财政关系的基本问题

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,政府间财政关系,第一节 财政关系的基本问题,一、政府间财政关系的概念,二、财政分权,一、政府间财政关系的概念,政府间财政关系(,intergovernmental fiscal relations,)：中央政府与地方政府之间在公共收支上的权责关系。,财政联邦制(,fiscal federalism,)：实行联邦制国家采用的一种制度，指在各级政府之间划分税收收入和公共支出的一种制度安排,财政管理体制(,fiscal administration system,)，也称预算管理体制，通常定义为处理中央和地方以及各级地方政府之间财政关系的基本制度。,确定财政管理的主体与级次、公共收支的划分原,则与方法、财政管理权限的划分以及财政调节制,度和方法等。,地方各级政府没有公共收支的立法权。,二、财政分权,财政分权(,fiscal decentralization,)：征税权和支出权向下级政府的下放，或者说，地方政府拥有一定程度的财政自主权。,在发达国家，财政分权是“后福利国家”时代为低成,本提供公共服务而进行政府重组的有效工具,在发展中国家，财政分权旨在挣脱治理无效、宏观,经济不稳定和低经济增长的陷阱,在经济转型国家，财政分权是计划经济体制转向市,场经济体制的直接结果,在拉丁美洲国家，财政分权源于人民追求民主的政,治压力,在非洲国家，财政分权主要是服务于国家统一,（一）财政分权的衡量,衡量指标,地方政府的审批预算权、举债权、征税权、就业人数占公共就业总人数的比重、公民参与和影响本辖区财政决策的程度等,两个主要指标,地方政府公共收入自主权,地方政府公共支出占国家公共支出的比重,1.地方政府公共收入自主权,衡量指标,地方政府自身（本级）公共收入占国,家公共收入的比重,地方政府总公共收入构成地方政府,自身公共收入占地方总公共收入比重,地方政府的税收控制指数,（1）地方政府自身（本级）公共收入占国家公共收入的比重,年份,地方政府公共收入比重,其他国家,(2001年),19781989年平均,19901999年平均,20002004年平均,72.7,57.9,46.2,联邦制,单一制,31.1,高48.6%,18.7,高147%,（2）地方政府总公共收入构成,（3）地方政府的税收控制指数,税收自主权指标及权重,税收自主权指标,权重,1.省/地方政府自由设定税率和税基,2.省/地方政府只能自由设定税率,3.省/地方政府只能自由设定税基,4.在分税制下，省/地方政府能确定收入分割,5.在分税制下，收入分割要由省/地方政府同意,6.收入分割在分税制中固定下来，但能被上级政府单方面改变,7.分税制制中的收入分割由上级政府在年度预算中确定,8.省/地方税种的税率或税基只能在上级政府规定的范围内变化,9.上级政府规定税率和税基,1,0.8,0.6,0.5,0.4,0.3,0.2,0.1,0,2.地方政府公共支出占国家公共支出的比重,地方公共支出比重,联邦制国家,单一制国家,19781989,56.8%,19902000,69.7%,46.3%,高出53.6%,32.1%,高出122%,20012004,70.2%,（二）财政分权的优缺点,1.财政分权的优点,财政分权使政府产出更适合当地偏好,财政分权鼓励政府间财政竞争,财政分权有助于制度创新,2.财政分权的缺点,财政分权可能导致资源配置无效率,财政分权难以实现公平收入分配,优点一：财政分权使政府产出更适合当地偏好,E,D,C,A,P,O,Q,1,Q,2,Q,3,D,1,B,D,2,AC=MC,数量Quantity,价格和成本,奥茨分权定理,Oates decentralization theorem,优点二：财政分权鼓励政府间财政竞争,蒂布特模型(,Tiebout model,),：“用脚投票”,财政分权从三个方面鼓励地方政府间竞争。,第一，地方政府要想方设法做到“以民为本”，,尽可能满身当地居民的各种需要。,第二，地方政府会努力加强管理，以最低可,行的成本提供公共服务。,第三，约束收入最大化的政府行为，限制地,方政府的过度征税权。,优点三：财政分权有助于制度创新,对于许多政策问题而言，没有人确切知道其正确答案是什么，更不能肯定是否存在一个在所有情况下都是最好的解决办法。,因此，最好让每个地方政府走自己的路。多样化的政府管理制度，会增加找到解决新问题方法的机会。,缺点一：财政分权可能导致资源配置无效率,1.地方公共物品的提供不足公共物品具有外部性,2.有些地方公共物品的提供不符合规模经济:,公共图书馆,缺点二：财政分权难以实现公平收入分配,对高收入群体征税,补贴低收入群体,其他辖区的低收入群体设法迁入,高收入群体可能迁出,弥补人均税基的缩小,提高对现有高收入群体课征的税率,进一步迫使高收入群体迁出,对高收入群体的征税规定上限,随着低收入群体迁入本辖区,可用于低收入群体的人均再分配资金就会减少。,第二节 支出责任安排,支出责任安排(,expenditure responsibilities assignment,)是处理政府间财政关系、设计财政管理体制的最基本的制度安排,一、支出责任安排的原则,二、支出责任安排的状况,一、支出责任安排的原则,（一）各级政府财政职能定位,（二）公共物品的层次性,（三）基本原则,（一）各级政府财政职能定位,中央政府更能有效地履行经济稳定和收入分配职能，并负责区域经济的协调发展,地方政府则在资源配置领域里发挥重要作用，并负责本地区经济发展,（二）公共物品的层次性,全国性公共物品应由中央政府提供,区域性公共物品应由省（或直辖市、自治区）提供,地方性公共物品应由地方政府（市、县）提供,对于那些具有明显利益外溢的公共物品，或由上级政府提供，或由临近上下两级政府分担提供,（三）基本原则,经济效率原则(,economic efficiency principle,),规模经济原则(,principle of the economies of scale,),政府间竞争原则(,principle of intergovernmental competition,),公共定价原则(,principle of public pricing,),财政公平原则(,fiscal equity principle,),经济外部性原则(,principle of economic externalities,),财政均等化原则(,principle of fiscal equalization,),政治责任原则(,political accountability principle,),享用和控制原则(,principle of access and control,),居民参与原则(,principle of citizen participation,),行政效率原则(,administrative effectiveness principle,),地理适宜原则(,principle of geographic adequacy,),管理能力原则(,principle of management capability,),政府间灵活性原则(,principle of intergovernmental flexibility,),原则 结果,二、支出责任安排的状况,从国际比较来看，我国中央与地方政府支出格局显然有些问题。,我国地方政府承担的教育、卫生、治安、文化等支出过多，特别是福利性支出（包括社会保障补助支出）本来应由中央政府负主要责任，而我国却主要安排给了地方政府。,不过，需要提请注意的是，虽然各国在支出责任安排上也一定的普遍做法，但国情不一，传统各异，再加上支出责任安排的原则本身就需要协调，所以，在不同的支出项目上，中央政府与地方政府到底如何分担责任，视不同国家而定。,其实，支出责任是否得到有效履行，其中两个关键问题是：第一，不管哪一级政府承担哪种责任，重要的是责任要分清，分工明确；第二，事权（责任）要与财权对称，相应的财源和财力是确保有效履行责任的保证。,第三节 收入责任安排,一、收入责任安排的原则,二、分税制,一、收入责任安排的原则,公平原则,再分配性税种应当安排给中央政府,税基分布不公平的税种应当集权化,效率原则,在征收管理上具有规模经济的税种应当集权化,税基不流动的税种应当安排给地方政府,地方政府应尽可能用使用费和受益性税种为其公共,服务提供融资,稳定原则,具有经济稳定功能的税种应当安排给中央政府,收入比较稳定、能比较准确预测的税种应当安排给,地方政府,税种类型,税基决定主体,税率决定主体,征收管理主体,理由,关税,中央,中央,中央,属于国际贸易税,公司所得税,中央,中央,中央,要素流动,个人所得税,中央,中央、省、地方,中央,再分配性、流动性、稳定性,财富税（包括资本税、遗产税）,中央,中央、省,中央,再分配性,工薪税,中央、省,中央、省,中央、省,社会保障计划,增值税,中央,中央,中央,管理成本、稳定性,资源税：,租金(利润)税,特许权使用费,保护费,中央,省、地方,省、地方,中央,省、地方,省、地方,中央,省、地方,省、地方,分布不公平,受益税,环境保护,“罪恶”税,(sin tax),：,酒精、烟草税,赌博税,彩票税,中央、省,省、地方,省、地方,中央、省,省、地方,省、地方,中央、省,省、地方,省、地方,卫生保健,省和地方职责,省和地方职责,对“坏事”征税：,碳税,机动车燃油税,堵车费,停车费,中央,中央、省、地方,中央、省、地方,地方,中央,中央、省、地方,中央、省、地方,地方,中央,中央、省、地方,中央、省、地方,地方,全球/全国污染,对使用道路收费,对使用道路收费,当地拥挤,机动车辆：,牌照税,驾驶证税,省,省,省,省,省,省,省级收入来源,省级收入来源,营业税,省,省,省,受益税,消费税,省,省,省,税基不流动,财产税,省,地方,地方,受益税、不流动,土地税,省,地方,地方,受益税、不流动,使用费,中央、省、地方,中央、省、地方,中央、省、地方,对服务的支付,二、分税制,分税制(,tax sharing system,)是具体安排各级政府收入责任、划分公共收入的一种制度,分税额，即先按税法统一征税，然后将税收收入总额按一定比例在中央政府与地方政府之间分割。,分税权，即分别设立中央税和地方税两个税收制度和税收管理体系，中央政府和地方政府均享有相应的税收立法权和调整权。,分税率，即按税源实行分率计征。一般采用两种方式，一是上下级政府对某一税基按各自既定比率征税，二是上级政府对某一税基按率征税的同时，代下级政府按其税率课征并将税款转给下级政府（称之为税收寄征），在税法上通常采用地方附加形式。,分税种，即在税权主要集中于中央政府的情况下，在中央政府与地方政府之间分割税种，形成中央税、地方税和共享税。,税种,中央分(%),中央税,国内消费税、关税、进口环节的增值税和消费税、车辆购置税、车船吨税,100,地方税,城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、契税、屠宰税、农业税、牧业税,0,共享税,国内增值税,营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分,其余部分,企业所得税：铁道部、各银行总行、海洋石油企业缴纳的部分,其余部分,外商投资企业和外国企业所得税：铁道部、各银行总行、海洋石油企业,其余部分,个人所得税：储蓄存款利息所得的个人所得税收入,其余部分,资源税：海洋石油企业缴纳的部分,其余部分,城市维护建设税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分,其余部分,印花税：证券交易印花税收入,其他印花税收入,75,100,0,100,60(2003年),100,60(2003年),100,60,100,0,100,0,94,0,1994年分税制改革的基本目的,1994年的分税制改革，除了要实现进一步完善税制、建立规范的财政