社区管理学

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,社区管理学课程教学支持资源,娄成武 孙萍,主编,ISBN:7-04-012263-4,教学安排,一、总学时数：,48,二、学分：,3,三、教学目的,使学生掌握作为学科的“社区管理,”,所具有的基本的学科内容和较为系统的理论知识，包括社区管理基本概念、社区管理体制、社区管理模式、社区民主政治建设以及相关实践问题如社区环境、文化、卫生、体育、治安管理，社区服务与社会保障以及社区物业管理、社区职能化建设等内容。,四、教学内容、学时分配：,第一章 绪论,4,学时,第二章 社区管理体制,6,学时,第三章 社区管理模式,4,学时,第四章 社区管理方法,6,学时,第五章 社区环境,2,学时,第六章 社区参与与社区民主政治建设,4,学时,第七章 社区文化管理,2,学时,第八章社区卫生与体育管理,2,学时,第九章 社区治安管理,2,学时,第十章 社区服务,4,学时,第十一章 社区社会保障,2,学时,第十二章 社区物业管理,4,学时,第十三章 社区智能化建设与管理,2,学时,第十四章 社区发展与社区管理创新,2,学时,复习,2,学时,第一章 绪论,第二章 社区管理体制,第三章 社区管理模式,第四章 社区管理方法,第五章 社区环境,第六章 社区参与与社区民主政治建设,第七章 社区文化管理,第八章社区卫生与体育管理,第九章 社区治安管理,第十章 社区服务,第十一章 社区社会保障,第十二章 社区物业管理,第十三章 社区智能化建设与管理,第十四章 社区发展与社区管理创新,第一章,绪论,学习要点,:,社区的含义、特征、功能以及分类,社区管理的含义、特征以及基本原则,社区管理学及其研究内容,社区管理学的研究原则与方法,讨论：社区在你的心目中到底是一个什么样的影像？（讨论时间,15,分钟）,阅读材料一：新英格兰的乡镇精神,在美国，乡镇不仅有自己的制度，而且有支持和鼓励这种制度的乡镇精神。,新英格兰的居民依恋他们的乡镇，因为乡镇是强大的和独立的；他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。他们把自己的抱负和未来都投到乡镇上了，并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念。,阅读材料二：差序格局,在乡村工作者看来，中国乡下老最大的毛病是“私”。说起私，我们就会想到“各人自扫门前雪，莫管他人屋上霜”的俗语。谁也不敢否认这俗语多少是中国人的信条。其实抱有这种态度的并不只是乡下人，就是所谓城里人，何尝不是如此。西洋的社会有些象我们在田里捆柴，几根稻草束成一把，几把束成一扎，几扎束成一捆，几捆束成一挑。每一根柴在整个挑里都属于一定的捆、扎、把。每一根柴也可以找到同把、同扎、同捆的柴，分扎得清楚不会乱的。在社会，这些单位就是团体。我说西洋社会组织象捆柴就是想指明：他们常常由若干人组成一个个的团体。团体是有一定界限的，谁是团体里的人，谁是团体外的人，不能模糊，一定分得清楚。在团体里的人是一伙，对于团体的关系是相同的，如果同一团体中有组别或等级的分别，那也是先规定的。我用捆柴来比拟，有一点不太合，就是一个人可以参加好几个团体，而好几扎柴里都有某一根柴当然是不可能的，这是人和柴不同的地方。我用这譬喻是在想具体一些使我们看到社会生活中人和人的关系的一种格局。我们不妨称之作团体格局。,提到了我们的用字，这个“家”字可以说最能伸缩自如了。“家里的”可以指自己的太太一个人，“家门”可以指伯叔侄子一大批，“自家人”可以包罗任何要拉入自己的圈子，表示亲热的人物。自家人的范围是因时因地可伸缩的，大到数不清，真是无不可成一家。为什么我们这个最基本的社会单位的名词会这样不清不楚呢？在我看来却表示了我们的社会结构本身和西洋的格局不相同的，我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好象把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的。我们社会中最重要的亲属关系就是这种丢石头形成同心圆波纹的性质。亲属关系是根据生育和婚姻事实所发生的社会关系。从生育和婚姻所结成的网络，可以一直推出去包括无穷的人，过去的、现在的、和未来的人物。我们俗语里有“一表三千里”，就是这个意思，其实三千里者也不过指其广亵的意思而且。这个网络象个蜘蛛的网，有一个中心，就是自己。,在我们乡土社会里，不但亲属关系如此，地缘关系也是如此。现代的保甲制度是团体格局性的，但是这和传统的结构却格格不相入。在传统结构中，每一家以自己的地位做中心，周围划出一个圈子，这个圈子是“街坊”。有喜事要请酒，生了孩子要送红蛋，有丧事要出来助殓，抬棺材，是生活上的互助机构。可是这不是一个固定的团体，而是一个范围。范围的大小也要依着中心的努力厚薄而定。有势力的人家的街坊可以遍及全村，穷苦人家的街坊只是比邻的两三家。这和我们的亲属圈子一般的。象贾家的大观园里，可以住着姑表林黛玉，姨表薛宝钗，后来更多了，什么宝琴，岫云，凡是拉得上亲戚的，都包容得下。可是势力一变，树倒猢狲散，缩成一小团。到极端时，可以象苏秦潦倒归来，“妻不以为夫，嫂不以为叔。”中国传统结构中的差序格局具有这种伸缩能力。在乡下，家庭可以很小，而一到有钱的地主和官僚阶层，可以大到象个小国。中国人也特别对世态炎凉有感触，正因为这富于伸缩的社会圈子会因中心势力的变化而大校在孩子成年了住在家里都得给父母膳宿费的西洋社会里，大家承认团体的界限。在团体里的有一定的资格。资格取消了就得走出这个团体。在他们不是人情冷热的问题，而是权利问题。在西洋社会里争的是权利，而在我们却是攀关系、讲交情。,为自己可以牺牲家，为家可以牺牲族,这是一个事实上的公式。在这种公式里，你如果说他私么？他是不能承认的，因为当他牺牲族时，他可以为了家，家在他看来是公的。当他牺牲国家为他小团体谋利益，争权利时，他也是为公，为了小团体的公。在差序格局里，公和私是相对而言的，站在任何一圈里，向内看也可以说是公的。其实当西洋的外交家在国际会议里为了自己国家争利益，不惜牺牲世界和平和别国合法利益时；也是这样的。所不同的，他们把国家看成了一个超过一切小组织的团体，为这个团体，上下双方都可以牺牲，但不能牺牲它来成全别种团体。这是现代国家观念，乡土社会中是没有的。在西洋社会里，国家这个团体是一个明显的也是惟一特出的群己界线。在国家里做人民的无所逃于该团体之外，象一根柴捆在一束里，他们不能不把国家弄成个为每个分子谋利益的机构，于是他们有革命、有宪法、有法律、有国会等等。在我们传统里群的极限是模糊不清的“天下”，国是皇帝之家，界线从来就是不清不楚的，不过是从自己这个中心里推出去向社会势力里的一圈而已。所以可以着手的，具体的只有己，克己就成了社会生活中最重要的德性，他们不会去克群，使群不致侵略个人的权利。在这种差序格局中，不发生这问题的。在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络，因之，我们传统社会里所有的社会道德也只在私人联系中发生意义。,案例：土耳其的阿兰亚,土耳其阿兰亚沿海渔场是一个比较小的经营项目。,100,名当地渔民大多使用各种渔网在二三个人的小船中操作。半数渔民属当地生产合作社，另外一半则不在其列。阿兰亚渔场的经济活力在,70,年代初受到两个因素的威胁。第一，无节制地使用渔场导致使用者之间的冲突。第二，渔民之间争夺更好的渔区，极大的增加了生产成本，也增加了任一渔民小组捕获潜力上的不稳定。,70,年代初，当地合作社成员开始讨论并实施一种十分巧妙的给每个当地渔民确定捕鱼位置的制度。,1,每年,9,月，编制一份合格渔民的名单，由阿兰亚所有领证的渔民组成，不论其是否是合作社成员。,2,在通常为阿兰亚渔民使用的区域内，所有可用的捕鱼区都命名并列表。这些区域留有间隔，以便设在一个区域的渔网不阻挡邻近区域可以得到的鱼。,3,这些被命名的捕鱼区从,9,月到,5,月有效。,4,9,月份，合格渔民抽签，并被指定确定名称的捕鱼区。,5,从,9,月到,1,月，每个渔民每天向东移到新区。,1,月份以后，渔民向西移动。这给每个渔民一个平等的机会捕捞鱼群，在,9,月到,1,月之间，该区域的鱼群从东向西迁徙，而,1,月到,5,月，从西向东迁徙。捕鱼地点表每年要由每个渔民签名同意，并存放在市长或当地警察那里。发生的几件违规问题“主要由捕鱼公社在咖啡馆处理。违犯者可能受到社会压力，有时也受到暴力的威胁”,。如果需要，当地警察准备帮助执行协议。但是，执行协议不是主要问题，因为这种制度得到大多数渔民的支持。这种制度按照平等原则，帮助所有的渔民确定最佳的捕鱼位置，并且大大减少了冲突和生产成本。,第一节 社区概述,一、社区的涵义,社区实质上就是一个区域性社会。是一定地域范围内人们社会生活的共同体。,社区包含以下四层基本含义：,1,、社区都有一个相对稳定、相对独立的地理空间。,2,、社区都有以特定社会关系为纽带形成的一定数量的,人口。社区的存在总离不开一定的人群。,3,、生活于该地域的人们具有一种地缘上的归属感和心,理文化上的认同感。,4,、社区的核心内容是社区中人们的各种社会活动及其,互动关系。,把握社区的概念须进一步将社区与社会、社区与行政区区别开来,（一）社区与社会,社区与社会既有联系又有区别。社区可看作地,区社会。社区是社会的缩影，是社会的一部分。,（二）社区与行政区,社区与行政区既有相同之处，也有不同之点。社区与行政区确有相同部分，如有些小规模的行政区，同时也是一个社区。,二、社区的特征,（一）社区是社会的缩影,（二）社区是聚落的承载体,（三）社区都有自己特有的文化,（四）社区居民具有共同的社区意识,（五）社区是不断变迁的,三、社区的功能,四、社区的分类,我国学术界对社区分类大致可分以下几种：,1,、按照社区主要功能的不同进行分类，可以,把社区分为经济社区、政治社区、文化社区、,军事社区和特殊社区等等。,2,、按社区的空间特征分 ，社区可分为，法定,的社区、自然的社区和专能的社区三种。,3,、按照社区内部的组织形式，可将社区分为,整体社区和局部社区。,4,、按社区规模分 ，可将社区分为大社区和小,社区。,5,、按社会生产力水平和时间要素分 ，传统,社区、发展中社区和现代社区（发达社区）。,6,、按多元标准分 ，可将社区分为：农村,社区、城镇社区、城市社区。,7,、按其他标准划分，根据研究需要，,还可以从其他角度进行社区划分。,第二节 社区管理,一、社区管理的涵义,所谓社区管理，就是指在社区党组织领导和基层政府组织的指导下，社区居民与居民委员会在业主委员会、物业公司、社区中介组织等组织的辅助下，为维护社区整体利益、推进社区全方位发展，采取一定的方式，对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。,社区管理的定义应包括如下基本内涵,第一，社区管理的组织是多元的。,第二，社区管理的对象，是社区内的各项事务。,第三，社区管理的目的是维护社区的整体利益，推进社区的全方位发展，或者说是为社区发展提供全方位的服务。,第四，社区管理是动态的，是随着社区管理环境的变化而不断调整和灵活选择的。,三、社区管理的基本原则,系统管理原则,法制管理原则,渐进创新原则,第三节 社区管理学概述,社区管理学作为一门独立的学科，有自己确定的研究对象、研究内容、研究理论和研究方法。在适应我国社会主义市场经济建设过程中，学习研究社区管理，提高社区管理水平，具有重要的理论和实际意义。,（一）社区管理学的研究对象,社区管理学的研究对象是社区管理活动。,（二）社区管理学的研究内容,1.,社区管理的基本要素分析,2.,社区管理体制与模式选择,3.,社区民主政治参与与民主政治建设,4.,社区文化、教育管理,5.,社区卫生服务与体育管理,6.,社区治安管理,7.,社区服务,8.,社区保障管理,9.,社区物业管理,10.,社区智能化建设与管理,11.,社区发展与社区管理创新,一、社区管理学及其研究内容,二、社区管理学的研究原则与方法,（一）社区管理学的研究原则,社区管理学的研究原则是指贯穿社区研究过程始终，指导社区研究实践的基本准则。,1,实事求是原则,2,系统分析原则,3,矛盾分析原则,4,理论与实践相结合原则,5,比较分析原则,（二）社区管理学研究的基本方法,社区研究的基本方法有以下几种：观察法、个案法、问卷法、座谈法、档案文献法、实地研究法、社会调查法、图表测量法、统计分析及模拟方法等等。这里仅就几个主要的方法进行概括式阐述。,文献分析法,文献分析法也称历史文献法或档案文献法，是一种利用检索、搜集或阅读现存的文献资料或档案材料，对研究对象进行分析，得出结论的方法。,2,典型案例分析法,典型案例分析法是利用真实的或虚假的社区管理场景，提供一定需解决或可思考的问题，要求研究者进行解答的方法。运用典型案例分析法的关键是选取具有特定研究和学习价值的案例，要求案例能够反映一定的问题，具有代表性。当然，案例可以是现实中真实发生的，也可以是假设的。,3,社会调查法,社会调查法是一种通过深入调查现场或利用观察、发放问卷等方法收集特定对象的资料，了解被调查者对某一事物的想法、感情或满意度的方法。依据社会调查法的调查手段的不同，可把社会调查法分为观察调查法、问卷调查法等几种。,第二章 社区管理体制,学习要点：,社区管理体制的内涵和基本框架,社区管理组织的含义,分类和功能,我国社区管理体制的历史沿革,我国社区管理体制改革,第一节,社区管理体制概述,一、,社区管理体制的含义,社区管理体制是指社区管理的组织体系及其权力配置关系以及各种管理制度。具体而言社区管理体制包括四个部分，即社区管理的组织体系、社区管理的权责体系、社区管理的法律制度体系和社区管理的工作体系。,二、我国社区管理体制的基本框架,（一）社区管理的组织体系 社区管理的组织体系是指参与社区管理的各类组织，既包括政府组织、也包括社区自治组织；既包括社区管理工作组织，也包括社区保障监督组织。在结构上应是多层次、多系统的网络式结构，所谓多层次是指由市（区、县）,街道,(,镇,),居,(,村,),民委员会,居民代表组成的多级管理体系；所谓多系统是指由政府行政管理系统，社区自治管理系统，社区生活服务管理系统组成的横向管理体系。,（二）社区管理的权责体系,在城市社区，要加快理顺街道与社区的职责关系。街道是城市社区管理中最高权力机构，其职能主要包括：全面负责社区发展的规划，履行社区管理中的执法权和监督权。同时应加强社区制度建设，尽快出台,社区自治章程,等相应的有关管理规定，对社区成员大会、社区议事委员会、社区委员会、社区单位等在社区管理中的职能、工作制度和行为规范以及评价制度进行规范和确认。,（三）社区管理的法律制度体系,社区管理法律制度体系包括以下内容，,一是以法律的形式确立新建立的社区居民委员会等组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，依法划定其与政府行为的边界。,二是通过法规和规章，赋予社区各类工作委员会或执行机构以一定的权力。如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面，必须使相应的职能机构能行使管理、检查、监督、处罚等权力，使社区组织能有效地发挥应有的作用。,三是通过各项制度，确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系，建立对各组织机构工作的内外监督制度。,（四）社区管理的工作体系,社区管理的工作体系主要包括社区管理的内容和工作方式方法。,现阶段我国社区管理的主要内容包括社区服务、社区卫生管理、社区文化管理、社区体育管理、社区环境管理、社区治安管理和社区社会保障工作。此外，各地区要因地制宜地确定社区管理的内容。也就是说，各地区在加强社区管理的过程中，应根据本地经济和社会发展的水平与现有工作基础，从实际出发，分类指导，从基础工作做起，标准由低到高，项目由少到多，不断丰富内容，力戒形式主义，逐步完善社区管理工作。,在管理方式手段上，社区管理要强化制度规范，开展标准化管理。形成各级党政组织发挥宏观调控作用，运用行政、经济、法律、思想教育手段进行政策调节和财力支持，社区自治组织运用组织、发动等具体管理方法进行自治管理的有效的综合机制。,三、社区管理体制的构建原则,第二节 社区管理组织,一、社区管理组织概述,所谓社区管理组织就是指能够对社区事务进行管理的社会组织，具体而言，就是指以居民会议、居民委员会为主体，在社区党组织领导和基层政府组织的指导下，与业主委员会、物业公司、社区中介组织等共同构成的网络体系。,社区管理组织,般具有下列基本特征：,（,1,）社区性。所谓社区管理组织的社区性，是强调社区管理组织是为了兴办、维护与实现、管理社区公共事务而存在的。,(2),地域性。所谓社区管理组织的地域性，是指社区管理组织是一种地缘关系性质的组织，既不是血缘关系，也不是业缘关系。其活动范围主要在社区，一般不会超越社区范围。,(3),双重性。所谓社区管理组织的双重性，是说社区管理组织的功能具有双重性，社区管理组织既有服务性又兼有管理性。社区管理组织对社区公共事务或社区公共空间首先是提供服务，满足社区服务需求。同时，还负有社区公共事务或公共空间的管理责任。在很多情况下，管理是通过服务实现的，“寓管理于服务”。,二、社区管理组织的分类,行政管理系统：包括两个子系统，即街道直属的行政管理系统和外部的职能部门的行政管理系统；,社区自治管理系统：包括居民委员会和业主委员会，其职能是提供各类公益性、群众性的服务；,社区管理支持系统：主要由社区内各企事业单位、人民团体构成。,（一）社区党组织：社区管理的领导核心,从“一居一支”到社区党委,农村两委关系,（二）街道办事处（乡镇政府）,街道办事处是区人民政府的派出机关，接受区人民政府领导，依照法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能。街道办事处的设立、变更或者撤销，应当根据地域条件和居民分布状况，满足便于联系群众和有效管理的要求。街道办事处下设社会发展、市政管理、社会治安综合治理、社会保障、财政经济等机构，由街道办事处提出报请区人民政府批准。街道办事处的行政经费和办公用房，由区人民政府按照国家和本市有关规定负责解决。,在农村社区，乡镇政府作为基层政府组织，它由决策管理机构和决策执行机构组成。决策管理机构是乡镇社区管理委员会，它下设办公室，具体负责管理社区委员会的日常事务。社区管理委员会和办公室都由村民代表大会选举产生。决策执行机构主要是指乡镇政府各职能部门以及工商、税务、派出所等上级政府的派出机构。,（三）居民会议,(,村民大会,),居民会议（村民会议）是社区最高权力机构。居民会议（村民会议）可以充分地表达民意，集中多数人的智慧，减少盲目和冲动，这不仅有利于群众对社区居委会（村委会）的监督，也有利于民主决策，保证社区自治。,（四）居民委员会,(,村民委员会,),居民居委会和村民委员会，是社区群众性的自治组织，是社区的主体组织和社区成员的法定代表。,我国,宪法,第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织”。,中华人民共和国城市居民委员会组织法,第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。,中华人民共和国村民委员会组织法,第二条也明确指出，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”,1954.12,第一届全国人大常委会第四次会议通过,城市居民委员会组织条例,；,1978.3,民政部恢复，民政司调研准备修订,城市居民委员会组织条例,；,1982,年，修订宪法，将居委会列入宪法条文中。,19821986,，,城市居民委员会组织条例,修订工作暂时搁置；,1987,，六届人大五次会议通过,村民委员会组织法,；,1989,，修订后的,城市居民委员组织法,提交国务院常务会议审议。,1989.10,，第七届全国人大常委会第十次会议审议未通过。,1989.12.26,，第七届全国人大常委会第十一次会议审议通过,居委会组织法,的起草及形成过程,（五）社区中介组织,是社区专项服务的主体，对增强社区凝聚力，提高居民参与意识，起着重要作用。要逐步承接从政府部门中剥离出来的部分社会职能，承办各类社区服务，满足社区成员多层次需求。社区中介组织主要是指各类福利性、服务性、中介性组织，如社区福利组织、志愿者组织、慈善组织、社区服务组织或一些行业性组织，如个协、体协、舞协等。,（六）业主大会和业主委员会,业主大会和业主委员会是社区居民参与社区管理的又一新的组织形式。随着住宅的市场化和商品化，越来越多的居民不再是单位住房的租客，而是房屋物业的所有人。因此，生活区的卫生状况、环境质量、配套设施等都与他们的生活息息相关，社区成为居民重大利益所在。他们开始要求自主地决定社区的事务。在这种情况下，业主大会和业主委员会便应运而生了。,物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。,业主委员会由业主大会产生，在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理，它是依法成立的群众性自治组织，依据法律法规，具有作为诉讼当事人的资格。,（七）物业管理公司,物业管理公司是指具备相应资质条件并按照法定程序成立的从事物业管理服务的经营性企业法人。物业管理公司接受物业所有人的委托，依照国家有关法律法规，按照合同或契约形成管理权，运用现代管理科学和先进维修养护技术，以经济的手段对物业实施多功能全方位的统一管理，并为业主和物业使用人提供高效、周到的服务，使物业发挥最大的使用价值和经济价值，同时构筑一种和谐、健康、向上的人文环境，推动整个社会进步。,三、正确处理社区管理组织之间关系,（一）正确处理党组织与其他社区管理组织的关系,处理党组织与其他社区管理组织关系的总原则是，既要充分发挥社区党组织的领导核心作用，又要支持和保障基层自治组织依法开展自治活动。逐步实现社区管理由计划经济体制下的以行政管理为主向市场经济条件下的以社区自治为主转变，引导和组织社区群众自我管理、自我教育、自我服务。,党组织与其他社区管理组织之间是领导和被领导的关系，与社区有关部门的派出机构是双重领导关系，与辖区内其他单位的党组织是组织、指导、协调关系，与辖区内的无主管经济组织是组织领导关系。,（二）正确处理社区自治组织和政府的关系,1.,社区自治组织的生成依赖于政府的扶持,2.,社区自治组织的生成本身就是政府行为的结果,3.,社区自治组织的发展与实践可以推动政府管理民主化,（三）正确处理居委会与物业公司的关系,1,、居委会和物业公司是两个不同性质的组织。居委会是社区居民的基层群众自治性组织，它属于政治范畴；而物业公司则是房地产公司的物业管理部门，是十分明确的商业性组织，属于商业范畴。,2,、按照社区有关法律规定，居委会有权对物业公司的工作进行监督，组织产权人和使用人对物业公司进行评议和决定是否解除聘用。这说明，物业公司虽然属于商业范畴，但要受到居委会的监督。,3,、居委会和物业公司要做到权责分明，不可超越本职范畴，越俎代庖。,（四）正确处理业主委员会与物业公司的关系,1.,法律关系,2.,经济关系,居民会议,社区中介组织,业主委员会,物业公司,社区党组织,街道办事处,居民委员会,指导,产生,负责,领导,协调,领导,指导,指导,合同,指导,四、社区管理组织的功能,第三节 我国社区管理体制的历史沿革,新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。但是，在我国经济转轨和社会转型之后，单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多的现实难题，在管理上陷入困境。因此，城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能。社区制的出现是一种必然要求，它改变了传统的城市基层社会管理的理念和方法，必将在未来对我国城市社会的发展起到重大的作用。,一、走入历史的单位制,单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。,1986,年，哈佛大学社会学教授 华尔德,共产党社会的新传统主义,中国工业中的工作环境和权力结构,最早对中国的单位制进行研究，他通过对,80,多位内地国有企业的职工进行倡导,500,小时的访谈，加上对中国文件的阅读，对中国工业中的工作和权威问题进行了研究。,研究指出：中国的国有企业是一种完全不同于西方企业组织形式的独特的组织形式。特点一是制度性的依附，二是工厂的制度文化,1989,年，路风发表了,单位：一种特殊的社会组织形式,。明确提出了单位体制的概念。认为所谓单位是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础。,刘震云，著名作家。,1958,年,5,月生于河南省延津县。,1973,年至,1978,年服兵役。,1978,年至,1982,年就读于北京大学中文系。,1982,年开始发表作品，现有长篇小说,故乡天下黄花,、,故乡相处流传,、,故乡面和花朵,(,四卷,),、,一腔废话,等，作品集,刘震云文集,(,四卷,),、,刘震云,等，中短篇小说,塔铺,、,新兵连,、,单位,、,一地鸡毛,、,温故一九四二,等。共四百多万字。作品多次获奖、被评介、改编和翻译。,建议阅读小说,新兵连,、,单位,、,一地鸡毛,。,路风，,1989,，,单位：一种特殊的社会组织形式,，,中国社会科学,第,1,期。路风,1993,，,中国单位体制的起源和形式,，中国社会科学季刊，第,5,期。,潭深，,1991,，,城市单位保障的形成及特点,，,社会学研究,第,5,期。,于显洋，,1991,，,单位意识的社会学分析,，,社会学研究,第,5,期。,李汉林，,1993,，,中国单位现象与城市社区的整合机制,，,社会学研究,第,5,期。,吴晓刚，,1994,，,从人身依附到利益依赖,，北京大学社会学系硕士论文。,李路路、李汉林、王奋宇，,1994,，,中国的单位现象与体制改革,，,中国社会科学季刊,（香港）春季卷。,王沪宁，,1995,，,从单位到社会：社会调控体系的再造,，,公共行政与人力资源,第,1,期。,李猛、周飞舟、李康，,1996,，,单位：制度化组织的内部机制,，,中国社会科学季刊,（香港）秋季卷。,李路路、李汉林，,1999a,，,资源与交换：中国单位组织中的依赖性结构,，,社会学研究,4,期。,2000b,，,中国的单位组织：权力、资源与交换,，浙江人民出版社。,李汉林、李路路，,2000,，,单位成员的满意度和相对剥夺感,，,社会学研究,第,2,期。,刘建军，,2000,，,单位中国：社会调控体系中的个人、组织与国家,，天津人民出版社。,（一）单位制产生的原因,从实际的社会历史过程来看，三个因素对于单位体制的形成具有重要意义。,第一，新中国政治关系的历史特点。,第二， “革命后的”社会体制逐渐被建立起来后，工业化和社会经济条件的矛盾成为另一个重要矛盾。,第三，对科层体制和法制的破坏。,(,一,),单位制的功能,（二）单位制的后果,1,总体性社会,1949,年后大陆建立起的是一个总体性社会，即一种结构分化程度很低的社会。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面控制。而总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介来实现的。,2,依赖性人格,首先，在单位制度下，国家控制的资源通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源,其次，单位制还限制了其成员的生活空间。,总起来说，单位通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位，最终造就了依赖性的人格。,（三）单位制的崩溃,改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立,包括个体私营经济在内的各种经济成份获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。,在社会转型的大背景下，单位制整合社会的组织功能日益弱化。这些都使得单位制失去了生存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。,二、身陷困境的街居制,在计划经济体制时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。,在社会快速转型的今天，街居制面临着很多新的问题，越来越不符合城市社会发展的需要。,（一）街居制的演变历程,新中国成立以来，我国街居制的发展大致经历了四个阶段：,1,创立阶段,2,膨胀阶段,3,曲折阶段,4,恢复与发展阶段,1,、创立阶段,政府文献和社会媒体对居民委员会的起源和发展多有不确切的表述，曾有,53,年起源于北京、天津、武汉的模糊说法，也有,50,年最早发端于天津的观点，还有的把上海,1949,年成立的福利会说成是“新中国第一个居民委员会”等；从档案材料看，我国第一个居民委员会最早是在,1949,年,10,月出现的，它既不是在京津，也不是武汉，而是在杭州。同年,12,月,1,日，杭州市府颁布了新中国历史上关于建立城市居民委员会的第一份政令，居民委员会很快便在杭州全市统一发展。国家后来的法律文本与这份政令如出一辙。,杭州自清以来实行街村制，,1934,年（民国年），国民党行政院通令各省市建立保甲组织，以户为单位，,10,户,1,甲，,10,甲,1,保，,3,保以上为联保办事处。杭州市于民国,25,年,3,月就编制完竣，坊、保、甲层层设置十分严密。乡区（原四、五、六、七、八区公所）计编,65,坊、,517,保、,5999,甲，城区（原一、二、三区公所）更有省会警管区制与保甲制双重管控。,保甲制实行管、教、养、卫并重原则，清查户口、登记户籍、监视居民、制定规约、摊派经费、征收捐税、强征壮丁执行当地警务、搜查缉捕，进行“党化”教育，推行联保连坐，使最基层组织军事化、专制化、特务化，在社会最基层形成了一道严密的监视网，加强了对城乡人民的控制和束缚，是大地主、大资产阶级专政在城市的基层支柱。,1949,年,5,月,3,日拂晓，人民解放军第三野战军第七兵团的先头部队经过九溪抢占钱塘江大桥，强力攻城，杭州解放。国民党在杭州的政权随之覆灭。,5,月,24,日，杭州市人民政府成立，,8,月，杭州市军事管制委员会和市人民政府根据中央政务院关于三万人以上人口的城市均须召开各界人民代表会议的决定，为了广泛听取和采纳各界人民的意见，支持政府工作，召开杭州市第一届各界人民代表会议第一次会议，并设主席团处理日常事务；基层政权机关的设置由于缺乏经验还在摸索中。,5,月初解放军军事管制委员会先期接管杭州市国民党政府的,8,个区公所，改第,1,区为上城区，第,2,区为中城区，第,3,区为江干区,，建立区委、区人民政府，,8,月又根据平津地区的经验，取消区委区政府，改设区公所。各级组织机构建了又撤，撤了又建，反反复复，区以下设置和居民的组织工作尚未提上议事日程。浙江是蒋介石的老家，杭州基层的情况不同于局面已经得到控制的北方城市，居民构成十分复杂。,进城后，新生政权对华东这一局面还估计不足，担心马上取消保甲组织会对当前治安和税收立即产生影响，试图尽量通过保甲组织维持居民区的格局，暂不采取断然措施。当时中共浙江省委办公厅发出通报，对伪保甲组织提出几条处理意见。,一是对乡一级组织原则上取消，但因工作开始，情况不了解，人员不足用，伪乡组织确定暂时存在，对个别坏的伪乡长立即取消。,二是对伪保甲长分三种类型作不同的处理，对个别坏的伪保甲长按华东局的指示立即取消；对在游击队活动时忠实敌人，应付我们的两面派，宣告他们过去的反动性，号召他们立功赎罪；对应付敌人忠实我们的，号召他们功上加功，为人民服务。估计随着形势发展，保甲人员会自动转变。,但是，情况没有这么简单。当时解放军占领南京不久，国民党散兵游勇四处逃窜，残余势力在杭州的地下活动十分猖獗，国民党空军飞机在天上轰炸，很多保甲长心存侥幸，并不配合。居民很难发动，不敢出来工作，政府的政令传达不下去，防火防盗、卫生防疫、烈军属及困难群众救济很多工作无法开展。,由于警力不足，防匪、防特形势严峻，不但城乡生产、生活秩序缺乏保障，就连干部安全也难保障。当时，中城区公所赵槐区长反映，目前我们工作在群众中常有便衣匪特刺探，既须斗志又须斗火，本区警备力量很差，需要补充枪支。,区公所曾有发动居民委员会的想法，公安分局仍顾不上，不取消保甲制，长此下去，不是办法。建议与公安局研讨，下紧急通知。,10,月,17,日，浙江省人民政府发布了取消保甲，建立农村乡、村政权的指示，提出农村工作的方案，开始对农村采取行动。根据这一局势，杭州市人民政府立即重新研究对策，由杭州市民政局提出居民委员会的筹建工作方案，经区长联席会议讨论，决定在上城、下城和江干区先行试点。,区长联席会议的决定和省政府的指示精神很快得到贯彻。,10,月,28,日，从上城区传来消息,“,一个居民委员会已经宣布成立”。上城区长田奎荣在写给市政府新闻室的信中说：最近半个月，我们集中力量在“废除保甲建立居民委员会”这一工作，现在工作告一段落，一个居民委员会已经宣布成立。特将工作经过抽要写成通讯，盼予检查修正，介绍浙江日报。,当时，市政府正在加紧草拟,关于取消保甲制度建立居民委员会的指示,，方琦德秘书长和吴江市长看到上城区意见和通讯，立即表示同意，并批示在市政府,指示,公布时将通讯稿一并刊发。新中国第一个城市居民自治组织,“,居民委员会”伴随着新中国民主建政的主旋律在杭州诞生，从此揭开了终结旧中国几千年“编户齐民”制度的序幕。,与此同时，下城和江干区的筹建工作也开始起步，江干区并于,11,月份完成第一个试点，成立了“望江门居民委员会”。,由于这份,指示,指导思想明确，旗帜鲜明，方案成熟，可操作性较强，一经颁布便迅速得到实施。到,12,月底，全市成立居民委员会,47,个，其中，上城区,14,个，中城区,14,个，下城区,18,个，江干区,1,个。翌年,3,月，全市就基本完成了取消保甲建立居民委员会的工作，共撤销,174,保，,3907,甲，成立居民委员会,571,个，居民小组,3802,个，新生政权在不到四个月的时间内就荡涤了国民党在杭州的法统基础。,新的居民组织当时主要办五件事，,一是防特、防匪、防火，保护交通等社会治安工作及办理户籍；,二是传达和推行政府政令，反映群众意见，加强人民团结，维持社会秩序；,三是动员与组织群众，发展各种合作社，吸收劳动群众恢复生产，改善生活；,四是领导群众正当的文化娱乐活动，改革旧社会的风尚；,五是协助政府进行城市的公共卫生，增进人民健康，举办各种公共福利事业。,上海经验：从“福利会”到“居民委员会”,杭州的经验在华东迈出了成功的第一步。但是，对于华东中心城市大上海来说，新生政权所面临的局势远远要比,40,多万人口的杭州复杂得多。,1949,年,5,月,27,日上海解放，新政权最初难以一下子适应城市管理的复杂性，对治理这个拥有,600,万人口的中国工商业和金融中心的大都市无经验可寻。当时接收接管、恢复经济和建政工作相当繁重，当务之急主要是消除新旧政权交替带来的市政管理“真空”，基层治安暂时还得藉助大批留用警员和保甲组织，没有精力对上海社会流氓团伙、帮会组织采取有效行动。,因此，上海一度出现了治安事件的高发期。解放初头,7,个月，共发生抢劫案,530,起，强盗案,737,起，盗窃案,11430,起，加之国民党残余势力有组织地挑拨离间，兴风作浪，形势极为复杂。,上海把社会管理分为两种类型：有单位的人和没单位的人，并分两步走。,第一步首先通过在各行各业中建立工会、农会、青联、学联、妇联等组织，把有单位的群众组织起来，参加集体政治生活。,第二步首先在区接管委员会下设立“接管专员办事处”，使群众与政府的接触以“接管专员办事处”为桥梁，不需再通过保甲人员；然后通过“接管专员办事处”干部逐步深入里弄，与居民群众建立联系，摸索没有单位居民的组织工作。,1949,年下半年，一些居民区出现了自治性的“房客联谊会”、 “自来水管理委员会”、“卫生委员会”等关心共同消费问题的“工人福利会”。,1950,年，街道、里弄又成立了“防护大队”、“冬防服务队”等组织，由于其一开始就比较注重市民的“共同福利”，也就有一定的凝聚力。,到,1950,年,5,月，全市共组织,36,个里弄福利会，,16650,个清洁卫生小组，,104,个自来水管理小组，,118,个人民防护队，年底又发展到,2020,个冬防服务队。,95,的里弄都成立居民卫生小组。,1952,年,4,月，上海市召开街道各界人民代表会议，讨论决定统一规范居民组织，建立居民委员会。,各地创新,北京,1949,年,4,月废除保甲制，各保改称“街”，各甲改称“闾”，居民组织主要以“冬防队”和“防盗队”为主。,天津开始建了“街公所”，,1950,年,3,月根据居民居住状况建立了居民委员会，把居民委员作为“当地人民民主统一战线之组织”。,沈阳市政府,1949,年,3,月,12,日发布关于废除保甲制，建立民主街公所和居民小组的命令，将街道和居民组织平行置于区政府下，作为政府联系群众的桥梁和推行基层工作的机构。,南昌曾试行“坊代表会议制”，江西民政会议后，又在区以下设街，成立街人民政府委员会，召开代表会议，街以下设坊，坊以下设居民组，均由街代表会议组成。,武汉,1950,年也曾建立“街道居民委员会”之类的组织，由于街道上没有领导核心，各系统组织互不照应，以至积极分子顾上顾不了下，对群众的具体问题解决不多，,1952,年改建“街人民代表会议”和“街人民政府”，设街长一人，副街长（派出所长兼）、文书、民政、文教、卫生、妇运干事各一人，均脱离生产。,1952,年,6,月，华东军政委员会拟定了,关于十万人口以上城市建立居民委员会试行方案（草案）,一是,方案,强调以经常居住地“无组织”的“居民”为主,二是,方案,增加了设置“居民代表会议”的内容，并就其职权作了若干规定,三是,方案,对居民组织的设置比照了“双重委员会制”的形式，即居民代表会议掌握立法决策权，而把日常行政决策权交给“委员会”,四是,方案,居民委员会以内设工作委员会的方式把城市治安、消防、文教、卫生、调解等各种单一功能的居民组织整合起来,五是,方案,规定在区政府下设立若干办事处，作为区的派出机关，在区政府领导下进行居民委员会的工作；区人口和居民委员会数量少的，设置民政干事若干人。,要“街道政府”还是“居民委员会”,大多数城市认为华东区,方案,有居民委员会的集体领导，分工明确，民主面积宽，参加人数多，工作容易推动，基本上是适用的；也有认为,方案,规定的组织层次太多，居民代表会议、居民委员会、工作委员会及小组工作机构等关系太复杂，担心街道积极分子兼职太多，不利于工作。洛阳、南昌、武汉、长沙等少数城市则明确提出不适合本市情况，倾向于维持当地“街人民代表会议”、“街人民政府委员会”或“街政府”的方案。各地意见虽不尽统一，但反响较大。,公安部于,1952,年,8,月,11,日颁布了,治安保卫委员会暂行条例,。,条例,在阐明治安保卫委员会与居民委员会关系的同时，“居民委员会”也就第一次正式写进国家的行政法规，从而也确认了它的合法性。,条例,规定，治安保卫委员会是“群众性”的治安保卫组织，城市街道的治安保卫委员会“受公安派出所领导，有居民委员会者受派出所及居民委员会双重领导”。,中央政府已经倾向于建立“居民委员会”，取消“街政府”。尽管如此，中央政府还是迟迟没有在全面建立居民委员会上下决心。这与居民组织在发育过程中产生的混乱现象不无关系。,刚刚建立的居民委员会，在实际工作中存在着性质不明、组织不纯、权限不分、经费使用混乱等问题。上海市政府,1952,年对之进行全面整顿，清洗出社会治安对象,1888,人，民主选举后落选里弄干部,47364,人，查出有政治问题和其他问题的,10672,人。,江苏在整顿过程中也清理出很多资本家的家属担当了居民委员会领导岗位。,经济方面，,1952,年，华东军政委员会民政部就该区各城市区居民委员会财经制度混乱问题作了一次调查，调查表明居民委员会中确实存在着严重的乱摊派与贪污浪费现象，加重了群众的负担，引起了群众的不满等。,10,月,28,日下午，中央政府内务部召开第,30,次部务会议，讨论城市区以上建政工作，同时也把居民委员会的议题提出来讨论。,城市建政工作重点还是抓召开区人民代表会议，至于起草居民委员会组织方案或通则问题，要看华东颁布的试行方案实验结果如何，大家认识一致了再写。居民组织方案随之被暂时搁置起来。,早在,1950,年，政务院继颁布,大城市区人民政府组织通则,后，又发布了,区、乡（行政村）各界人民代表会议组织通则,和,区、乡（行政村）人民政府组织通则,，政权机构设置到乡和村，这是历史上都少有的。各城市都在观望中央政府会不会颁布建立“街政府”相关法令。,中央政府对城市区以下基层的设置久悬不决，对地方产生很大影响。天津市的街道体制在,5,年中就变动了,5,次。,1949,年初是街政府，随后改为街公所；,同年,6,月根据刘少奇关于城市的政权不能像农村那样分成小块块“划地而治”的指示又撤销街建制，街公所并入公安派出所；,1952,年刚恢复街公所，,1954,年又改设街道办事处。,在,1952,年的国庆典礼上，毛泽东主席看到整齐有序的市民队伍，对彭真同志感慨道：“还是把市民组织起来好！”,彭真于,1953,年向中央提交了,关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告,该报告建议：“街道的居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿；城市街道不属于一级政权，但为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区政府的派出机关,街道办事处。”,这一意图就是要高度重视居民工作，坚持走群众路线，让人民群众当家作主，决不能脱离群众。,为了节省出干部编制集中抓经济工作，规定街道办事处仅设专职干部,3,至,7,人，其中主任,1,人，必要时才设副主任,1,人；任务只有三条，办理市、区政府有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作以及反映居民的意见和要求。这清楚地说明“办事处”只是作为“过渡性”机构设置的一种承上启下的“中转”机构。,20,世纪,50,年代，这一立法意图得到较好的贯彻，对居民组织的建设和居民工作的开展起到了积极的推动作用。,1954,年第一届全国人大四次会议上，制定并通过了,城市街道办事处组织条例,和,城市居民委员会组织条例,。,按照规定，街道办事处的任务是：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。,居民委员会的任务是：办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作、调节居民间的纠纷等等。,回顾建国初期这段历史，假如城市基层选择的是“街政府”而不是居民组织，一切均由政府大包大揽，这一切都将是不可想象的。,2,膨胀阶段,在,1958,年兴起的大跃进、人民公社运动，使街道的机构和职能迅速膨胀。,但是，随着大跃进战略的失败，这种体制终究没有维持多久。由于街道权力的迅速回落，促成了单位体制的出现。,3,曲折阶段,1966,年至,1976,年的“文化大革命”时期，街居体系遭到了严重破坏。在极左路线的影响下，有些居委会实行了军事编制，有些居委会干部被当成“当权派”。随着各级“革命委员会”的建立，街道办事处改组为街道“革命委员会”，居委会也相继改称为“革命居民委员会”，主要任务是抓阶级斗争，严重背离了为民服务的方向。,4,恢复与发展阶段,1978,年党的十一届三中全会以后，街居体系得到恢复，并获得快速发展。,1979,年，街道革命委员会被撤消。,1980,年，全国人大常委会重新公布了,城市街道办事处条例,、,居民委员会组织条例,，街道办事处、居民委员会的机构和职能得以恢复。,（二）街居制的现实困境,1,职能超载,首先，单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街居来承接。,其次，随着人口的老龄化、无单位归属人员以及外来人口的增多，给街居增添了更多的管理、服务工作。,再次，我国城市管理体制的改革，提出了管理重心的下移，由此带来了原来实行“条条”管理的很多部门将任务下放到街区，给街区增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理项目。,街道办事处职责变化,1954,，城市街道办事处组织条例三项：,（,1,）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；,（,2,）指导居民委员工作；,（,3,）反映居民的意见和要求。,1963,年扩充为八项：,1,、了解居民的意见和要求、指导居委会工作；,2,、动员工作；,3,、领导街道集体事业；,4,、优抚救济；,5,、人口工作,6,、文化教育、爱国卫生,7,、治安保卫,8,、其他有关居民工作。,1997,年扩充到,14,项：,1,、指导,2,、社区服务,3,、兴办社会福利事业，社会保障,4,、街道监察队,5,、开展计划生育、环境保护、科教文卫体等；,6,、维护老年人、未成年人利益,7,、社会治安,8,、拥军优属,9,、参与检查、督促市政建设,10,、防灾救灾,11,、管理外来人口,12,、领导