城市建设融资模式创新与成功案例分析

,*,*,0,19,号文对城投公司的影响及城市建设融资模式创新,张燎 济邦咨询公司,2021年8月22日,此文件仅供客户内部使用。未经济邦咨询公司的书面许可，其它任何机构不得擅自传阅、引用或复制。,1,城市建设融资现状及问题分析,国发,19,号文影响分析及对策,城市建设融资创新模式,案例分析,议题,2,传统的城市建设融资模式,以政策性投融资公司为主体的城市建设融资模式,创新的城市建设融资模式,根底设施投融资模式正在发生改变,引发变革需求,由于政府的可投资金有限，以及政府对地区根底设施建设的具体情况及重要性的认识缺乏，导致了根底设施建设资金投入缺乏，根底设施效劳水平和能力低下，一些重要的公共事业，如自来水、公共交通甚至被划为非生产性建设的次要地位，使社会生产受到一定影响,传统城市建设融资模式的特点,方案经济体制下，城市根底设施投融资资金来源于财政收入,政府既是投资主体，又是融资机制中融资和被融资的对象,根底设施建设的投资决策权和工程审批权高度集中在中央和省市一级政府,政府是根底设施资金的供给者，无论根底设施建设规划和决策、根底设施建设资金的筹集与使用以及工程建成后的管理与运营，均由政府统一包揽,3,目前城市建设融资主体是政策性投融资公司,1997年，国务院下发?关于投资体制近期改革方案?，各地区和大小城市纷纷组建了根底设施投融资公司,政策性投融资公司运作模式,1,2,3,政府财政部门将现金、存量资产和增量投资注入到政策性投融资公司,委托其对现金进行投资管理并经营根底设施资产,政策性投融资公司通过投融资中介和金融机构获得政策性贷款、经营性转让、工程融资等途径扩大融资,政府决定具体投资工程以后，政策性投融资公司提出具体工程方案，由政府相关部门决定最终采用的方案,在工程建设期间，投融资公司负责经营性工程、准经营性工程、公益性工程的具体投资和管理，政府建设主管部门对投融资公司进行监督和管理,工程收益上缴到政府财政部门,投融资公司通过政府财政部门的投资来归还资本市场等融资的资本本钱并进行增量投资,政策性建设融资模式的弊端,4,政策性投融资公司多为国有独资公司形式,政府是实际的投融资主体,同时又是投融资市场的管理者,而一个根底设施工程的建设又同时有多个政府部门参与决策与管理,因此,并没有真正意义上的风险与收益一体的投融资主体,投融资主体缺位,政策性投融资公司只是充当了政府的出纳角色,只负责筹集资金和支付资金,缺乏对根底设施建设的全方位参与和管理。对根底设施建设工程没有建设前期的工程决策权,经营性工程收益和公益性工程支出都是由政府进行使用和调配,缺乏建设管理职能,国内的根底设施建设工程的资金来源主要集中在财政拨款、国债基金和银行贷款等渠道，市场化融资的应用和开展还不普遍,融资渠道单一,5,城市建设融资现状及问题分析,国发,19,号文影响分析及对策,城市建设融资创新模式,案例分析,议题,19,号文发布内容,6,2021年6月13日，?国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知?国发202119号正式公布，要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理标准。,?通知?要求，“只承担公益性工程融资任务且主要依靠财政性资金归还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务,继续存续且切实承担工程融资功能的地方融资平台，那么必须“承担有稳定经营性收入的公益性工程融资任务并主要依靠自身收益归还债务，或者“承担非公益性工程融资任务,19,号文的影响,7,19号文发布的背景：,地方融资平台确实“在加强根底设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。地方融资平台不仅撬动了银行贷款，同时还通过公私协作PPP等市场化方式吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方根底设施建设面临的资金瓶颈问题,但从另一方面，地方融资平台债务规模已颇具规模，且“不对称扩张趋势仍在延续截至2021年末，地方融资平台贷款余额为7.38万亿元，积累了一定风险,各地方融资平台面临清理整顿，不少同融资平台可能会被兼并或取消,地方融资平台“名存实亡的独立市场主体地位亟待恢复,后续工程融资难度加大,对很多投融资平台公司而言是致命的打击,政 策,影 响,地方政府及城投公司的对策,8,根据19号文提出的“分类管理，区别对待原那么，只要地方政府及城投公司有针对性地及时采取措施，还是可以“化危为机，实现企业转型并取得可持续开展,我们提出如下建议：,审视并重新规划公司开展战略,与政府划清权责界限，完善公司治理结构,明确偿债机制，落实偿债资金来源,优化资产业务结构，创新资产经营管理方式,综合运用各类金融工具，开拓筹资渠道,综合治理之策：,地方融资平台过度负债的根源在于地方政府财力缺乏、财权有限而事权繁重,彻底解决地方融资平台过度负债及地方政府隐性负债的问题，就必须行“疏之道,在条件适当时，修改?预算法?，允许地方政府有条件举债。,采用资产证券化、PPP等新型融资工具,9,城市建设融资现状及问题分析,国发,19,号文影响分析及对策,城市建设融资创新模式,案例分析,议题,加强政府融资平台的融资管理与资本运作,10,转型之道,重组各类经营资源，开展多元化业务,综合运用各类金融工具，开拓筹资渠道,引进民间投资，实现投资主体多元化,落实偿债资金来源,建立地方政府类似偿债基金等偿债机制，有利于降低地方融资平台资产负债率，同时也在平台债务偿付与地方财政之间设立了一道债务风险防火墙，可从建设财政预算、土地出让金、国有资产资本预算、存量根底设施经营权转让等方面筹建这样的偿债专项资金,地方融资平台应通过工程区分机制，针对经营性、准经营性与非经营性工程分别采取不同的运作模式，优化各类资源组合，逐步打造自己的品牌、优势业务，至少拥有一头“奶牛,可从工程上的合作市政根底设施和公用事 业领域常见的有BT，TOT，BOT及其他PPP模式，也可以从股权上的联姻通过投行财务参谋引进战略投资人。社会资金全面介入城市根底设施的投资、建设和运营，不仅有助于缓解地方政府及其融资平台的融资压力、实现根底设施工程的滚动开发,地方投融资平台目前的筹资渠道单一，主要以银行贷款为主，资金来源单一、结构不合理、抗风险能力，应充分利用金融市场提供的各类工具，除了传统间接融资渠道，还应加强运用资本市场提供的IPO、公司债/企业债等直接融资方式，另外如中期票据、信托、资产证券化、工程收益债券等等创新性融资工具也值得尝试,市政债券1,11,市政债券Municipal Bonds是指地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，所筹集资金用于市政根底设施和社会公益性工程的建设。从国际上看，地方政府通常通过发行债券弥补资金缺口，也有的国家允许地方政府直接向银行举债。,?预算法?第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原那么编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。,出于对举债风险的考虑,害怕地方政府过度负债形成债务风险。,地方债务规模既没有约束，又难以监管,融资行为和资金使用缺乏监督，资金使用不规范，使用效率不高,只管借钱不考虑如何偿还，导致政府信用缺失、投资范围不明确，在竞争性领域挤出民间投资。,非正规融资和“隐性负债,禁止地方政府举债,债务风险不断累积，最终不得不向银行机构和中央政府转嫁,市政债券,PPP、资产证券化、工程收益债券等,直接向银行借债,地方政府直接向银行借款的,信用风险极大,，未来政策法规也不会开放政府直接向银行借款的融资通道,只能为有收益的工程进行融资，或利用具有预期收益的资产再融资，而大量根底设施与公共效劳设施工程的收益性较低，大规模地利用这类融资方式难以获得市场广泛认可,发行地方政府债券以地方政府信用为担保，不受工程收益性上下的限制,投资者是否愿意购置完全取决于地方政府的未来归还能力和信用,通过市场化的行为对地方政府的发债行为形成监管、约束机制，实现阳光融资,未来在政府融资方式的创新上只能以,地方政府债券为主导，其他融资方式只能作为补充和辅助工具,市政债券2,与其不允许地方举债而出现没有监督、约束的“隐性负债，不如开正门给予地方政府正规的融资通道，彻底改变地方政府在开展与融资瓶颈之间存在的矛盾,借此建立一套标准地方政府融资的制度，建立风险控制和监督约束机制，使地方政府的融资能力、融资行为与资金使用处于透明状态，接受监督约束，实现地方政府的“阳光融资。,12,PPP,模式,13,PPP模式的典型结构：,政府部门通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司SPV签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营,政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对工程进行担保的协议，而是向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款,PPP模式PublicPrivatePartnership，即公共部门与私人企业合作模式，在公共根底设施领域，尤其是在大型、一次性的工程,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。,公共机构,私人机构,合营项目,政策支持,运营管理,设立,投资,采用PPP融资模式的实质：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快根底设施建设及有效运营。,PPP模式的内涵：,PPP是一种新型的工程融资模式,PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到工程中，以提高效率，降低风险,PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图,PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通效劳质量,资产证券化1,盘活存量资产,新增资产融资,融资创新,市政债券、,PPP,等,资产证券化等,融资创新不是仅仅只在为新增资产进行融资方面，更多地应该整合和盘活存量资产，利用根底设施资产证券化ABS进行存量资产的融资创新。,ABS融资方式有其独特的优势，是20世纪70年代以来国际资本市场上最重要的融资创新。,根底设施资产证券化ABS融资就是以经营性根底设施工程所属资产的收费权为支撑、通过发行证券进行证券化融资的一种方式。,大量根底设施如收费高速公路、污水处理厂等存量资产具有稳定的现金收入流包括收费与政府财政补贴，对于这类资产，可通过根底设施资产证券化即ABS方式，将流动性较差的根底设施存量资产变现、盘活，从而为新的根底设施建设融资。,14,资产证券化2,15,资产原始权益人,SPV,证券投资者,债务人,/,消费者,资产服务机构,其他中介机构,承销机构,信用增级机构,信用评级机构,证券收入,发行证券,支付转让,对价,基础资产,转让,提供融资或其他产品服务,中介服务,偿债或消费,资金收支管理,支付本息,案例：1996年珠海高速公路以当地机动的管理费及外地过境机动车所缴纳的过路费作为支持，发行总额为2亿美元的债券，筹集资金用于广珠铁路及高速公路建设。,工程收益债券,16,工程收益债券以经营融资的工程而取得的收入作为对债券持有人的抵押，这些工程通常是修建桥梁、道路、医院、大学宿舍、下水道、电厂等。,绕开地方政府财政评级的麻烦,防止基建工程的轻率上马,绕开现行法律,相比传统融资的优点,：,直接为这些工程发行收益债券，可以成功绕开地方政府财政评级的麻烦，直接以投资工程的未来现金流和收益率作为定价的核心。,收益债券所筹集的资金主要用于公用设施的建设，而不能用于发放工资、弥补行政经费和社会保障资金缺乏等。这种机制设计鼓励债券的持有人监督工程的运行，尤其是可能随时出售的机构持有人,收益债券也可以绕过我国现行?预算法?所规定的地方政府不能直接发行公债的条款。,缺点：工程收益债券发行本钱通常较高，因为收益债券表达为每个工程都需要单独发行债券，从论证、审批到发行一系列的工作都需要逐个完成。但是这个劣势正是它在风险控制方面独到的优势,17,城市建设融资现状及问题分析,国发,19,号文影响分析及对策,城市建设融资创新模式,案例分析,议题,南京城建污水处理收益券1,18,本专项方案根底资产为南京城建未来4 年的污水处理收费收益权；,保证投资者获得收益的“污水处理收费，主要来源于市民每月交纳的水费，,将把其中