《编制预算》PPT课件

,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,编制预算,一、国家预算的含义,是政府的基本财政收支计划，反映政府的财政收支状况。,预算的编制是对财政收支的计划安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，预算的决算则是国家预算执行的总结。,二、预算的产生,最早的预算出现在英国。,1640,年资产阶级革命后，议会控制了政府的财政，要求将国王的私人支出和政府的财政支出区别开来。,1689,年通过,权利法案,，规定征税收入和支出必须经过议会批准，并采用按年分配收支，在年前做出收支计划，提请议会审批和监督。,我国最早的国家预算出现于,1910,年，当时的清政府外债累累，不得不遵从外国的要求，编制财政收支计划。,三、预算体系,单式（综合）预算和复式（分类）预算。,单式（综合）预算是指政府把每年度内所有的收支项目不分性质、不分用途全部纳入统一的预算来进行编制。,复式（分类）预算是指政府把每年度内的财政收入和支出按性质分成两个或两个以上的预算来进行编制。,综合预算向分类预算的转变,1927,年，丹麦首先将国家预算分为经常预算和资本预算。,1937,年，瑞典正式确立了典型的复式预算。预算按经费预算和资本预算来编制。经费预算来源于税收和基金收入，用于政府的一般开支和补充基金。资本预算的收入包括债务收入和其它资本性收入，支出用于国有企业的投资和购买股票等政府干预经济的资本性开支。,目前，大部分市场经济国家都已采用了复式预算，尽管形式稍有差异。,复式预算的划分依据,1,、从调控经济、克服和控制政府行为的角度看，划分经常性预算和资本性预算的依据是支出的频率。经常发生的、具有刚性的支出属于经常预算，与之对应的经常性收入主要是税收。具有灵活性的支出属于资本预算，主要收入来源是债务。经常性收支不能随意扩大或变更，资本性支出则可用于灵活运用政策。如法国将国家预算分成经常业务和临时业务两部分，依据的就是支出的变动情况。,2、从协调当代人与后代人利益关系的角度来看，将支出收益时间比较长的划为资本性支出，对应的收入来源于债务；将一次性的消耗性支出划为经常性支出，对应的收入来源是税收。如英国将国家预算分为国库基金预算和国家借贷基金预算，前者相当于经费预算，后者相当于资本预算，依据的就是支出效益的长短。,我国的复式预算体系,1990,年，十三届七中全会作出决定，“八五”期间国家预算实行复式预算制度，把经常性预算和建设性预算分开。,1994,年在,预算法,中正式进行了规定。,经常性预算指的是国家以管理者和国有资产所有者身份取得的一般性收入，用于维护政府活动的经常费用、保障国家安全稳定、发展教育文化卫生等各项公共开支以及用于人民生活方面的开支。,建设性预算指的是国家源于、用于经济建设方面的某些收入和直接用于国家经济建设方面的支出。,在预算实践中，一般按照资金来源的性质分为一般预算、基金预算和债务预算。,一般预算是指政府以税收、国有企业上缴利润、行政收费等形式取得的财政收入及其支出。,基金预算是指政府以特定的政府性基金方式取得收入和安排支出的预算。,债务预算是指政府以国家信用方式来取得收入及其安排支出的预算。,现行预算体系的问题,以税利获得的收入编入一般预算、以基金名义获得的收入编入基金预算、以债务信用获得的收入编入债务预算，这种划分方法有利于政府了解各种形式收入的收缴情况，便于控制债务规模，但无法体现政府如何使用这些收入，因此无法通过预算了解政府职能的履行情况，也就不可能对政府预算的合理性做出判断。,我国预算体系的改革方向,按照政府的政治职能、经济职能、社会职能建立新的包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算在内的预算体系。,政府公共预算是指政府凭借其政治权力来取得收入和用于维持国家机器运转、保障国家安全、发展社会公益事业支出的预算。,国有资产经营预算是指政府以国有资产所有者身份取得投资收益和用于对国有资产经营实体追加投资和拨款的支出的预算。,社会保障预算是指国家以法律或行政法规形式筹集收入并用于特定对象人群的专款专用性质的预算。,四、预算编制模式,1,、因为某个部门人多，所以需要的政府拨款就多,这叫做“养人说”，对应于基数（增量）预算。,2,、因为某个部门执行着某项职能，所以需要拨款,这是“办事说”，对应于零基预算。,3,、因为政府要购买公共服务，而,A,部门是负责提供某方面公共服务的部门，因此需要向其支付相应的价格,这是“效果说”，对应于绩效预算。,基数（增量）预算的特征,计划财政年度的预算分项支出数以上年度各该项支出数作为基数，考虑新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定。,特征：,1,、逐项确定支出预算（因此国外叫做分项排列预算,Line-item Budget,）,2,、以上年度支出数（基数）为依据,3,、以人员经费的保障为重点（养人）,基数预算流程,1、将拨款分为行政性支出、事业性支出和专项性支出。,2、以“单位”为编制基础。预算先要保证单位的生存，其次才是办事的问题。,3、采用按管理要素的支出分类方式。一般将预算分为人头性经费、业务性经费和修缮、购置等专项经费。,基数预算的优点,1,、整齐划一。只要确定了公务员的人均支出标准，根据单位的定员，就可以算出它的年度预算。当然，非人员预算部分还是要依靠该部门的讨价还价能力。,2,、编制容易。该方法认可过去经费支出的合理性，因此基数部分是不必修改的，只考虑增量部分的分配就可以了。,基数预算的缺点,1,、预算的分配与效率脱节。预算编制首先依据人数，其次才考虑“做事”需要的钱，因此不存在效益的概念。,2,、不利于克服政府支出膨胀。在不考虑支出效益的情况下，现任官员为了表现自己的政绩，就会不断试图扩大支出规模，以此来取悦公众。同时，由于明年的支出取决于今年的支出基数，这就鼓励了官员的浪费倾向，钱必须花得一分不剩才行。,3,、助长了行政机构和人员膨胀。机构人越多，预算也就越多，这些人要想获得晋升的话，就得为他们增设新的部门，形成恶性循环。,零基预算的特征,计划财政年度预算分项支出指标的确定，只以对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核为依据，不考虑上年的基础。,零基预算要求每个部门的负责人，对未来公共预算年度中想做的所有事情进行验证，不仅仅是修改上年的公共预算，而是对每项工作计划、每个层次的服务所需的资金都重新考虑。,零基预算的优点,1,、尽管零基预算一般不会带来预算支出的大幅度下降，但可以促使资金流向更富有成效的政府活动。,2,、零基预算构成了一个能够提供大量信息资料的高级管理信息系统。零基预算包含更多的分析和信息，行政长官很容易知道，如果增加或减少资金后造成什么后果。,3,、零基预算推动了管理者提高管理水平。零基预算会反映出目标和执行情况间的差异。,零基预算的缺点,1,、零基的工作量太大，对参与人员的要求太高。美国的一家政府机构，实行零基预算之后，公共预算文件增加了,3,倍。同时，参与预算编制人员，要接受预算管理和分析的严格培训，人力资本支出大增。而产生的结果是文字材料剧增，使官僚化的倾向越发严重。,2,、零基预算适用范围有限。预算编制自下而上，逐层汇总，越往上，所涉及的决策单位越多，监督越困难。因此一般只用于管辖权有限的地方政府。,绩效预算的特征,无论是基数预算还是零基预算，都属于“投入预算”，它们都以政府职能作为拨款基础，但都不重视与产出的挂钩。它们考虑的都是政府应当花多少钱，而不是政府行为的效果，因此不必要、不合理的政府职能也可以得到拨款。为解决这一问题产生了绩效预算。,绩效预算是着眼于工作表现与管理成效的公共预算，即政府所花的钱必须实现某种效果，没有实现效果就是浪费。,绩效预算对政府部门的要求是实现特定的效果，但不要求这种效果一定是该部门创造出来的。比如，如果私人清扫公司能比环卫机构提供更好的街道卫生服务，成本还更低，就应将这项业务承包给私人公司。,绩效预算的内容,1,、业绩。对不同的部门提出不同的、能体现本部门绩效的业绩指标。如公安部门的百万人口发案率、破案率和满意率；教育部门的义务教育普及率和合格率。,2,、预算。根据达到业绩所需提供拨款，成本以政府采购或会计核算来确定。,3,、效果。对部门下达的预算只是一个指标，部门是否能真正得到全部预算，取决于是否达到了业绩要求。达不到的将被削减预算。,绩效预算的优点,1、绩效预算改善了政府行为的效率。由于各部门要获得预算就必须拿出业绩，政府行为开始务实有效，官僚主义得到了一定的抑制。,2、业绩预算暴露出了那些无绩效，或经费与绩效不配比的部门，为政府的机构精简提供了依据。,绩效预算的缺点,从技术角度看，为了衡量从投入转变为产出的效率，需要设计各种指标，度量成本和生产能力。然而各个部门的工作性质差别很大，且不具有可比性，因而指标的设计、工作量的统计、成本收益分析都异常复杂。,五、预算监督,人民代表大会是我国法定的预算批准和监督机构，但目前无论是制度上还实践中，这一作用都很难得到体现。,1,、预算提交人大审议的时间太晚，审议时间太仓促。我国的预算年度为每年的,1,月,1,日至,12,月,31,日，但当年的预算却在,3,月份的两会期间才交给人大表决批准，这时预算已经“非法”运行了,3,个月了。而且在人大召开前，人大财政经济委员会初审的时间只有两个月。,美国国会国会预算过程时间表,截止日期,应完成的行动,2,月的第一个周一,总统提交预算,2,月,15,日,国会预算办公室向预算委员会提交经济和预算前景报告,总统提交预算后六周内,委员会向各自的预算委员会提交意见和估算,4,月,1,日,参议院预算委员会提交预算决议案,4,月,15,日,国会完成预算决议案的工作,6,月,10,日,众议院拨款委员会报告上一年度常规拨款法案情况,6,月,30,日,众议院完成常规拨款法案和任何被要求的调节立法工作,7,月,15,日,总统向国会提交对其预算的中期评估,10,月,1,日,财政年度开始,2、政府预算太过笼统，无法对其合理性进行评判。国外的预算是往往是一本书，如德国，政府预算中有1000多个收入项目和7000多个支出项目，各科目都有详细的计算和说明。我国的预算却只有几页纸。,3、人民代表大会缺乏专门的监督机构。如美国，审计署就是对国会负责，专门监督政府的预算执行。我国的审计署则是隶属于政府，只能发挥内部监督的作用。,议会和政府的斗争是推动预算编制趋向合理的动力,美国的例子,1800,年，美国开始编制预算。,为了便于预算通过，政府部门提交的预算规模一般都偏小，到了执行中，则不断向国会提出强制性的追加要求，结果就是国会根本对实际预算规模起不到监督控制的作用。,1870,年所立的,反追加法,，就是不允许任何政府部门的支出超过预算。,为增强对预算管理的控制，,1921,年国会立法成立了两个机构，（,1,）隶属于总统的预算局，总揽行政部门的预算管理工作，（,2,）隶属于国会的审计署，专门对预算的执行情况进行审计。前者的存在为后者履行职能提供了方便。,1946,年的,立法机构重组法案,设立了立法机构预算委员会，专门为立法机构编制独立于行政预算的立法预算。,1974,年，制定,国会预算与扣留控制法,。一是为了控制政府的扣留行为，即政府在以某种名义得到预算拨款后，将这笔款项挪作他用；二是在国会内部设立了专门负责预算的常设委员会，通过国会预算办公室，独立编制符合国会需要的预算，以便据此来评判政府部门提交的预算是否与国会的意图一致。,1985,年，为了控制不断出现的财政赤字，制定,预算平衡和紧急赤字控制法,，硬性规定了每年的赤字削减目标，如果赤字超预算，就对所有的支出项目进行等比例削减。,1990,年又制定了,预算执行法,，一是规定了支出限额，二是当达到支出限额后，某项支出的增加必须以其他支出的减少为代价，从而使预算赤字得到控制。,