中国地方政府绩效管理

单击此处编辑母版标题样式,*,*,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,中国政府绩效评估,我国政府绩效管理的发展脉络,一、政府绩效评估的萌芽期（,1949-1993,）,1.,干部考核制度,2.,作风建设制度,二、政府绩效管理的发展期（,1994,年至今）,1.,初步探索阶段（,1994-1999,年）,2.,研究拓展阶段（,2000-2003,年）,3.,细化创新阶段（,2004,年至今）,一、政府绩效评估的萌芽期（,1949-1993,）,1.,干部考核制度,建国初期，干部考核叫“鉴定”或“考察”。这一时期干部鉴定的目的主要是促进干部素质的提高和干部工作的改进，但仍然存在着防止和清除“奸细”的问题；鉴定内容重点在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面；鉴定采取个人自我检讨、群众会议讨论、领导负责审查三种方式结合进行。,1966,年开始的文化大革命，使干部鉴定制度严重扭曲，考核工作几乎陷于停滞。,1978,年十一届三中全会后干部考核工作重新受到重视。,1979,年,11,月，中央组织部,关于实行干部考核制度的意见,指出：“干部考核的标准和内容，要坚持德才兼备的原则，按照各类干部胜任现职所应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行考核。”,1993,年国务院颁布了,国家公务员暂行条例,，标志着我国公务员制度正式建立，并取代了传统的干部制度。,2005,年,4,月,27,日，,中华人民共和国公务员法,通过，并从,2006,年,1,月,1,日开始实施，标志着我国公务员制度建设迈入了一个新的发展阶段。,2.,作风建设制度,机关作风是政府机关及其工作人员精神面貌、领导水平、办事效率、服务质量的外在表现。中央政府对机关作风建设的重视程度可以从政府工作报告对它的论述中体现出来。,1955,年,政府工作报告,中指出，“一切国家机关的工作人员，一切企业部门的工作干部，都应该进一步地改进工作作风，努力克服工作中的各种缺点和错误”。,1960,年,政府工作报告,中又强调，“各级领导干部要切实改进领导作风，贯彻执行勤俭办社、勤俭办一切事业的方针，反对贪污，反对浪费，反对官僚主义、命令主义作风”。,1978,年实行改革开放后，政府工作面临着外部环境的挑战。中央政府强调“我们的思想、作风和工作方法，都要有一个新的提高和改进”。经过努力，机关作风建设取得了一些成就，但还需要继续深入。,干部考核制度和机关作风建设制度并不是相互独立的，而是一个相互联系、相互促进的有机体。两者之间的核心纽带是行政效率问题，但是对行政效率测定的研究直到,20,世纪,80,年代末才有学者开始探讨。其中，夏书章、刘怡昌、周世逑、黄达强等对行政效率的概念、行政效率的基本要素、测量标准和方法都进行了专门阐述。干部考核制度、作风建设制度以及与之相关联的行政效率测定为现代意义上的政府绩效评价作了充分准备。,二、政府绩效管理的发展期（,1994,年至今）,1.,初步探索阶段（,1994-1999,年）,20,世纪,90,年代初期，我国学界已经开始使用“绩效评估”或“绩效评价”的概念，但对其内涵的理解仅限于员工绩效评价和科研机构绩效评价。研究的内容涉及绩效评价的目的与意义、指标设计、评价模式、评价方法、评价程序等。,1994,年，左然介绍了英国地方政府绩效评估的实践情况，探讨了在中央政府实行政府绩效评估的紧迫性、可行性问题，标志着以政府组织为对象的绩效评估进入了我国学者的视野。但是，文章仅仅是对英国政府绩效评价实践的一个简单描述，未深入介绍英国政府绩效评估的实施背景及特征、绩效指标设计、评估内容框架等。同时，随着市场经济体制的建立，通过调查接受服务的公众对服务的满意程度，来测评组织在一定时期内的业绩，成为企业竞相采用的一种方式。如何提高政府公共服务的公众满意度成为学者需要思考的问题。总体上，这一时期学术界对于政府绩效评价的理论研究主要集中在对西方国家政府绩效评价理念和方法体系的介绍方面，现代政府绩效评价思想开始进入中国。,在实践中，各种形式的政府绩效评价活动不断涌现。,1994,年,6,月，烟台市针对广大市民反映强烈的城市社会服务质量差的问题，借鉴英国和香港地区社会管理部门的做法，率先在市建委试行“社会服务承诺制”。,1995,年福建省在全省范围内实行政府效能监察制。,1997,年，福建省漳州市为解决吃、拿、卡、要等“老大难”问题，启动机关效能建设试点工程。,1998,年沈阳市率先实施“市民评议政府”活动。,1999,年珠海市开展“万人评政府”活动，这一评价形式引起社会的强烈反响，各地纷纷效仿跟进，随后有南京万人评、扬州万人评、哈密万人评、江门万人评、乌鲁木齐万人评等。,2.,研究拓展阶段（,2000-2003,年）,这个阶段，政府绩效评价的学术关注度提高，众多的行政管理学者投身其中，理论研究逐渐向系统化发展；同时，理论成果对实践的指导增强，在理论研究者的参与或直接指导下，地方政府绩效评价实践如火如荼开展。,在理论界，对政府绩效评价的研究主要集中在三个方面：第一，介绍西方国家政府绩效评价的理念与经验。英国、美国、新西兰、澳大利亚等国家开展政府绩效评价较早，积累了丰富的可供我国借鉴的经验。第二，分析中国实行政府绩效评价的可行性及障碍。政府绩效评价虽然是一个舶来品，但在中国目前的国情下，它在社会发展、经济、政治和技术等方面都是可行的。第三，梳理国内地方政府的绩效评价实践。中国行政管理学会联合课题组于,20012002,年对全国开展政府绩效管理与评价的地方政府进行调查，试图提出适用于我国政府机关的绩效评估基本原则、指标设置标准等。这是对全国政府绩效评价实践的一次较为全面的考察。,在实践中，,2000,年，邯郸市实施了市民评议政府及部门的问卷调查活动；杭州市举行了市直机关“满意不满意”评选；福建省全面开展效能建设。,2001,年，南通市推行目标责任制绩效管理工作，确立了督查工作与目标绩效管理相结合、与考核评比相结合的工作模式。此外，还有一些地方政府进行了与上述几种形式相似的绩效评价实践。,3.,细化创新阶段（,2004,年至今）,2004,年,3,月,22,日国务院颁布的,全面推进依法行政实施纲要,中指出：“要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法”。这是中央政府官方文件中第一次使用“绩效评估”概念，但是范围仅限于行政执法领域。,2005,年,3,月,30,日，国务院常务会议讨论并通过,国务院,2005,年工作要点,，其中指出，要“探索建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”。这意味着政府绩效评价已经成为中央政府关注的问题，表明国务院开始在中央政府层面推行政府绩效评价。,2006,年,9,月,4,日，在“加强政府自身建设、推进政府管理创新电视电话会议”上，温家宝总理指出“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向，尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础”；“要抓紧开展政府绩效评估的试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广”。这是到目前为止中央对政府绩效评价最具体详细的论述，它明确指出要在全国推行政府绩效评价，并借助这一工具，促进政府自身建设和管理创新。,2007,年党的十七大报告中写到，“要提高政府效能，完善政府绩效管理体系；建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，建立政府绩效评估机制”，这标志着政府绩效评价也引起了党中央的重视。,2008,年,2,月,27,日通过的,关于深化行政管理体制改革的意见,明确指出，“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。这一意见的实施，为学者开展政府绩效管理与评价的理论研究提供了政策依据，也为绩效管理与评价在中国的发展确定了一个基本方向。,地方服务型政府绩效评估实践模式,一、地方服务型政府绩效评估概念界定,二、地方服务型政府绩效评估实践模式,一、概念界定,所谓服务型政府绩效评估就是以服务型政府的价值理念和组织战略为基础,运用科学的方法、标准和程序,对政府机关服务质量、效率、公共责任和公众满意度等进行分析与评价,进而对其为公众服务的绩效进行评定和划分等级。就现阶段而言,绩效评估对服务型政府的建设具有很强的推动作用,不仅能够促进公共服务纳入政府工作常规化的议事日程当中,而且能够全方位、多维度地检测政府的行政效能,比如,:,施政理念的落实、服务作风的转变、服务质量的提高、公民参与度与满意度的提升等。而地方服务型政府是相对于中央政府而言的服务型政府。,二、地方服务型政府绩效评估实践模式,1.,目标责任制的典范,青岛模式,青岛市以“科学民主的目标化决策机制、责任制衡的刚性化执行机制、督查考核的制度化监督机制、奖惩兑现的导向化激励机制”为核心目标的绩效评估体系作为政府目标管理的典范而受到广泛关注,其基本特点是,:,首先,绩效评估目标设定和内容得到扩展。青岛市按照科学发展观的要求,确定全市创建高绩效机关的使命、价值观、愿景、战略,其中战略主题由经济绩效、政治绩效、文化绩效、社会绩效和党的建设五方面构成,突出了社会职能和公共服务,体现了我国建设格局的变化,使新一代领导集体提出的新施政理念通过目标责任制得以贯彻落实。其次,绩效目标制定过程的科学化和民主化。青岛市在绩效目标制定过程中,引入了服务对象、专家、人大代表等的审议程序,使绩效目标制定真正建立在科学、民主的基础之上。,再次,建立起了严密的目标层次体系和目标网络。青岛市目标管理绩效考核委员会通过目标的层层分解,把各项重要决策、工作目标和部署转化为具体的、可量化的考核指标,通过政府各部门相互协调将责任、权力和利益也进行层层分解,明确责任领导,责任部门和责任人,自上而下地构筑起“一级抓一级,一级对一级负责”的责任体系。最后,重视评估结果的利用。使绩效考核与干部考核紧密挂钩,实行单位主要领导政绩评定与本单位考核结果直接挂钩的办法,将考核结果量化到每一位市管领导干部。,青岛做法的本质就是将目标责任制和绩效评估有效的结合起来,以此来达到提高政府效率的目标。青岛实行目标责任制管理确实取得了较好的效果,但也存在一些问题。如目标管理的最大缺陷是目标管理需要列举非常详细的目标集合,并以完成这些目标项的程度来衡量绩效,但是目标集合以外的东西却通常被忽视。,2.,综合性的效能建设,福建模式,福建省成立了以省长为组长的机关效能建设领导小组,并在纪检监察机关设立办公室,具体负责绩效评估的组织实施、协调指导和综合反馈,;,省直各部门和各设区市都成立了工作小组,形成了绩效评估工作的组织体系。福建省的绩效评估在开展绩效评估的基础上,福建探索建立奖惩机制,把绩效评估结果作为评价政府、部门及其领导人工作实绩的重要依据,与干部使用、评先评优、物质奖励挂钩。,福建模式的主要特点是,:,第一,绩效评估领导小组职责明确。绩效评估领导小组召集了省级各部门的相关领导,各部门能够及时收集和反馈绩效评估信息和绩效评估结果。第二,确定较为系统的政府绩效评估指标体系,包括评估目标、评估维度、评估指标设计以及评估主体确定等。从通用指标到具体部门的指标,在指标设计上综合考虑了所有情况,适合政府管理的具体操作。第三,在具体指标设计上,采取定性考核与定量测评相结合的指标模式。第四,实现评估主体多元化。第五,综合运用多种评估方法。福建省通过上述三种办法采集数据和信息,然后进行综合评价,形成评估结果,反馈给被评估单位并在一定范围内进行通报。第六,采取了试点评估、逐步开展的办法。采用试点的做法能较好地协调矛盾。福建省坚持试点评估,以几个效能建设先进单位为第一轮试点,为绩效评估在全区的推广积累了经验。,3.,公民导向的实践,杭州模式,2000,年初,杭州市委、市政府通过调查研究,发现制约杭州发展主要有两个因素。一是发展空间问题,二是机关作风问题。为了解决机关作风问题,2000,年杭州市,54,个市级单位全面展开满意不满意单位评选,评选的主要内容是各单位的全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等六个方面。杭州市专门成立了满意不满意评选活动领导小