《政策执行》PPT课件

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第三篇 政策过程,第七讲 政策执行,通过本讲，您应该能够掌握：,1、政策执行研究简述,2、政策执行的作用和原则,3、公共政策执行的影响因素,4、公共政策执行的工具选择,5、公共政策执行的主要模型,一、政策执行研究简述,（一）何谓政策执行,政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。,政策执行的特征：,1对象的适用性一定的政策只适用于一定的对象,2执行的灵活性,3执行的有序性,4执行的协调性,5执行的时限性,公路养路费改为燃油税案例,公路法已经明确规定将“公路养路费”改为“燃油附加税”，并授权国务院制定具体实施办法，但对国务院何时实施费改税未做出时限性规定。国务院至今也没有制定出相应的具体实施办法，也就是说，费改税政策并没有真正实施。可见，费改税政策的落实受到了来自政策执行主体和目标群体的一定对抗，而这种对抗似乎有充分的理由。,如上路不烧油的交通工具或烧油不上路的交通工具问题；费改税后征收的问题，是在生产环节，还是在流通环节，如果在生产环节征收，90以上的加工企业属国有企业，改税后的收人自然归中央财政，如果在流通环节征收，多如牛毛的加油站造成征收成本高；地方政府为了修路而举债，原来靠收费还贷，改税之后怎么办？原来收费人员数量庞大，如何解决人员分流问题，等等。,可见，政策执行没有时限性规定导致政策执行效率的极大削弱，甚至徒有其名，而在这一表象之后，隐藏着政策的妥协，这一妥协的根源是政策制定的轻率和信息供给不足。等等。,（二）政策执行研究三“代”,在70年代初期之前，很多的公共政策学者一直都或忽略或不重视政策执行这一个问题重重的部分。,人们总是简单地认为，一旦政策给制定下来，政府当中的行政部门就会把它完全地执行，并执行得很好。,1、第一代,Pressman和Wildavsky在1973年的关于项目执行的研究标志着研究政策执行的新阶段。,执行：如何使华盛顿的伟大期望在奥克兰成为泡影,特点,强调失败个案,案例研究,引起学术兴趣,2、第二代,在80年代，学者们以更系统方式研究执行过程，认识到在公共政策执行过程中促进或制约执行的一些因素。,这就是政策科学中的“第二代”政策执行研究。,出现了“自上而下”与“自下而上”政策执行模式的分野。,“自上而下”VS“自下而上”争论的焦点：,“自上而下”模式关注的是如何设计一个机制使执行的官员能够有效地执行任务，完成工作。,而“自下而上”模式关注的则是在政策执行的过程中受影响者和卷入者的行动。,3、第三代,自上而下与自下而上分析途径的之间的争论在80年代末和90年代引发人们对政策执行研究新途径的呼唤：“更加科学的第三代政策执行研究”。,第三种途径认为，政策执行是通过政策设计把多种政府的工具应用于具体事例中的过程。,关心的主要点是政府选取特定的政策工具的原因或理据以及这些工具在未来环境中使用潜力。,4、最新的发展,超越了单个工具的选择的问题，而是转向研究政策工具的“,混合使用,”以及“政策执行的风格”,那就是说，在问题、部门，以及在国家和国际层面表现出来的、对某类政策工具或几类政策工具的混合的相对长期、持久的偏好。,二、政策执行的作用和原则,（一）政策执行的作用,1、实现政策既定目标,2、发挥政策实际功能,3、检验政策方案选择,4、检验政策工具选择,5、完善后继政策制定,6、检验政策管理效率,农村养老保险,九五计划和2010年远景目标纲要明确提出，“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险”。但在执行过程中，一定程度上偏离了初衷，农民自愿参加养老保障统筹的积极性不高，部分地区的基层政府采取强制形式收缴养老统筹费，激起农民的不满，引发了一系列矛盾。,这些政策执行过程中出现的问题，能够使我们反思政策本身存在的缺陷。由此可见，政策本身存在的问题往往通过政策执行才能够被发现，并在后续相关政策的制定中予以一定的调整。通过对农村养老政策的执行情况进行分析发现，出现这些问题的根本原因在于农村养老体制中存在的养老保障成本转换问题。任何一个自愿参加养老统筹的人，一方面要赡养父母，另一方面要缴纳保费，为自己将来的老年生活作积累，这样的养老保险政策对他来说是极不公平的。因此，在今后的养老保险政策中，如何体现养老保障成本转换的合理性和公正性，是确保今后政策执行成功的关键所在。,（二）政策执行的原则,1、执行目标与政策目标统一原则,2、原则性和灵活性结合原则,3、刚性制约和柔性协调互补原则,执行目标与政策目标的差异是什么？,4、时效性与稳妥性兼顾原则,5、对上负责与对下负责原则,6、信息传递与信息反馈并举原则,7、民主与集中相结合的原则,三、公共政策执行的影响因素,（一）政策方案的影响,1、政策问题的性质,2、政策方案目标的性质,你如何看待“家电下乡”政策,3、政策方案内容的性质,4、政策方案的科学性,5、政策方案的稳定性,6、政策方案的综合配套性,“二套房”标准混乱影响政策执行力,第一个是银监会监管一部主任杨家才在4月21日表示：住房套数的认定不以是否发生过贷款为标准，即使首套住房没有贷款，再次购房同样会被认定为二套住房，即“认房不认贷”。这个标准比以前的“认贷不认房”的标准要严格，被视为二套房认定政策的重大转变。,第二个是5月7日，住房和城乡建设部副部长齐骥提出的“认房又认贷”标准：一是认房，对借款人首次申请利用贷款购买住房，如果在房屋登记系统中，其家庭已登记有一套及以上住房的，再贷款购买的住房一定是第二套及以上住房；二是认贷，借款人已经利用贷款购买过一套及以上住房，又申请贷款买房，也认定是第二套及以上住房。简单地说，买房人名下有房，或者是曾用过房贷，再贷款买房都算“二套房”，这是目前最严厉的二套房的认定标准。,但“认房”的难度在于，全国的住房交易和产权登记系统并不健全，很多地方并没有和银行联网，全国联网更是遥遥无期。在这种情况下，通过“认房”认定是否属于二套住房存在技术难度。但最大的难度并不在于此，而在于无论是“认房不认贷”，还是“认房又认贷”，没有任何部门出台统一的认定标准，官员的解释并不能作为法律依据。,在没出台统一的认定标准的情况下，各银行在具体执行时，自然标准混乱，各行其是。普通情况的认定已经混乱，如果再掺杂上夫妻离异等情况，则更让人云里雾里。比如，对“夫妻共同申请过贷款买房、两人离异后无房户一方再买”，“之前贷款买的房已经出售、再申请贷款买房”等情形，是按首套还是二套计算，不同银行给出的认定标准都不相同。此外，什么时候开始执行新的二套房贷政策，各大银行的标准则更是五花八门，有的以网签时间为准，有的以批贷时间为准。,严格的信贷政策是“10号文”的灵魂，而“10号文”有无调控力的关键，则在于是否严格执行二套房贷。但目前无论是住建部，还是银监会，都没出台具体的认定标准，给各大银行如何执行造成了难度，长此以往，贷款人就会利用标准缺失的空子打政策擦边球，最终使二套房贷流于形式。建议有关部门尽快出台二套房的具体认定细则，并要求各大银行统一执行，结束二套房认定和执行上的混乱，呵护政策的公信力。,（）,你是如何看待“二套房”的认定，何种方案才能更能抑制二套房贷？,（二）政策执行机构的影响,1、组织机构的层级和幅度,2、组织内部的权力结构和体制,3、组织内部的凝聚力,（三）政策执行人员的影响,1、执行者的政策水平,2、执行者的政治觉悟和职业道德,3、执行者的意向、责任感、工作作风,4、执行者的知识结构和组织管理能力,（四）政策对象的影响,1、政策对象的利益取向,2、政策对象的受教育程度,3、政策对象的群体力量,（五）政策资源的影响,1、物力和财力资源,2、人力资源,3、信息资源,4、权威资源,5、制度资源,四、公共政策执行的工具选择,（一）工具选择的经济学模式,福利经济学家在更大程度认可国家对市场的干预能力，因而倾向将政策工具选择看做是一种严格的技术层面上的操作。,（二）工具选择的政治学模式,1、多尔恩,一个自由民主社会，政府更倾向采取强制性较低的工具，当民众不服从，才逐步采取强制性较高的工具。,2、胡德,工具选择并不是单纯的技术层面操作，而是关乎“信仰和政治”的问题。选择的形成取决于,资源约束,、,政治压力,、,法律约束,以及,过去的失败教训,四个方面。,3、彼得斯,从几个方面考虑工具选择因素：一是政策工具的特征；二是该国的政策风格和政治文化以及社会分裂程度；三是所关心的机构的组织文化以及他们与其顾客和其他机构的关系；四是政策问题所处的环境、实际约束以及行动主体范围；五是决策者的专业背景、制度关系、认知程度等。,（三）工具选择的综合模式,政策子系统的复杂程度,高,低,国家能力,强,市场工具,管制、公共企业、直接提供规定工具,弱,家庭与社区、志愿者组织等工具,混合工具,五、公共政策执行的主要模型,（一）史密斯执行过程模型,政策制定过程,政策,执行机构,标的团体,理想化的政策,环境因素,紧张,处理,建制,回应,政策,政策执行者,受影响者,调适政策,环境因素,相互调适部分,反馈,（二）麦克拉夫林相互调适模型,（三）霍恩和米特系统模型,政策,标准与目标,资源,组织间沟通和执行活动,执行机构特点,经济、社会和政治条件,执行者意向（disposition of implementers）,执行绩效,（四）梅兹曼尼安和萨巴提尔综合模型,问题的可处理性,现行有效的理论与技术,标的团体行为的多样性,标的团体的人数,标的团体行为需要调适的幅度,政策本身的法定规制能力,政策含有充足的因果论,明确的政策指令,充足的财政资源,执行机构间与机构内部的层级整合,建构执行人员的决定规则,征募执行人员,安排外界人士参与的机会,政策以外的非法定变量,经济环境与技术,媒介对问题关注的持续,大众的支持,赞助团体的态度与资源,监督机关的支持,执行人员的热忱与领导艺术,执行过程的各阶段,政策产出,标的团体对政策产出的顺服,政策产出的实际影响,政策修正,38,