第九章 国家预算和预算管理体制

,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第九章 国家预算,第一节 国家预算,一、国家预算概述,二、国家预算级次及预算管理权限,一、国家预算概述,（一）国家预算的含义,（二）国家预算的特征,（三）国家预算,的产生和发展,（一）国家预算的含义,国家预算是政府的基本财政收支计划、它的功能首先是反映政府的财政收支状况。,从形式上看,国家预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格,可以使人们清楚地了解政府的财政活动,成为反映政府财政活动的一面镜子。,从实际经济内容来看，国家预算反映政府活动的范围、方向和国家政策。,（二）国家预算的特征,公开性,可靠性,完整性,统一性,年度性,(,一,),公开性,如前所说，国家预算反映政府活动的范围、方向和国家政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众，让民众了解财政收支情况，并置于民众的监督之下。,(,二,),可靠性,每一收支项目的数字指标，必须运用科学的计算方法，依据充分，资料确实，不得假定、估算，更不能任意编造。,(,三,),统一性,尽管各级政府都设有各该级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是国家预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序和填列。,(,四,),完整性,该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列国家预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。,(,五,),年度性,任何一个国家预算的编制和实现，都有时间上的界定，即所谓预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限，通常为一年。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度；即从每年,1,月,1,日起至同年,12,月,31,止，我国即实行历年预算年度；二是跨年制预算年度，即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经,12,月，但却跨了两个年度。如美国的预算年度从,10,月,1,日始至次年的,9,月,30,日止。预算的年度性原则，是指政府必须按照法定预算年度编制预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。,（三）国家预算,的产生和发展,现代财政预算制度最早出现于英国。英国是近代资本主义和现代议会制度的发源地。在,14-15,世纪，新兴资产阶级的力量逐步壮大，他们充分利用议会同封建统治者争夺财政支配权。他们要求政府的各项收支必须事先作计划，经议会审查通过后才能执行，财政资金的使用要受议会监督，以此限制封建君主的财政权。,欧美其他国家财政预算制度的确立相对较晚。以美国为例，早期的宪法中并没有关于预算制度的规定，直到,1800,年才规定财政部要向国会报告财政收支，但这时的财政收支报告只是一个汇总的情况而已。美国南北战争后的,1865,年，国会成立了一个拨款委员会，主管财政收支问题。,1908,1909,年，美国联邦财政收支连续出现赤字，才促使美国政府考虑建立联邦预算制度。第一次世界大战后，美国国会在,1921,年通过了,预算审计法案,，正式规定总统每年要向国会提出预算报告。,资本主义生产方式的出现是财政预算产生的社会经济条件，也是财政预算产生的根本原因。加强财政管理是财政预算产生的另一个动因。财政活动的货币化，也是财政预算产生的必要条件。,二、国家预算级次及预算管理权限,一国的预算是由各级政府的预算组成，而各级政府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算组成，相互之间有复杂的预算资金往来关系。因此，财政预算体系是指由各级政府的预算以及各级政府的公共部门预算组成的一个体系。例如，中国的,预算法,就明确规定，一级政府设一级预算。中国政府分五个级次：一是中央政府；二是省级政府（包括自治区和直辖市）；三是市级政府（指设区的市级政府，包括自治州政府）；四是县级政府（包括自治县、不设区的市和市辖区）；五是乡级政府（包括镇级政府，民族乡、镇）。因此，中国的预算体系也由这五级预算组成。但有些不具备条件的乡级政府经省级政府认定批准后可暂不设财政预算。从世界各国的做法来看，预算体系也多由中央预算和地方各级预算组成。,预算的基本程序有四个阶段：编制、审批、执行和决算。在编制阶段（新预算年度开始之前），预算管理部门确定财政支出总额，再按部门确定最初的分配方案，各支出部门（职能部门）对最初方案提出反馈意见之后，再编制预算草案。预算管理部门与各支出部门之间经过几个来回的修改与反馈，形成最终的预算草案，进入审批程序。在审批阶段，立法机关首先审定总体预算规模，再由专门的委员会对预算草案逐项审查并提出审查意见，经立法机关批准后，成为正式财政预算，并成为具有法律效力的文件。在执行阶段，各收入机关依法及时、足额地完成财政收入计划，预算管理部门根据预算对政府所属的职能部门拨款，各职能部门根据拨款履行其相应的政府职能。在决算阶段（预算年度结束之后），各职能部门和预算单位对执行结果进行总结，编制决算，经预算管理部门汇总后，交立法机关审计和审批。,在预算形成与执行的过程中，财政部门是编制预算、预算拨款和预算监督管理的政府职能机构。,第二节 财政预算的执行,一、预算执行的基本环节,二、国库集中收付制度,三、政府采购制度,一、预算执行的基本环节,（一）组织预算收入,各预算收入征收机关是执行主体，包括税务机关、财政机关、海关等。在收入征收的过程中，征收机关必须依据国家相关法律法规及时、足额地完成财政收入计划，不得随意增收或减收；征收的收入要直接上缴国库，不得截留、挪用；国库部门对组织的财政收入要及时收纳、划分和报解，按规定办理收入退库；征收机关、国库和预算管理机关之间要实时传递会计信息。,（二）拨付预算支出,预算支出的执行是支出目标的实现过程。预算管理部门和政府所属的相关公共部门是支出执行的主体。财政部门要按预算计划、规定用途、工作进度和交易合同发出支付命令，国库要根据财政部门支付命令及时、足额拨款，以保证政府部门履行其职能。,（三）预算调整,财政预算毕竟是一个收支计划，在实际执行的过程中，由于各种情况的变化，财政部门要不断地按规定进行预算调整，组织新的预算平衡。所谓预算调整，是指在预算执行过程中因实际情况发生重大变化需要改变原预算安排的行为。预算管理部门在进行预算调整时，所要遵循的法律程序与预算编制程序基本相同。,按调整的幅度不同，预算调整分为局部调整（小调整）和全面调整（大调整）。,1,、局部调整。它是对预算收支某些项目的调整，在预算执行过程中，它是经常发生的。主要有四种措施：,第一，动用预算后备基金。,第二，预算的追加追减。,第三，经费流用。,第四，预算划转。,2,、全面调整。是在国家对原定的国民经济和社会发展计划做出较大调整时，财政预算相应进行的大调整，它实际上是重编预算。,二、国库集中收付制度,国库集中收付制度，又称国库单一账户制度，是建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称，是对财政资金从征收、入库、拨付、使用、银行清算，直至资金到达商品供应商和劳务提供者账户全过程的监控制度。,作为财政预算执行的关键性制度，国库集中收付制度是市场经济国家如美、日、英、法、加等经合组织成员普遍采用的一种财政资金收付管理制度。,(,一,),国库集中收付,国库集中收付，就是政府将所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。国库集中收付由国库集中收入和国库集中支付两部分组成。,(,二,),国库集中收付制度的基本内容,1.,收入、支出集中管理。建立国库集中收付制度就是通过对财政资金的集中管理，实现对财政预算收入、支出全过程的有效监督和控制，保证财政资金使用规范、合理、安全、高效。一是实行预算内外资金统管的综合财政预算，建立国库集中收入制度。综合财政预算是指统一编制、管理、统筹安排各单位预算内、外和其他收支的预算管理办法。二是实行财政支出集中支付，建立国库集中支付制度，提高财政资金使用效益，保障其安全和完整。,2.,财政集中开设账户，即国库单一账户。建立国库单一账户应取消各预算单位及其他相关部门在商业银行开设的各种账户，将这些资金集中于财政部门在中央银行开立的国库单一账户，并按资金性质开设国库分类账户，各项收支都通过该账户处理。,3.,相关配套措施。构建国库集中收付制度是一项难度颇高的系统工程，因此需要相应措施的配套，否则难以达到预期目标。这些相关配套措施包括国库管理制度、预算编制方法、政府收支分类、政府采购、行政事业单位财务会计制度，等等。,三、政府采购制度,(,一,),政府采购与政府采购制度,1,、政府采购,政府采购,(government procurement),是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要从市场上购买商品和劳务的行为，即财政购买性支出的一种行为。,应该说，自从有了国家和政府，就有政府采购，只不过，传统的政府采购一般是由采购人（政府部门）自主、分散地进行。,2,、政府采购制度,政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法。它最早形成于,18,世纪末的西方自由资本主义国家。伴随着资本主义市场经济的发展，为解决经济和社会发展中不断出现的新矛盾，有关政府采购的制度建设和机构建设也不断完善，从而形成了现代政府采购制度。,现代政府采购制度,（二）政府采购制度的经济学分析,新制度经济学认为，制度的演进是由制度的供给与需求决定的。制度的供给取决于人类对相关的知识和信息的了解，制度的需求取决于一项新制度实施后预期的收益与成本的比较。,1,、制度供给,现代政府采购制度所涉及的知识与信息主要包括两个方面：一是对规模经济的认识；二是竞争性招投标制度的优势。这两个方面都与市场经济的发育程度有关。规模经济是指从技术经济学角度看，随着生产和交易规模的扩大，单位生产成本和交易费用下降。竞争性招投标制度是在市场交易过程中，为了克服信息的局限，对交易采取的一种公开竞价的交易机制。随着市场经济的发育，特别是进入资本主义社会以后，人们对这两个问题的认识越来越充分。因此，可以说，政府采购制度的变迁所面临主要约束在制度需求而不是制度供给。,2,、制度需求,现代政府采购制度的出现，首先是因为产权制度的确立（产权高于特权）和政府性质的变化。进入资本主义社会以后，一方面，私有财产神圣不可侵犯，政府的特权受到约束；另一方面，至少在形式上，公民与政府的关系是一种委托,代理关系，政府是受公民委托管理社会的机构。站在公民的角度看，政府是由一群经济人组成的，公民必须防止政府在代理过程中损害自身的利益。因此，对政府购买什么、怎样购买，必须在委托,代理契约中尽量予以规定，这就形成了对现代预算制度和政府采购制度的需求。站在政府的角度看，政府本身是由政治家（政府主要负责人）和官僚（公务员）构成的，彼此之间也存在一种委托,代理关系，由于政府的预算约束硬化和政治家的选票最大化倾向，委托人（政治家）也必须防止代理人（官僚）的经济人行为损害自身的利益，从而使政治家在对这项制度的需求上与公民趋同。,3,、制度变迁的成本与收益,虽然公民与政治家在对现代政府采购制度的需求上达成了共识，但制度变迁能否实现，则取决于新制度实施后的收益与成本比较。如果抽象掉其他因素，政府采购成本,C,主要受二个变量的影响：采购道德风险概率（,n,）、采购交易费用（,F,）。即：,上式中：,Q,为采购量，是政府采购制度中的一个外生变量；,p,为采购单位成本（直接费用），是商品和劳务的市场均衡价格，因而，它也是政府采购制度中的一个外生变量；,F,是采购间接成本。由两部分组成：政府采购固定交易费用和变动交易费用，前者是采购环节的增函数，后者是采购规模的减函数；,现代政府采购制度的一个显著特点是集中、公开采购，由于集中采购有一种,规模经济,效应，公开采购减少了,暗箱操作,中的,漏损,，新制度的预期收益主要是降低了单次采购的道德风险概率,n,和变动交易费用，其成本是增加了单次采购中道德风险的损失,