的制度不,断,断完善过,程,程中，由,最,最初的单,纯,纯依靠家,计,计调查实,行,行财产和,收,收入定位,的,的方式，,到,到后来需,求,求定位、,财,财产定位,以,以及类别,定,定位等多,种,种定位方,式,式相互结,合,合。尤其,是,是道德定,位,位以及行,为,为定位等,目,目标定位,方,方式是在,收,收入核查,和,和类别定,位,位初步确,定,定了低保,救,救助对象,之,之后，作,为,为一种补,充,充的方式,，,，对城市,低,低保救助,对,对象进一,步,步的筛选,，,，剔出一,些,些不符合,标,标准的或,者,者不需要,救,救助的对,象,象，使得,这,这项制度,的,的瞄准率,更,更高。但,是,是现行低,保,保制度的,目,目标定位,方,方式仍存,在,在着诸多,不,不足，往,往,往会导致,制,制度的瞄,准,准率发生,偏,偏倚，从,而,而影响制,度,度的效率,和,和导致福,利,利资源的,浪,浪费。,目标定位,过,过程中的,耻,耻辱感问,题,题,低保救助,过,过程中的,“,“耻辱感,”,”（stigma,）,），一般,是,是指低保,救,救助对象,或,或者潜在,的,的低保救,助,助对象在,申,申请低保,救,救助过程,中,中或者领,取,取低保救,助,助过程中,所,所感到的,一,一种受辱,感,感。这种,“,“耻辱感,”,”更多的,表,表现为申,请,请低保救,助,助时候的,心,心态以及,领,领取低保,救,救助时候,的,的心态。,耻辱感现,状,状,浙江省四,城,城市调查,的,的低保对,象,象申请或,领,领取低保,金,金的心情,浙江省四,城,城市调查,的,的文化程,度,度与低保,对,对象领取,低,低保金的,心,心情交互,统,统计与检,验,验（）,对城市贫,困,困居民耻,辱,辱感影响,因,因素的多,因,因素方差,分,分析结果,浙江省四,城,城市调查,的,的低保家,庭,庭有无小,孩,孩上学与,领,领取低保,心,心情交互,统,统计与检,验,验（）,浙江省四,城,城市调查,的,的贫困群,体,体因羞耻,放,放弃低保,的,的情况分,布,布,个案1,杭州市民,政,政局救灾,救,救济科一,位,位科长的,访,访谈（H-A-M-2）：,“,这,种,种有的，,特,特别是前,几,几年噢，,低,低保制度,推,推出以后,时,时间不长,，,，像这种,情,情况，爱,面,面子的人,是,是有的，,难,难为情，,特,特别是子,女,女读书的,，,，父母亲,正,正式的工,作,作是没有,，,，靠外面,临,临时打打,工,工，是有,点,点收入，,但,但是这点,收,收入也仅,仅,仅是够家,庭,庭开支，,却,却孩子的,读,读书问题,，,，但如果,说,说是正当,是,是没有正,式,式的工作,，,，没有正,式,式的单位,，,，前面不,是,是说了，,他,他这个是,说,说有一定,的,的思想境,界,界，就是,说,说我虽然,没,没有正式,的,的工作，,但,但是我在,外,外面还能,挣,挣回来的,吃,吃饭钱，,对,对不对，,他,他可以不,来,来申请，,还,还有一个,就,就是我们,当,当时，现,在,在也是，,最,最低生活,保,保障公示,，,，要事先,公,公示，事,后,后还要公,示,示，对不,对,对啊？,两次公,示,示，还有,一,一个可能,就,就是怕难,为,为情。,学校，,儿,儿子在学,校,校可能受,人,人欺负，,或,或者可能,看,看不起，,低,低保家庭,，,，他是有,的,的，指指,点,点点有的,。,。,这,个,个呢，社,区,区，就是,通,通过社区,，,，了解这,种,种情况的,话,话，确实,符,符合的，,还,还是要求,动,动员他们,来,来申请了,，,，对不对,，,，但是他,必,必须自己,提,提出，我,才,才能给他,。,。,他,不,不提出我,不,不好发给,他,他的。,他不好,发,发给他的,。,。对不对,了,了，他必,须,须要自己,申,申请，这,个,个还是逐,步,步逐步观,念,念，现在,少,少了。,前几年,比,比较多。,肯,肯定是，,这,这个是伢,儿,儿读书，,孩,孩子读书,的,的事。（,访,访问员插,话,话，现在,为,为什么少,了,了？）,现在么,，,，因为这,个,个政策本,身,身的宣传,的,的力度加,强,强了，还,有,有其他方,面,面，杭州,市,市的优惠,政,政策，还,有,有就是社,区,区也在做,这,这个工作,，,，你确实,是,是困难的,，,，政府要,给,给你关心,的,的，社区,街,街道都在,关,关心的。,”,”,个案2,湖州市一,个,个街道负,责,责民政工,作,作的副主,任,任这样介,绍,绍,（Hu-S-F-1）,：,“,也,有,有，肯定,有,有。因为,他,他自己不,讲,讲，社区,也,也不一定,知,知道，因,为,为我们现,在,在社区比,较,较多了啊,，,，他一个,社,社区的住,户,户将近两,千,千多户了,。,。每一家,人,人家了解,的,的很清楚,，,，像以前,，,，老妈妈,老,老爷爷还,可,可以，他,们,们都住在,这,这边的，,原,原来的社,区,区就5、6百户，,这,这样么肯,定,定清楚的,，,，现在社,区,区工作者,都,都是招聘,过,过来的，,他,他又不住,在,在这个地,方,方，那么,它,它肯定有,一,一些遗漏,，,，那么一,般,般情况下,，,，我们是,这,这样的，,有,有一个评,议,议小组，,还,还有居委,会,会的小组,长,长，你一,栋,栋楼要收,卫,卫生费什,么,么东西，,他,他知道了,，,，他会反,映,映过来，,反,反映过来,我,我们会上,去,去的，就,像,像有一次,，,，我们那,个,个叫红枫,有,有一户人,家,家，他们,也,也不知道,搬,搬地方，,他,他生病了,，,，他不讲,，,，那么社,区,区里的人,知,知道了，,给,给社区反,映,映上了，,我,我们就自,己,己过去，,跟,跟他看了,以,以后，觉,得,得他可以,办,办低保，,就,就把他搬,进,进来了，,这,这种事情,么,么，我们,发,发现了，,肯,肯定，我,们,们不发现,没,没办法的,，,，我们有,几,几个社区,网,网络比较,健,健全的，,就,就是小组,长,长配备的,比,比较健全,的,的，小组,长,长之间楼,上,上楼下情,况,况比较清,楚,楚的,”,”,对目标定,位,位过程中,耻,耻辱感的,进,进一步分,析,析,不友善的,工,工作程序,与,与“耻辱,感,感”,个案3：,杭州市民,政,政局的一,位,位长期从,事,事民政工,作,作的民政,调,调研员的,访,访谈,（H-A-M-3,）,）,：“再比,如,如说，我,们,们不是一,般,般社区里,面,面有个群,众,众评议公,示,示吗？现,在,在看来，,作,作用不大,，,，我实话,实,实说啊。,为,为什么这,样,样说呢？,你,你也知道,，,，现在人,，,，都是各,自,自扫各自,门,门前雪，,都,都不大会,管,管其他人,的,的，公示,的,的时候，,除,除非是某,一,一个人和,另,另外一个,人,人有私人,恩,恩仇，那,么,么一个人,去,去申请低,保,保的时候,，,，他去检,举,举，揭发,他,他，但是,这,这里面的,情,情况又有,些,些复杂了,，,，因为他,们,们是有恩,仇,仇的，所,以,以谁说的,是,是实话，,也,也难以确,定,定，可能,申,申请的那,个,个人的确,是,是符合条,件,件的，但,是,是另外一,个,个人和他,有,有仇，所,以,以故意去,捏,捏造一些,东,东西，对,吧,吧？不过,遇,遇到这种,情,情况，我,们,们的工作,人,人员还是,比,比较谨慎,的,的，还是,会,会详细的,了,了解情况,的,的。如果,社,社区的管,事,事的，就,是,是负责低,保,保的人拿,不,不了主意,，,，可能还,要,要找几个,人,人来个民,主,主评议，,呵,呵呵，我,私,私底下说,，,，不说大,家,家都知道,，,，基本上,，,，没有人,说,说反对的,，,，就是反,对,对那个申,请,请低保的,人,人啊，都,说,说好话。,（访,问,问员插话,：,：这样看,来,来，这种,公,公示是有,些,些形式了,？,？）,是,是的，有,一,一些，不,过,过整体上,，,，我们民,政,政部门的,工,工作人员,，,，还是尽,可,可能的公,平,平公正的,做,做好这件,事,事情，也,绞,绞尽脑汁,，,，想了很,多,多办法。,”,”,个,案,案4,：,：,湖,州,州,市,市,一,一,位,位,低,低,保,保,处,处,长,长,的,的,话,话,（,（Hu-A-M-2,）,）,：,：,“,社,社,区,区,里,里,面,面,来,来,讲,讲,，,，,因,因,为,为,中,中,国,国,人,人,往,往,往,往,有,有,这,这,么,么,一,一,种,种,观,观,点,点,，,，,他,他,既,既,要,要,面,面,子,子,，,，,如,如,果,果,他,他,一,一,般,般,过,过,的,的,去,去,的,的,话,话,，,，,他,他,不,不,会,会,申,申,请,请,低,低,保,保,。,。,（,（,访,访,问,问,员,员,插,插,话,话,：,：,他,他,有,有,一,一,种,种,羞,羞,耻,耻,感,感,）,）,对,对,，,，,如,如,果,果,他,他,确,确,实,实,穷,穷,的,的,话,话,，,，,大,大,家,家,反,反,正,正,不,不,是,是,我,我,掏,掏,钱,钱,的,的,，,，,大,大,家,家,反,反,而,而,有,有,一,一,种,种,同,同,情,情,感,感,，,，,混,混,低,低,保,保,吃,吃,懒,懒,汉,汉,的,的,人,人,，,，,往,往,往,往,是,是,人,人,际,际,关,关,系,系,不,不,好,好,的,的,，,，,他,他,是,是,情,情,商,商,很,很,差,差,的,的,，,，,人,人,际,际,关,关,系,系,很,很,差,差,的,的,，,，,往,往,往,往,大,大,家,家,也,也,不,不,会,会,同,同,意,意,他,他,低,低,保,保,，,，,我,我,们,们,在,在,社,社,区,区,里,里,面,面,我,我,们,们,也,也,调,调,查,查,过,过,的,的,，,，,从,从,道,道,理,理,上,上,来,来,讲,讲,，,，,应,应,该,该,给,给,他,他,低,低,保,保,，,，,但,但,是,是,社,社,区,区,干,干,部,部,经,经,我,我,们,们,做,做,工,工,作,作,以,以,后,后,也,也,想,想,给,给,他,他,，,，,但,但,是,是,弄,弄,了,了,以,以,后,后,社,社,区,区,代,代,表,表,不,不,同,同,意,意,，,，,坚,坚,决,决,不,不,同,同,意,意,，,，,什,什,么,么,一,一,个,个,人,人,，,，,家,家,里,里,是,是80,多,多,岁,岁,老,老,母,母,亲,亲,，,，,他,他,自,自,己,己,是,是50,岁,岁,，,，,没,没,工,工,作,作,，,，,社,社,区,区,干,干,部,部,给,给,他,他,介,介,绍,绍,工,工,作,作,，,，,不,不,好,好,好,好,干,干,，,，,一,一,天,天,到,到,晚,晚,跑,跑,棋,棋,牌,牌,室,室,打,打,牌,牌,，,，,老,老,百,百,姓,姓,都,都,看,看,在,在,眼,眼,里,里,啊,啊,，,，,你,你,这,这,个,个,人,人,身,身,体,体,脑,脑,子,子,都,都,很,很,健,健,全,全,的,的,一,一,个,个,人,人,，,，,你,你,怎,怎,么,么,好,好,弄,弄,低,低,保,保,呢,呢,，,，,坚,坚,决,决,不,不,同,同,意,意,，,，,代,代,表,表,，,，,所,所,以,以,我,我,就,就,讲,讲,低,低,保,保,实,实,施,施,来,来,讲,讲,，,，,我,我,们,们,只,只,要,要,把,把,民,民,主,主,评,评,议,议,搞,搞,好,好,，,，,我,我,觉,觉,得,得,大,大,问,问,题,题,是,是,不,不,太,太,有,有,的,的,。,。,主,主,要,要,是,是,民,民,主,主,评,评,议,议,的,的,问,问,题,题,。,。,”,”,公民权利与,耻,耻辱感：一,般,般认为，生,存,存权、受教,育,育权、健康,权,权、工作权,、,、居住权以,及,及资产拥有,权,权是公民的,六,六项基本权,利,利。,浙江省四城,市,市调查的申,请,请低保没被,批,批准是否会,申,申诉的分布,附带福利与,“,“耻辱感”,个案5：,杭州市某街,道,道帮扶救助,站,站的工作人,员,员的访谈（H-S-F-1）：,“（访问员,提,提问：像你,觉,觉得我们杭,州,州市的低保,，,，给人最大,的,的优惠，最,大,大的好处是,什,什么？住房,、,、医疗、教,育,育，还是什,么,么？）,全,部,部都有！,只,只有有这本,证,证，就会没,有,有任何问题,（,（很肯定的,说,说）,那是,的,的了，他们,拿,拿本证，比,有,有些上班的,还,还要好。,不,不是的，想,法,法不一样的,，,，政府的钱,不,不拿白不拿,，,，像现在“,一,一本证”的,优,优惠政策不,好,好说呢，“,一,一本证”的,含,含金量也很,高,高的，算算,好,好了，如果,是,是3人户的,话,话，900,块,块钱，一年,就,就是一万多,块,块，年底3000多块,，,，春风行动,的,的慰问款，,平,平时还有其,他,他26项优,惠,惠政策呢？,高,高温的时候,还,还有250,块,块钱。,有,些,些政策呢，,有,有空子的，,空,空子可以钻,的,的。钻了空,子,子进来的都,还,还好，像有,些,些根本就不,符,符合的，还,吵,吵着要进来,的,的是最头痛,的,的。,（访,问,问员追问：,那,那这个到我,们,们这里闹事,的,的有没有的,？,？）,闹的,，,，闹的。”,当前我国低,保,保制度的实,践,践中的确存,在,在着耻辱感,；,；但是这种,耻,耻辱感并不,强,强烈，相反,有,有不断减退,的,的趋势；不,友,友好的工作,程,程序可能会,导,导致贫困群,体,体的耻辱感,的,的产生，但,这,这种耻辱感,的,的存在，会,规,规避许多不,符,符合条件的,潜,潜在申请者,，,，降低了制,度,度的行政成,本,本；公民权,利,利的增强以,及,及低保救助,及,及其相关配,套,套的福利资,源,源形成一种,“,“拉力”，,而,而贫困家庭,自,自身的贫困,状,状况和需求,则,则成为一种,“,“推力”，,这,这种“推,拉”的作,用,用使得其在,家,家计调查或,者,者家计调查,之,之前所可能,存,存在的耻辱,感,感大幅度的,降,降低。而这,种,种耻辱感的,降,降低，将会,导,导致由于低,保,保制度目标,定,定位过程中,的,的一些不友,善,善工作程序,所,所造成的对,城,城市贫困家,庭,庭的制度排,斥,斥逐步消除,，,，更多真正,需,需要得到低,保,保救助的人,能,能够主动申,请,请低保救助,，,，从而解决,低,低保目标定,位,位的死角。,低,低保制度实,施,施过程中的,附,附带福利问,题,题，进一步,反,反映了城市,贫,贫困家庭的,实,实际需要，,现,现行制度需,要,要作出相应,的,的调整，以,更,更为合理的,制,制度设计和,安,安排来满足,这,这种需要。,城市低保制,度,度目标定位,过,过程中的其,他,他问题,家庭收入核,查,查问题,首先，核查,方,方式不规范,；,；,其次，“土,政,政策”会导,致,致制度排斥,；,；,再次，一些,收,收入核查办,法,法难以操作,化,化和具体落,实,实；,最后，对在,职,职、下岗、,失,失业职工及,有,有劳动能力,的,的劳动者的,收,收入认定问,题,题。,制度成本问,题,题,“气球效应,”,”。,新型目标定,位,位方式的设,计,计,家计调查：,收,收入和财产,核,核查,首先，由中,央,央政府的民,政,政部门制定,统,统一的城市,居,居民生活援,助,助家庭收入,核,核定办法；,其次，在统,一,一的收入核,定,定办法中，,统,统一制定能,够,够计算家庭,收,收入的核查,项,项目表；,再次，对一,些,些难以核查,的,的隐性收入,等,等问题，可,以,以依据等概,率,率的原理，,采,采用抽样调,查,查的方法进,行,行处理；,然后，对一,些,些地方现行,的,的“土政策,”,”进行规范,化,化；,最后，法制,化,化是解决家,计,计调查困难,，,，规避不端,行,行为的有效,途,途径。,他山之石,对于严格核,查,查隐性收入,，,，规避道德,风,风险问题，,可,可以借鉴江,苏,苏省社会救,助,助管理工作,联,联席会议制,度,度，建立民,政,政、财政、,劳,劳动、卫生,、,、教育、司,法,法、工会、,妇,妇联、残联,多,多部门协力,合,合作协调机,制,制。亦可参,考,考上海居民,经,经济状况核,对,对中心的制,度,度实践，建,立,立一套以家,庭,庭为单位的,居,居民经济状,况,况核对系统,，,，这套核对,系,系统将在民,政,政、人保、,税,税务、公积,金,金、房管、,人,人行、证监,、,、银监等14个部门间,建,建立“电子,比,比对专线”,，,，核对人员,通,通过查看存,款,款账户，股,市,市账户、纳,税,税记录、房,产,产登记、公,积,积金缴纳等,了,了解申请者,家,家庭的实际,经,经济状况，,从,从而进行资,格,格筛选，提,高,高制度的瞄,准,准率。,综合型目标,定,定位,事先确定医,疗,疗、教育以,及,及住房等项,目,目作为基本,生,生活的基本,指,指标之一。,对,对于申请救,助,助的申请者,，,，可以先采,用,用类别定位,，,，区分出重,病,病重残家庭,，,，将这类家,庭,庭纳入医疗,专,专项救助，,接,接着可采用,需,需求定位，,找,找出有强烈,的,的教育需求,和,和住房需求,的,的贫困对象,，,，纳入教育,专,专项救助，,最,最后才是家,计,计调查的定,位,位方式，通,过,过这种方式,，,，参照基本,生,生活保障标,准,准来实现“,应,应保尽保”,。,。,功能有二：,其,其一，体现,生,生活援助制,度,度的“主体,”,”作用，而,不,不是“基础,”,”作用。其,二,二，能够起,到,到事先预防,的,的“上游干,预,预”作用，,体,体现制度的,“,“主动回应,”,”模式。,制度的统一,性,性与多部门,协,协作,出于减少制,度,度成本的考,虑,虑，不需要,成,成立一个专,门,门的家计调,查,查工作部门,，,，但是必须,有,有一个统一,的,的制度，把,中,中央政府制,定,定的统一的,家,家庭收入核,查,查办法上升,到,到法律的层,次,次，以立法,的,的层次来规,定,定各个有关,部,部门的职责,和,和义务 。,在这个统一,的,的制度模式,下,下，明确了,各,各个相关部,门,门的职责所,在,在，各个部,门,门按照统一,的,的制度运作,，,，相互协调,，,，通力合作,。,。,个人见解,各取所需,谢谢大家,