公共危机管理课件

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第十四章,公,公共危机管,理,理,第十四章,公,公共危机,管,管理,第一节,公,公共危机管,理,理概述,第二节,公,公共危机管,理,理的体制,第三节,公,公共危机管,理,理的机制,第一节,公,公共危机管,理,理概述,一、公共危,机,机管理的基,本,本概念,二、公共危,机,机的分类、,分,分级与分期,三、公共危,机,机管理的重,要,要性和必要,性,性,第一节公共,危,危机管理概,述,述,一、公共危,机,机管理的基,本,本概念,(一)危机,关于危机的,基,基本定义，,多,多位学者从,不,不同角度进,行,行解读：,1管理学,视,视角,研究危机的,先,先驱查尔斯,赫尔曼,认为，他认,为,为危机事件,的,的发生通常,有,有三个认定,标,标准：一是,突,突发性；二,是,是威胁性；,三,三是决策时,间,间短(,是一种特殊,的,的决策过程),。,2公共关,系,系学视角,据里宾杰(Lerbinger),也,也强调危机,对组织形象,的,的损害，在,他,他的定义中,，,，危机会(,或,或可能会),损,损及组织的,形,形象、获利,、,、成长，甚,至,至影响组织,的,的生存”。,他,他认为，,一个事件发,展,展为危机，,必,必须具备三,个,个特征：,该事件对企,业,业造成威胁,，,，管理者确,信,信该威胁会,阻,阻碍企业目,标,标的实现；,如,如果企业没,有,有采取行动,，,，局面会恶,化,化且无法挽,回,回；该事件,具,具有突发性,。,。,3社会心,理,理学视角,皮尔森等(Pearson&Clair),提,提出一个涵,盖,盖较广的定,义,义：,“危机是一,种,种由关键利,益,益关系人所,认,认知且主观,经,经验的情况,，,，其发生几,率,率低，却有,高,高度影响性,和,和威胁性；,由,由于情况的,成,成因、结果,及,及解决方法,均,均混沌不明,，,，常导致群,体,体心理共享,的,的经验及信,仰,仰价值破灭,或,或丧失。”,综合以上观,点,点，我们对,危,危机做出如,下,下定义：,危机,是一种突发,性,性的紧急态,势,势或事件，,可,可能对组织,及,及其人员、,产,产品、服务,、,、资产和声,誉,誉造成损害,，,，甚至威胁,到,到社会系统,的,的基本机制,和,和行为准则,，,，要求决策,者,者迅速应对,以,以消弭负面,影,影响。,(二)公共,危,危机,危机类型很,多,多，划分维,度,度不一而足,。,。一般而言,，,，无论哪一,种,种类型的危,机,机，只要涉,及,及较大规模,的,的公众利益,，,，需要国家,公,公共部门介,入,入处理，便,可,可划入公共,危,危机范畴。,它可以是人,为,为因素诱发,的,的,，如2001年美国的,“,“911,”,”事件，,可以是水灾,、,、地震、台,风,风、干旱等,非,非人为自然,灾,灾害,，如印度洋,大,大海啸；,可以是生产,性,性危机,，如近年频,频,频发生的矿,难,难等生产安,全,全事故，也,可,可以是自然,性,性危机，如,“,“非典”、,禽,禽流感等流,行,行疾病。,我们得出公,共,共危机的定,义,义：,公共危机是,严重威胁与,危,危害社会公,共,共利益，并,引,引发社会混,乱,乱和公众恐,慌,慌，需要以,政,政府为主体,的,的公共部门,介,介入，运用,公,公共权力、,公,公共政策和,公,公共资源紧,急,急应对和处,理,理的危险境,况,况和非常事,态,态。,这个定义概,括,括了公共危,机,机的发生规,模,模、社会影,响,响、应对主,体,体、处理方,式,式等多方面,内,内容，并由,此,此将公共危,机,机与一般危,机,机区分开来,。,。,“突发事件,”,”与“危机,”,” 的区别,：,：,“突发事件,”,”,强调事件的,影,影响方式是,突,突如其来的,，,，事先难以,预,预料，需要,紧,紧急处置，,突,突发事件的,危,危害程度可,能,能很大，也,可,可能有限，,影,影响范围既,可,可能是公共,范,范畴，也可,能,能是私域范,畴,畴；,危机是,全过程、全,方,方位地来描,述,述那些突发,的,的可能产生,较,较大破坏损,失,失的事件，,广,广义的危机,定,定义实际上,把,把灾害、灾,难,难、突发事,件,件、紧急状,态,态等等全都,包,包括进来。,因,因此，有学,者,者提出，危,机,机必定是突,发,发事件，但,突,突发事件未,必,必是危机，,只,只有当其具,备,备威胁性、,破,破坏性、不,确,确定性等特,征,征，才会形,成,成危机。,然而，当这,二,二者都加上,“,“公共”的,限,限定、转变,为,为“突发公,共,共事件”与,“,“公共危机,”,”的概念后,，,，其关系有,一,一定的变化,。,。根据2007年8月30日通过,、,、2007,年,年11月1,日,日起施行的,中华人民,共,共和国突发,事,事件应对法,指出：,“突发事件,是指突然发,生,生，造成或,者,者可能造成,严,严重社会危,害,害，需要采,取,取应急处置,措,措施予以应,对,对的自然灾,害,害、事故灾,难,难、公共卫,生,生事件和社,会,会安全事件,。,。”,而“公共危,机,机”是特殊,的,的危机类型,，,，同样是以,“,“突发性”,作,作为认定标,准,准之一，但,相,相对“突发,公,公共事件”,这,这个概念而,言,言弱化了“,突,突发性”的,特,特征；此外,，,，公共危机,可,可以是一起,事,事件，也可,以,以是一种态,势,势，但一般,而,而言，是以,某,某一事件为,契,契机或导火,线,线，即通过,偶,偶然的、独,特,特的突发事,件,件的形式表,现,现。因此可,以,以说，“公,共,共危机”与,“,“突发公共,事,事件”的内,涵,涵基本一致,，,，但“公共,危,危机”的外,延,延比“突发,公,公共事件”,稍,稍微大。,(三)公共,危,危机管理,危机管理是,一,一个动态过,程,程,，包括危机,前,前的预警管,理,理、危机中,的,的应急处理,，,，以及危机,后,后的善后处,理,理，是全方,位,位的管理行,为,为。危机管,理,理的任务包,括,括四方面的,内,内容：处理,事,事故、控制,事,事态、协调,关,关系、重塑,形,形象。,危机管理涉,及,及的是,危机策略的,设,设计、危机,管,管理小组的,建,建立、环境,监,监测、偶发,性,性的规划以,及,及与特定危,机,机有关的管,理,理措施，目,的,的在解决问,题,题，使组织,回,回复正常状,态,态，并且修,补,补损害。,危机传播,则着眼于危,机,机事件前后,，,，组织与公,众,众间的沟通,过,过程，目的,在,在组织形象,的,的维护。然,而,而，有效的,危,危机管理应,涵,涵盖良好的,危,危机传播过,程,程。,危机管理研,究,究的发展历,程,程中，逐渐,形,形成企业危机管,理,理与公共危,机,机管理两个,分,分支。,公共危机管,理,理,指以政府为,主,主体的公共,部,部门运用公,共,共权力、整,合,合公共资源,，,，有效地预,防,防、处理和,消,消弭公共危,机,机的一种动,态,态的、全方,位,位的管理过,程,程。,美国“911”事件,后,后，公共危,机,机管理在国,际,际范围内引,起,起极大关注,，,，自2003年“非典,”,”后，公共,危,危机也迅速,成,成为国内社,会,会热点话题,与,与学术界研,究,究焦点。与,国,国外相比，,我,我国有关公,共,共危机管理,的,的研究起步,较,较晚，对该,领,领域最初的,研,研究始于政,治,治、尤其是,国,国际政治方,面,面。,近年来我国,学,学者对公共,危,危机管理的,研,研究，,是以政府危,机,机管理为核,心,心，以城市,危,危机为主要,研,研究对象,。,作为危机管,理,理研究分支,的,的公共危机,管,管理研究领,域,域，同样出,现,现许多研究,视,视角：,可从管理学,的,的角度,强调政府公,共,共管理职能,，,，强调政府,建,建立、完善,公,公共危机应,急,急机制的必,要,要性；,可从传播学,角,角度探讨,公共危机发,生,生前后及公,共,共危机发生,过,过程中在政,府,府、组织、,媒,媒体与公众,间,间的信息传,播,播问题；,从公共关系,角,角度出发,，强调公共,危,危机对于政,府,府形象的影,响,响，提倡在,公,公共危机管,理,理过程中借,用,用公共关系,手,手段进行与,公,公众间的沟,通,通及处理相,关,关信息。,(四)公,共,共危,机,机管,理,理研,究,究的,理,理论,学者,们,们从,不,不同,的,的研,究,究视,角,角提,出,出各,自,自的,理,理论,观,观点,，,，较,有,有代,表,表性,的,的是:,芬克(StevenFink)的,阶,阶段,分,分析,理,理论;,以威,廉,廉,班,班尼,特,特(WilliamBenoit),为,为代,表,表的,形,形象,修,修复,理,理论;,托马,斯,斯,伯,伯克,兰,兰(ThomasBirkland),的,的焦,点,点事,件,件理,论,论;,库姆,斯,斯(WTimothyCoombs),的,的情,境,境危,机,机传,播,播理,论,论;,牛文,元,元提,出,出的,社,社会,燃,燃烧,理,理论,。,。,芬克,的,的阶,段,段分,析,析理,论,论我,们,们将,在,在后,面,面详,细,细论,述,述，,在此,介,介绍,一,一下,形象,修,修复,理,理论,、,、焦,点,点事,件,件理,论,论和,社,社会,燃,燃烧,理,理论,的内,容,容。,1,形,形象,修,修复,理,理论,(imageRecoveryneory),威廉,班,尼,尼特,的,的形,象,象修,复,复理,论,论建,立,立在,“个,人,人或,组,组织,最,最重,要,要的,资,资产,是,是它,的,的声,誉,誉”,的,的假,设,设之,上,上，,认为,就,就像,其,其他,有,有价,值,值的,资,资产,一,一样,，,，声,誉,誉或,公,公众,形,形象,应,应从,战,战略,高,高度,去,去维,护,护，,任,任何,社,社会,组,组织,必,必须,最,最大,限,限度,地,地提,高,高其,声,声誉,和,和形,象,象。,据,据此,，,，班,尼,尼特,把,把他,的,的危,机,机管,理,理模,式,式分,为,为五,个,个大,的,的战,略,略方,法,法，,其,其中,很,很多,又,又可,细,细分,为,为不,同,同战,术,术。,五大,战,战略,方,方法,为,为：否认,；,；逃,避,避责,任,任；,减,减少,敌,敌意,；,；修,正,正行,动,动；,自,自责,。,。此,外,外还,有,有其,他,他14种,战,战术,等,等（P394,）,）。,前,前两,个,个战,略,略强,调,调责,任,任，,后,后两,项,项与,敌,敌意,有,有关,，,，最,后,后一,项,项则,是,是表,达,达自,责,责。,班尼,特,特认,为,为，,“,“社,会,会大,众,众对,责,责任,的,的看,法,法比,真,真相,本,本身,来,来得,重,重要,。,。也,就,就是,说,说，,只,只要,大,大众,认,认为,组,组织,该,该负,责,责，,那,那么,不,不管,真,真实,情,情况,如,如何,，,，组,织,织的,形,形象,就,就已,经,经受,到,到波,及,及，,必,必须,赶,赶紧,进,进行,形,形象,修,修复,的,的行,动,动”,。,。,形象,修,修复,理,理论,着,着眼,于,于危,机,机应,对,对中,的,的“,言,言说,策,策略,”,”，,即,即关,注,注危,机,机发,生,生时,组,组织,说,说了,些,些什,么,么，强,调,调恰,当,当的,信,信息,表,表达,有,有利,于,于修,复,复组,织,织受,损,损的,形,形象,与,与声,誉,誉。,但,但这,一,一理,论,论并,没,没有,关,关注,“,“危,机,机情,境,境”,的,的影,响,响。,如2003年,我,我国SARS,病,病毒,蔓,蔓延,，,，引,出,出引,咎,咎辞,职,职制,度,度。,2,焦,焦点,事,事件,论,论,这是,托,托马,斯,斯,伯,伯克,兰,兰在1997,年,年提,出,出的,，,，其,理,理论,基,基础,建,建立,在,在议,程,程设,置,置功,能,能和,对,对危,机,机事,件,件的,公,公共,政,政策,运,运用,上,上，,认为,那,那些,“,“突,然,然发,生,生的,、,、不,可,可预,知,知的,事,事件(焦,点,点事,件,件),”,”在,促,促进,公,公共,政,政策,讨,讨论,方,方面,起,起重,要,要作,用,用。,一个,焦,焦点,事,事件,有,有极,大,大的,冲,冲击,力,力，,能,能唤,起,起公,众,众的,注,注意,力,力，,并,并且,在,在制,定,定公,共,共政,策,策方,面,面更,容,容易,被,被人,接,接受,。,。焦,点,点事,件,件在,设,设置,公,公众,议,议题,方,方面,有,有扮,演,演主,要,要角,色,色的,能,能力,，,，因,为,为媒,体,体对,焦,焦点,事,事件,的,的采,访,访能,引,引起,公,公众,的,的广,泛,泛关,注,注并,促,促使,其,其采,取,取相,关,关的,改,改善,行,行为,。,。,伯克,兰,兰所,指,指的,焦,焦点,事,事件,有,有两,种,种主,要,要类,型,型：,一种,是,是“,常,常规,性,性”,的,的焦,点,点事,件,件，,如,如飓,风,风、,龙,龙卷,风,风、,暴,暴风,雨,雨、,地,地震,等,等自,然,然灾,害,害；,另一,种,种是,“,“新,型,型的,事,事件,”,”，,即,即以,前,前从,未,未发,生,生过,或,或者,发,发生,时,时间,很,很久,已,已被,人,人们,淡,淡忘,，,，如,“,“9,11”,等,等恐,怖,怖袭,击,击。,这,这种,新,新型,焦,焦点,事,事件,往,往往,违,违反,常,常规,，,，产,生,生不,确,确定,性,性和,不,不可,预,预知,性,性，,带,带来,巨,巨大,冲,冲击,，,，它,逼,逼迫,人,人们,以,以新,的,的态,度,度、,新,新的,引,引导,标,标准,来,来对,待,待，,甚,甚至,制,制定,新,新的,法,法令,，,，由,此,此会,对,对公,共,共政,策,策产,生,生影,响,响。,如2003年3月20日,大,大学,毕,毕业,两,两年,在,在广,州,州打,工,工的,孙,孙志,刚,刚死,于,于广,州,州收,容,容人,员,员救,治,治站,。,。,引起,各,各大,媒,媒体,关,关注,、,、中,央,央下,令,令严,查,查。,后,后来,于,于2003年6月20,日,日，,国,国务,院,院第381号,令,令，,城,市,市生,活,活无,着,着的,流,流浪,乞,乞讨,人,人员,救,救助,管,管理,办,办法,自,今,今年8月1日,起,起施,行,行。1982,年,年5,月,月国,务,务院,发,发布,的,的,城,城市,流,流浪,乞,乞讨,人,人员,收,收容,遣,遣送,办,办法,同,时,时废,止,止。,新,新办,法,法提,出,出了,全,全新,的,的自,愿,愿救,助,助的,原,原则,，,，取,消,消了,强,强制,手,手段,。,。,3,情,情境,危,危机,理,理论,，,，或,称,称“,危,危机,情,情境,理,理论,”,”,其代,表,表人,物,物是,美,美国,著,著名,的,的危,机,机管,理,理专,家,家库,姆,姆斯,。,。情,境,境危,机,机理,论,论吸,收,收了,其,其他,学,学者,对,对危,机,机情,境,境和,危,危机,分,分类,的,的研,究,究，,首,首次,将,将情,境,境理,论,论与,危,危机,类,类型,的,的研,究,究结,合,合起,来,来，,提出,应,应针,对,对不,同,同危,机,机类,型,型选,取,取相,应,应的,危,危机,战,战略,。,。,情境,危,危机,理,理论,是,是建,立,立在,这,这样,一,一个,假,假设,上,上：,组,组织,的,的声,誉,誉会,受,受到,危,危机,的,的威,胁,胁,，通,过,过评,估,估危,机,机情,境,境，,并,并根,据,据该,情,情境,选,选择,危,危机,应,应对,战,战略,，,，能,够,够在,最,最大,程,程度,上,上保,护,护组,织,织声,誉,誉。,他,他提,出,出一,个,个“,危,危机,情,情境,模,模式,”,”，,（,（下,图,图）,该,该模,式,式中,有,有五,个,个变,量,量：,组,组织,的,的内,在,在控,制,制程,度,度、,危,危机,中,中组,织,织承,担,担的,责,责任,、,、组,织,织的,声,声誉,和,和形,象,象；,危,危机,的,的严,重,重程,度,度、,组,组织,的,的发,展,展史,包,包括,危,危机,史,史和,关,关系,史,史。,“,“组,织,织的,内,内在,控,控制,程,程度,与,与组,织,织的,发,发展,史,史会,对,对危,机,机责,任,任产,生,生影,响,响，,而,而后,再,再影,响,响组,织,织形,象,象以,及,及之,后,后的,潜,潜在,支,支持,行,行为,”,”。,组,织,织,的,的,内,内,在,在,控,制,制,程,程,度,度,危,机,机,责,责,任,任,组,织,织,形,形,象,象,潜,在,在,的,的,支,持,持,行,行,为,为,组,织,织,的,的,过,过,去,去,表,表,现,现,危,危,机,机,史,史,关,关,系,系,史,史,4,社,社,会,会,燃,燃,烧,烧,理,理,论,论,这,是,是,牛,牛,文,文,元,元,在,在,社,社,会,会,燃,燃,烧,烧,理,理,论,论,与,与,中,中,国,国,社,社,会,会,安,安,全,全,预,预,警,警,系,系,统,统,中,中,提,提,出,出,的,的,。,。,他,他,认,认,为,为,公,公,共,共,危,危,机,机,的,的,发,发,生,生,实,实,际,际,上,上,是,是,社,社,会,会,系,系,统,统,由,由,有,有,序,序,向,向,无,无,序,序,发,发,展,展,，,，,从,从,高,高,秩,秩,序,序,向,向,低,低,秩,秩,序,序,退,退,化,化,，,，,从,从,初,初,始,始,状,状,态,态,量,量,变,变,到,到,以,以,后,后,质,质,变,变,，,，,最,最,终,终,爆,爆,发,发,突,突,发,发,性,性,危,危,机,机,事,事,件,件,的,的,过,过,程,程,。,。,二、公,共,共危机,的,的分类,、,、分级,与,与分期,(一),公,公共危,机,机的分,类,类,(1),据,据公共,危,危机产,生,生的诱,因,因，可,分,分为：,外生型,危,危机：,指,指由于,外,外部环,境,境变化,带,带来的,危,危机；,内生型,危,危机：,指,指由于,内,内部原,因,因所引,发,发的危,机,机；,内外双,生,生型危,机,机：指,由,由外部,环,环境与,内,内部原,因,因交互,作,作用而,产,产生的,危,危机，,如,如美国,“,“卡特,利,利娜”,飓,飓风事,件,件，首,先,先是由,飓,飓风诱,发,发的，,后,后由当,局,局的处,理,理不力,而,而引发,了,了公共,危,危机。,(2),据,据公共,危,危机发,生,生的领,域,域，可,分,分为：,政治性,危,危机：,如,如战争,、,、武装,冲,冲突、,恐,恐怖主,义,义活动,等,等；,社会性,危,危机：,如,如社会,骚,骚乱、,罢,罢工等,；,；,宏观经,济,济性危,机,机：如,恶,恶性通,货,货膨胀,或,或通货,紧,紧缩、,失,失业率,居,居高不,下,下等；,生产性,危,危机：,如,如工作,场,场所安,全,全事故,、,、产品,安,安全事,故,故等；,自然性,危,危机：,如,如地震,、,、火山,、,、流行,性,性疾病,等,等。,(,3)据,公,公共危,机,机中主,体,体的态,度,度，可,分,分为：,利益一,致,致型：,在,在危机,情,情境中,，,，所有,相,相关的,利,利益主,体,体具有,同,同质的,要,要求时,，,，就属,于,于利益,一,一致型,危,危机，,大,大部分,天,天灾都,属,属于这,一,一类型,，,，譬如,印,印度洋,大,大海啸,；,；,利益冲,突,突型：,当,当危机,中,中各相,关,关利益,主,主体有,不,不同利,益,益诉求,时,时，或,存,存在两,个,个或两,个,个以上,不,不同要,求,求的利,益,益主体,时,时，就,属,属于利,益,益冲突,型,型危机,，,，如2005,年,年法国,巴,巴黎骚,乱,乱。,(4),据,据公共,危,危机状,态,态复杂,程,程度、,性,性质和,控,控制的,可,可能性,等,等，可,分,分为：,结构良,好,好的、,结,结构不,良,良的,(二),公,公共危,机,机的分,级,级,不同公,共,共危机,类,类型有,不,不同特,征,征，同,类,类型公,共,共危机,事,事件也,会,会呈现,不,不同状,态,态。将,公,公共危,机,机进行,级,级别划,分,分，采,取,取相应,的,的处置,措,措施，,是,是公共,危,危机管,理,理的经,验,验之一,。,。,根据,国,国家突,发,发公共,事,事件总,体,体应急,预,预案,，,，按各,类,类突发,公,公共事,件,件的性,质,质、严,重,重程度,、,、可控,性,性和影,响,响范围,等,等因素,，,，可分,为,为四级,，,，即I,级,级(特,别,别重大)、,级,级(重,大,大)、,级(,较,较大),和,和级(一般)，依,次,次用红,色,色、橙,色,色、黄,色,色和蓝,色,色来表,示,示。根,据,据“能,力,力本位,”,”和“,重,重心下,移,移”的,分,分级管,理,理原则,，,，特别,严,严重、,严,严重、,较,较严重,和,和一般,严,严重突,发,发公共,事,事件，,分,分别由,中,中央级,、,、省级,、,、市级,和,和县级,政,政府统,一,一领导,和,和协调,应,应急处,置,置工作,。,。,级突,发,发公共,事,事件，,表,表示其,影,影响局,限,限在社,区,区和基,层,层范围,内,内，可,被,被县级,政,政府所,控,控制；,级突,发,发公共,事,事件，,表,表示后,果,果严重,，,，影响,范,范围大,，,，发生,在,在一个,县,县以内,或,或者是,波,波及两,个,个县以,上,上，超,出,出县级,政,政府的,控,控制和,应,应对能,力,力，需,要,要动用,市,市级有,关,关部门,力,力量方,可,可控制,；,；,级突,发,发公共,事,事件，,表,表示其,规,规模大,，,，后果,特,特别严,重,重，发,生,生在一,个,个市以,内,内或者,是,是波及,两,两个市,以,以上，,需,需要动,用,用省级,有,有关部,门,门力量,方,方可控,制,制；,I 级,突,突发公,共,共事件,，,，后果,极,极其严,重,重，其,影,影响超,出,出本省,范,范围，,需,需要动,用,用全省,的,的力量,甚,甚至请,求,求中央,政,政府统,一,一领导,和,和协调,应,应急处,置,置工作,。,。,(三),公,公共危,机,机的分,期,期,1986年，,斯,斯蒂文,芬克,最,最早提,出,出危机,的,的四阶,段,段论，,将,将危机,过,过程划,分,分为,危机潜,伏,伏期,(Prodromal)、,危机突,发,发期,(BreakoutorAcute)、,危机蔓,延,延期(,Chronic)、,危机解,决,决期,(Resolution),。,。,潜伏期是最,容,容易处理危,机,机的时期，但此时的,危,危机却通常,难,难以被觉察,。,。,在危机突发,期,期，事件急,速,速发展并出,现,现严峻的态,势,势，这是四个阶,段,段中时间最,短,短的阶段，,但,但让人感觉,最,最长，因为,它,它对人们的,心,心理造成严,重,重冲击，如2003年,“,“非典”的,爆,爆发期，让,社,社会人心惶,惶,惶。危机突,发,发期有四个,特,特征：事态,逐,逐渐升级，,公,公众广泛注,意,意；事态引,起,起媒体的集,中,中报道；事,态,态严重干扰,正,正常活动；,事,事态影响组,织,织的正面形,象,象和团队声,誉,誉。,第三个阶段,是,是危机蔓延,期,期。危机爆发后,，,，在这个阶,段,段，危机应,对,对主体应该,采,采取措施，,纠,纠正危机突,发,发期造成的,损,损害。此时,需,需要决策者,勇,勇于进行“,自,自我怀疑”,和,和自我分析,，,，认真分析,危,危机产生的,深,深层次原因,。,。,第四个阶段,是,是危机解决,阶,阶段。此时，组织,从,从危机影响,中,中完全解脱,出,出来，但仍,要,要保持高度,警,警惕，做好,善,善后工作，,彻,彻底消弭危,机,机的影响，,并,并防止危机,去,去而复来。,而中国学者,薛,薛澜、钟开,斌,斌根据突发,公,公共事件可,能,能造成的威,胁,胁、实际危,害,害已发生、,危,危害逐步减,弱,弱和恢复可,将,将突发公共,事,事件总体上,分,分为预警期,、,、爆发期、,缓,缓解期和善,后,后期四个阶,段,段：,(1)预警,期,期：,指突发公共,事,事件征兆已,出,出现的时期,，,，管理任务,是,是防范和阻,止,止突发公共,事,事件的发生,，,，或把其控,制,制在特定的,范,范围内。,(2)爆发,期,期,：指突发公,共,共事件进入,紧,紧急阶段，,突,突发性事件,已,已发生，管,理,理的主要任,务,务是快速反,应,应，及时控,制,制突发公共,事,事件并防止,其,其蔓延。,(3)缓解,期,期,：指突发公,共,共事件进入,相,相持阶段，,仍,仍有可能继,续,续向坏的方,向,向发展，管,理,理的主要任,务,务是保持应,急,急措施的有,效,效性并尽快,恢,恢复正常秩,序,序。,(4)善后,期,期：,指突发公共,事,事件得到有,效,效解决，管,理,理的主要任,务,务是对整个,事,事件处理过,程,程进行回顾,、,、审视、调,查,查和评估，,使,使之成为今,后,后类似突发,公,公共事件管,理,理的基础。,三、公共危,机,机管理的重,要,要性和必要,性,性,(一)我国,正,正面临公共,危,危机频发的,威,威胁,现阶段，我,国,国正处于经,济,济转轨与社,会,会转型的过,程,程中，经济,制,制度、政治,制,制度、法律,制,制度等都存,在,在一定程度,上,上的制度变,迁,迁，社会环,境,境中的非稳,定,定因素增加,，,，同时也增,加,加了不同危,机,机的可能，,体,体现在以下,几,几个方面：,(1)从社,会,会发展角度,看,看，,经过近30,年,年的改革开,放,放，中国经,济,济已进入“,黄,黄金发展期,”,”，也进入,了,了一个危机,频,频发期。,(2)从自,然,然的角度分,析,析，,中国是世界,上,上受自然灾,害,害影响最为,严,严重的国家,之,之一，灾害,种,种类多、发,生,生频度高、,灾,灾害损失严,重,重。,(3)从事,故,故灾难的角,度,度，,中国安全生,产,产形势严峻,，,，安全事故,频,频繁。近10年来我国,平,平均每年因,各,各种事故造,成,成的非正常,人,人口死亡超,过,过20万人,，,，伤残者超,过,过200万,人,人，直接经,济,济损失惊人,。,。另外，建,国,国以来建设,的,的大量基础,设,设施，年代,久,久远、老化,严,严重，又缺,少,少及时的维,护,护和更换，,安,安全隐患非,常,常多，也是,定,定时炸弹。,(4)从公,共,共卫生的角,度,度，,近年来中国,内,内地食源性,疾,疾病、严重,职,职业病危害,对,对健康的危,害,害呈上升趋,势,势，食品卫,生,生、职业卫,生,生等公共卫,生,生形势依然,严,严峻。2003年年初,，,，一场建国,以,以来史无前,例,例的“非典,”,”危机在中,国,国和其他一,些,些国家和地,区,区突然爆发,，,，大规模迅,速,速蔓延。,(5)从社,会,会安全的角,度,度分析,，我国目前,正,正进入经济,社,社会发展的,关,关键阶段，,既,既是关键发,展,展期，又是,矛,矛盾凸显期,。,。人民内部,矛,矛盾出现一,些,些值得重视,的,的新问题，,如,如果处置失,当,当，有可能,出,出现社会危,机,机。在未来,很,很长一段时,间,间内，我国,将,将面临公共,危,危机所带来,的,的严峻考验,。,。,(二)我国,公,公共危机管,理,理有待完善,虽然公共危,机,机管理越来,越,越受重视，,据,据统计，我,国,国目前已制,定,定涉及突发,事,事件应对的,法,法律35件,、,、行政法规37件、部,门,门规章55,件,件、有关文,件,件111件,，,，不过在原,有,有体制下形,成,成的公共危,机,机管理系统,仍,仍存在有待,完,完善之处。,首先，公共,危,危机管理体,制,制不够完善,。,。,表现在应对,公,公共危机的,责,责任不够明,确,确，统一、,协,协调、灵敏,的,的应对体制,尚,尚未形成。,此,此外，目前,我,我国的公共,危,危机应对是,以,以政府管理,为,为主，而社,会,会大众的广,泛,泛参与对公,共,共危机管理,有,有积极意义,，,，因此，需,要,要让包括政,府,府在内的公,共,共部门、私,营,营部门、非,政,政府组织等,都,都以不同的,方,方式参与公,共,共危机管理,，,，使公共危,机,机得到更为,高,高效、恰当,的,的应对。,其次，公共,危,危机管理机,制,制也有待进,一,一步完善。,体现在一些,政,政府官员的,危,危机意识不,高,高、危机应,对,对的专业知,识,识需要加强,。,。而我国的,公,公共危机管,理,理受到大规,模,模的重视是,在,在2003,年,年的“非典,”,”危机后，,经,经验不足，,应,应对能力尚,需,需提高。此,外,外，还表现,在,在危机的监,测,测与预警机,制,制、应急处,置,置与救援、,信,信息管理与,新,新闻发布等,制,制度不够完,善,善，导致一,些,些危机事件,未,未能得到有,效,效预防，有,的,的危机事件,引,引起的社会,危,危害未能及,时,时控制。,再者，公众,的,的危机意识,同,同样有待提,高,高，心理承,受,受风险能力,与,与自救与互,救,救能力都需,要,要加强。,同时，专家,咨,咨询队伍的,建,建设还需加,强,强，一方面,是,是专家人才,库,库的建设，,便,便于在危机,发,发生的第一,时,时间找到相,关,关专家提供,专,专业的咨询,意,意见；另一,方,方面是为专,家,家参与公共,危,危机管理提,供,供体制上的,便,便利，即让,专,专家可以“,名,名正言顺”,地,地参与公共,危,危机决策。,行政管理学,主讲教师：,于,于秀琴 博,士,士 教授,单,位,位： 公共,管,管理学院,邮箱：xiuqinyu,13685354489（发短信,）,）,第二节,公,公共危机管,理,理的体制,一、公共危,机,机管理的领,导,导体制,二、公共危,机,机管理的职,能,能与机构,一、公共危,机,机管理的领,导,导体制,公共危机管,理,理的领导体,制,制可分,统一指挥体,制,制、政府职,权,权划分、责,任,任机制与监,督,督机制几个,方,方面,。,(一)公共,危,危机管理的,统,统一指挥体,制,制,集中统一的,指,指挥体制，,要,要求以一定,的,的行政区划,为,为单位，凡,在,在此地范围,内,内发生的公,共,共危机事件,都,都应由当地,政,政府统一管,理,理。,在,在统一的,公,公共危机指,挥,挥体制中，,实,实行首长负,责,责制。根据,授,授权，政府,最,最高长官在,公,公共危机发,生,生时有权指,挥,挥各部门和,力,力量统一行,动,动，对公共,危,危机管理全,权,权负责。,(二)公共,危,危机管理的,政,政府职权划,分,分,根据突发公,共,共事件的发,生,生过程、性,质,质和机理，,我,我国政府将,其,其分为自然,灾,灾害、事故,灾,灾难、公共,卫,卫生事件、,社,社会安全事,件,件四大类。,一,一般而言，,级(较大)和级(,一,一般)的危,机,机事件由地,方,方政府负责,处,处置与善后,工,工作，对于I级(特别,重,重大)和,级,级(重大),的,的危机事件,，,，要根据情,况,况确定由更,高,高层级的政,府,府负责。,(三)公共,危,危机管理的,责,责任制度,为使统一指,挥,挥的公共危,机,机管理体制,能,能高效运转,，,，要建立切,实,实有效的责,任,任制。建立,责,责任制的关,键,键在于明确,每,每一项危机,应,应对工作中,的,的政府职责,，,，将责任明,确,确到每一个,工,工作机构和,相,相应人员，,同,同时根据实,践,践进一步明,确,确、调整各,项,项责任。,(四)公共,危,危机管理的,监,监督制度,公共危机管,理,理的监督制,度,度是为促进,公,公共危机管,理,理工作的顺,利,利开展，让,责,责任制落到,实,实处，也有,利,利于对危机,处,处置工作的,经,经验教训进,行,行总结。,公共危机管,理,理的监督工,作,作包括领导,检,检查监督与,专,专门从事检,查,查监督的督,查,查部门检查,监,监督两个部,分,分。,二、公共危,机,机管理的职,能,能与机构,(一)公共,危,危机管理系,统,统与基本职,能,能,(二)公共,危,危机管理的,机,机构设置,根据中华,人,人民共和国,突,突发事件应,对,对法与,国,国家突发公,共,共事件总体,应,应急预案,的,的相关规定,，,，公共危机,应,应对的最高,行,行政领导机,构,构是国务院,，,，在国务院,总,总理领导下,，,，由国务院,常,常务会议和,国,国家相关突,发,发公共事件,应,应急指挥机,构,构负责突发,公,公共事件的,应,应急管理工,作,作；必要时,，,，派出国务,院,院工作组指,导,导有关工作,。,。,同时，县级,以,以上地方各,级,级人民政府,也,也按分级负,责,责的原则成,为,为应对工作,的,的行政领导,机,机关。如,中,中华人民共,和,和国突发事,件,件应对法,规,规定，县级,人,人民政府对,本,本行政区划,内,内突发事件,的,的应对工作,负,负责；涉及,两,两个以上行,政,政区划的，,由,由有关行政,区,区划共同的,上,上一级人民,政,政府负责，,或,或由各有关,行,行政区划的,上,上一级人民,政,政府共同负,责,责。,可见，中央,政,政府与地方,各,各级人民政,府,府是公共危,机,机管理的决,策,策机构。国,务,务院和各应,急,急管理机构,也,也可根据实,际,际需要聘请,有,有关专家组,成,成专家组，,为,为应急管理,提,提供决策建,议,议，必要时,让,让其参加突,发,发公共事件,的,的应急处置,工,工作。,目前，,我国政府专,门,门设立的公,共,共危机综合,管,管理办事机,构,构是应急管,理,理办公室，,简,简称“应急,办,办”，,最高层级的,应,应急办设在,国,国务院办公,厅,厅，履行值,守,守应急、信,息,息汇总和综,合,合协调职责,，,，发挥指挥,与,与协调的作,用,用。,第三节,公,公共危机管,理,理的机制,一、公共危,机,机的预警机,制,制,二、公共危,机,机的决策机,制,制,三、公共危,机,机的应对机,制,制,四、公共危,机,机的新闻发,布,布机制,五、公共危,机,机的善后机,制,制,科学、高效,的,的公共危机,管,管理机制，,包括预警机,制,制、决策机,制,制、应对机,制,制、新闻发,布,布机制与善,后,后机制。,一、公共危,机,机的预警机,制,制,危机前的潜,伏,伏期是处置,危,危机的最佳,时,时期。,公共危机的,预,预警，,指公共危机,管,管理的主体,主要是,以,以政府为主,的,的公共部门,，,，根据本国,或,或本地区有,关,关危机现象,过,过去和现在,的,的数据、情,报,报和资料，,运,运用逻辑推,理,理和科学预,测,测的方法技,术,术，对某些,危,危机现象出,现,现的约束性,条,条件、未来,发,发展趋势和,演,演变规律等,做,做出科学的,估,估计与推断,，,，并发出确,切,切的警示信,息,息，使政府,和,和民众提前,了,了解事件发,展,展的状态，,以,以便及时采,取,取相应策略,，,，防止或消,除,除不利后果,的,的活动。,建立、完善,公,公共危机预,警,警机制包括,以,以下内容：,1制定、,健,健全相关的,法,法律法规,2制订、,健,健全预案体,系,系。危机预,案,案指面对突,发,发事件如自,然,然灾害、重,特,特大事故、,环,环境公害及,人,人为破坏的,应,应急管理、,指,指挥、救援,计,计划等。,3进行信,息,息监测与分,析,析,4. 完,善,善各项基本,资,资源储备,5加强公,共,共危机应对,的,的培训,二、公共危,机,机的决策机,制,制,(一)公共,危,危机决策的,原,原则,公共危机管,理,理要求在不,确,确定性极高,酌,酌情况下迅,速,速做出准确,决,决策，否则,后,后果不堪设,想,想。,危机决策的,各,各种约束条,件,件主要包括,：,：,一是时间紧,迫,迫,；,二是信息有,限,限,；,三是资源有,限,限,；,四是事态发,展,展可能危及,决策者或大,多,多数公众的,根,根本利益，,而,而且后果很,难,难预料。,与常规决策,相,相比，公共,危,危机决策需,要,要遵循的原,则,则有以下几,条,条：,(1)权力,集,集中原则。,在,在紧急状态,下,下，权力集,中,中有利于全,方,方位地调动,人,人力资源与,物,物质资源应,对,对危机，也,有,有利于适当,简,简化程序，,提,提高决策效,率,率。,(2)结果,优,优先原则。,在,在危机状态,下,下，因形势,严,严峻，难以,全,全面考虑应,对,对方式被公,众,众接受的程,度,度，决策应,以,以结果优先,，,，即把政策,结,结果放在更,加,加重要的位,置,置。,(3)短期,目,目标优先原,则,则。在危机,状,状态下，因,时,时间紧迫、,信,信息资源有,限,限，很难迅,速,速对问题作,全,全面深入分,析,析，因此，,在,在不违背长,期,期目标的情,况,况下，首要,的,的任务是找,到,到引发危机,的,的直接原因,以,以及可能导,致,致局势恶化,的,的因素，即,优,优先实现短,期,期目标。,(4)强制,原,原则。为调,动,动一切可利,用,用的资源，,最,最大限度地,限,限制公共危,机,机带来的损,害,害，决策机,关,关需要以相,对,对强硬的姿,态,态制定、推,行,行相关决策,。,。这一原则,虽,虽与民主,价,价值观不,相,相符合，,但,但在危机,状,状态下是,需,需要的。,(5)勇,于,于承担风,险,险原则。,在,在时间有,限,限、信息,有,有限、资,源,源有限以,及,及不确定,性,性极高的,情,情境下做,出,出决策，,必,必定带有,一,一定的风,险,险性。决,策,策者在尽,可,可能降低,决,决策风险,的,的同时，,必,必须做好,承,承担风险,的,的思想和,物,物质准备,。,。,(二)公,共,共危机决,策,策机制的,基,基本内容,公共危机,决,决策的三,要,要素是：,(1)问,题,题确认：,准确判断,危,危机问题,性,性质直接,原,原因以及,可,可能导致,事,事态恶化,的,的因素；,(2)目,标,标排序：,排出决策,目,目标的优,先,先顺序，,缩,缩短选择,时,时间，根,据,据危机事,态,态确定最,重,重要的目,标,标，通常,是,是短期目,标,标；,(3)方,案,案评估与,选,选择,：在危机,状,状态下，,由,由于决策,时,时间短，,公,公众与利,益,益团体参,与,与磋商的,可,可能性不,大,大，相对,而,而言，为,决,决策者提,供,供咨询的,专,专家的意,见,见更为重,要,要。,公共危机,决,决策机制,主,主要由危,机,机决策主,体,体和危机,决,决策制度,这,这两方面,构,构成。,公共危机,决,决策主体,是,是,为避免和,应,应对公共,危,危机而履,行,行决策职,责,责、参与,决,决策过程,的,的特定个,人,人(如总,统,统、总理)和组织,机,机构。公,共,共危机决,策,策主体不,限,限于几位,行,行政首脑,，,，还包括,提,提供咨询,意,意见的专,家,家顾问和,组,组织机构,。,。,公共危机,决,决策制度,是,是指导,和规范这,些,些主体的,危,危机决策,行,行为的一,系,系列法律,制,制度。规,范,范政府危,机,机决策行,为,为的法律,制,制度一般,涉,涉及：谁,是,是决策主,体,体?决策,主,主体的决,策,策权有多,大,大?危机,决,决策的程,序,序是怎样,的,的?最终,决,决策采用,什,什么表决,方,方式?在,法,法治建设,较,较完善的,国,国家，这,些,些制度都,应,应以法律,法,法规的形,式,式出现。,并,并非要求,要,要制定一,部,部专门的,法,法规，而,是,是可包含,在,在多个不,同,同的法律,法,法规中。,三、公共,危,危机的应,对,对机制,2公共,危,危机应对,机,机制的基,本,本内容,应急运作,机,机制的总,体,体要求是,，,，形成统,一,一指挥、,反,反应灵敏,、,、协调有,序,序、运转,高,高效的应,急,急管理的,组,组织体系,。,。,公共危机,应,应对机制,的,的基本内,容,容如下：,(1)信,息,息报告。,在公共危,机,机发生后,，,，各级政,府,府及有关,部,部门要按,国家突,发,发公共事,件,件总体应,急,急预案,中,中的分级,标,标准立即,如,如实向国,务,务院报告,，,，最迟不得,超,超过4小,时,时。一般是,逐,逐级上报,，,，如有特,殊,殊情况，,事,事发地政,府,府及有关,部,部门可直,接,接向国务,院,院报告，,并,并同时报,告,告上一级,政,政府。应,急,急处置过,程,程中，要,及,及时续报,有,有关情况,。,。,(2)先,期,期处置。,公共危机,发,发生后，,事,事发地人,民,民政府和,有,有关单位,要,要迅速采,取,取应急措,施,施，控制,事,事态的发,展,展，组织,开,开始应急,救,救援工作,，,，在向上,级,级部门报,告,告的同时,，,，根据职,责,责和规定,的,的权限启,动,动相关的,应,应急预案,，,，并及时,有,有效地进,行,行先期处,置,置。,(3)应,急,急响应。,当发生、,或,或可能发,生,生公共危,机,机时，应,根,根据预案,启,启动相关,应,应急响应,措,措施。应,急,急响应一,般,般以事发,地,地的省级,人,人民政府,为,为主，成,立,立应急指,挥,挥机构。,(4)指,挥,挥与协调,。,。,在公共危,机,机发生后,，,，各级政,府,府的应急,管,管理机构,应,应协同防,汛,汛抗旱、,减,减灾、抗,震,震救灾等,相,相关应急,指,指挥机构,，,，按相关,预,预案开展,处,处置工作,，,，这就是,公,公共危机,的,的应急联,动,动机制。在应急联,动,动系统的,规,规划和建,设,设中，一,般,般由政府,出,出面组织,，,，有关部,门,门和社会,各,各界积极,参,参与，各,行,行各业共,同,同实施，,整,整合多方,力,力量，统,一,一指挥协,调,调应急资,源,源应对公,共,共危机。而相关的,部,部门也应,对,对危机信,息,息进行分,析,析，及时,提,提出应急,处,处置方案,和,和建议，,供,供应急指,挥,挥机构领,导,导决策参,考,考。,(5)应,急,急结束。,当公共危,机,机的应急,救,救援解除,或,或相关的,危,危机因素,消,消除后，,应,应急救援,指,指挥机构,关,关闭，应,急,急结束。,由,由国务院,负,负责处置,的,的公共危,机,机事件的,应,应急状态,解,解除，根,据,据国务院,领,领导指示,或,或者实际,需,需要提出,，,，或由事,发,发地省级,人,人民政府,或,或国务院,有,有关部门,提,提出，经,国,国务院应,急,急办审核,后,后，报国,务,务院或国,务,务院相关,应,应急指挥,机,机构批准,后,后实施。,四、公共,危,危机的新,闻,闻发布机,制,制,(一)公,共,共危机新,闻,闻发布机,制,制的重要,性,性,1,信,信,息,息,化,化,社,社,会,会,的,的,必,必,然,然,要,要,求,求,2,妥,妥,善,善,处,处,理,理,公,公,共,共,危,危,机,机,的,的,必,必,然,然,要,要,求,求,3,公,公,众,众,知,知,情,情,权,权,的,的,满,满,足,足,。,。,我,我,国,国,有,有80,的,的,社,社,会,会,信,信,息,息,资,资,源,源,掌,掌,握,握,在,在,政,政,府,府,手,手,中,中,，,，,政,政,府,府,是,是,最,最,主,主,要,要,的,的,信,信,息,息,生,生,产,产,者,者,、,、,使,使,用,用,者,者,和,和,发,发,布,布,者,者,，,，,而,而,目,目,前,前,我,我,国,国,政,政,府,府,掌,掌,握,握,的,的,信,信,息,息,资,资,源,源,只,只,有,有20,是,是,公,公,开,开,的,的,。,。,(,二,二),公,公,共,共,危,危,机,机,新,新,闻,闻,发,发,布,布,的,的,原,原,则,则,1,、,、,三,三T,原,原,则,则,首,先,先,，,，,要,要,主,主,动,动,沟,沟,通,通,。,。,其,次,次,，,，,要,要,充,充,分,分,沟,沟,通,通,，,，,提,提,供,供,关,关,于,于,此,此,次,次,事,事,件,件,的,的,全,全,部,部,情,情,况,况,，,，,即,即,最,最,大,大,限,限,度,度,地,地,扼,扼,杀,杀,谣,谣,言,言,滋,滋,生,生,的,的,空,空,间,间,，,，,避,避,免,免,在,在,谣,谣,言,言,四,四,起,起,的,的,情,情,况,况,下,下,被,被,迫,迫,辟,辟,谣,谣,，,，,陷,陷,入,入,被,被,动,动,局,局,面,面,。,。,再,者,者,，,，,要,要,迅,迅,速,速,沟,沟,通,通,，,，,即,即,在,在,危,危,机,机,发,发,生,生,后,后,的,的,第,第,一,一,时,时,间,间,发,发,布,布,信,信,息,息,，,，,为,为,掌,掌,握,握,主,主,动,动,权,权,赢,赢,得,得,时,时,间,间,。,。,2,信,信,息,息,梯,梯,度,度,发,发,布,布,原,原,则,则,信,息,息,梯,梯,度,度,发,发,布,布,就,就,是,是,遵,遵,照,照,公,公,众,众,心,心,理,理,需,需,求,求,，,，,依,依,照,照,信,信,息,息,发,发,布,布,的,的,“,“,度,度,”,”,的,的,原,原,则,则,，,，,有,有,计,计,划,划,、,、,分,分,步,步,骤,骤,地,地,发,发,布,布,信,信,息,息,。,。,发,发,布,布,原,原,则,则,包,包,括,括,三,三,方,方,面,面,内,内,容,容,：,：,信,信,息,息,数,数,量,量,梯,梯,度,度,分,分,布,布,；,；,发,发,言,言,人,人,级,级,别,别,由,由,高,高,到,到,低,低,；,；,信,信,息,息,内,内,容,容,先,先,主,主,后,后,次,次,；,；,(1),数,数,量,量,上,上,，,，,信,信,息,息,数,数,量,量,梯,梯,度,度,发,发,布,布,，,，,在,在,危,危,机,机,过,过,程,程,中,中,，,，,关,关,于,于,危,危,机,机,的,的,信,信,息,息,发,发,布,布,量,量,的,的,多,多,少,少,直,直,接,接,影,影,响,响,公,公,众,众,心,心,理,理,。,。,如,如,大,大,众,众,媒,媒,体,体,在,在,发,发,布,布,信,信,息,息,时,时,能,能,按,按,危,危,机,机,的,的,进,进,程,程,发,发,展,展,规,规,律,律,，,，,按,按,公,公,众,众,的,的,心,心,理,理,承,承,受,受,能,能,力,力,采,采,取,取,分,分,步,步,骤,骤,的,的,、,、,分,分,阶,阶,段,段,的,的,信,信,息,息,发,发,布,布,，,，,就,就,会,会,达,达,到,到,良,良,好,好,的,的,传,传,播,播,效,效,果,果,。,。,(2)次序,上,上，发言人,级,级别由高到,低,低，信息梯,度,度发布策略,强,强调发言人,出,出场的发言,次,次序应由高,到,到低。这种,安,安排