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公 共 预 算 管 理 11 第 7章 公 共 预 算 管 理7.1 公 共 预 算 管 理 概 述7.2 地 方 政 府 的 预 算 管 理公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 22 本 章 教 学 目 的 公 共 预 算 管 理 作 为 公 共 管 理 的 重 要 内 容 和 国 家 治 理 模 式 变 迁的 重 要 组 成 部 分 ， 正 在 扮 演 着 越 来 越 重 要 的 角 色 。 本 章 详 细介 绍 了 公 共 预 算 管 理 的 基 本 理 论 知 识 ， 并 以 地 方 政 府 公 共 预算 管 理 为 例 ， 重 点 剖 析 了 中 国 政 府 的 公 共 预 算 过 程 和 预 算 管理 实 践 。 本 章 学 习 ， 要 求 学 生 掌 握 公 共 预 算 管 理 的 前 沿 理 论 ， 熟 悉 我国 地 方 政 府 的 公 共 预 算 过 程 和 预 算 管 理 体 制 ， 能 够 熟 练 运 用各 种 预 算 方 法 。 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 33 本 章 学 习 的 重 点 问 题公 共 预 算 的 含 义 、 功 能 及 要 素公 共 预 算 编 制 与 执 行政 府 决 算公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 44 本 章 主 要 参 考 资 料1 国 务 院 ： 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 实 施 条 例 （ 1995） 。2 李 炳 鉴 主 编 ： 政 府 预 算 管 理 学 ， 经 济 科 学 出 版 社 ， 2003年 版 。3 马 骏 、 牛 美 丽 ： 重 构 中 国 公 共 预 算 体 制 ： 权 力 与 关 系 ， 中 央 编 译 出 版社 ， 2007年 版 。4 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 （ 1994） 。5 Irene Rubin,1996,budgeting for accountability: Municipal budgeting for the 1990s. Public Budgeting & Finance, 18.6 Yilin Hou, 2006, Budgeting under central economic planning in China, 1949-1978, Public budgeting, accounting & financial management, 18.公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 55 7.1 公 共 预 算 概 述 7.1.1 公 共 预 算 的 含 义 从 政 治 维 度 、 管 理 维 度 、 经 济 维 度 和 财 务 管 理 维 度 四 个 维 度 来理 解 公 共 预 算 ： 第 一 ， 预 算 分 配 实 际 上 反 映 了 政 府 政 策 的 优 先性 ， 是 不 同 的 参 与 者 讨 价 还 价 的 结 果 ， 这 反 映 了 公 共 预 算 的 政治 性 ； 第 二 ， 公 共 预 算 也 是 管 理 的 工 具 ， 它 要 求 利 用 特 定 的 管理 方 法 和 技 术 使 得 公 共 服 务 和 公 共 项 目 的 提 供 更 有 效 ； 第 三 ，公 共 预 算 还 是 经 济 平 衡 工 具 ， 它 往 往 承 担 着 刺 激 经 济 增 长 或 稳定 经 济 、 促 进 就 业 ， 抑 制 通 货 膨 胀 等 宏 观 经 济 职 能 ； 第 四 ， 公共 预 算 也 是 一 个 财 务 管 理 工 具 。 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 6 7.1.1 公 共 预 算 的 含 义 公 共 预 算 是 行 政 机 构 或 公 共 部 门 的 财 政 收 支 计 划 ， 它 具 体 规 定 了 财 政年 度 内 财 政 收 支 指 标 及 其 平 衡 状 况 ， 反 映 和 影 响 行 政 机 构 或 公 共 部门 活 动 的 范 围 、 方 向 、 项 目 规 划 、 政 策 制 定 与 执 行 ， 以 及 组 织 目 标的 达 成 ， 也 是 政 府 公 共 部 门 有 计 划 地 集 中 和 分 配 资 金 、 调 节 社 会 经济 生 活 的 主 要 财 政 机 制 与 手 段 ； 是 国 家 的 重 要 立 法 文 件 ， 它 必 须 由行 政 机 构 或 公 共 部 门 提 交 国 家 权 力 机 关 审 批 后 才 能 生 效 和 执 行 。 具体 包 括 以 下 三 个 方 面 ： （ 1） 公 共 预 算 是 一 个 法 律 文 件 ， 是 国 家 意 志 的 体 现 ； （ 2） 公 共 预 算是 财 政 年 度 内 的 政 府 收 支 计 划 ； （ 3） 公 共 预 算 的 改 变 要 通 过 相 应 的法 律 程 序 。 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 7 7.1.1 公 共 预 算 的 含 义 公 共 预 算 具 有 以 下 特 点 ： （ 1） 公 共 预 算 反 映 政 府 应 该 做 什 么 、 不 应 该 做 什 么 ， 先 做 什 么 、 后 做 什 么 的 选择 ， 体 现 了 公 众 的 普 遍 共 识 ： 政 府 应 该 提 供 何 种 服 务 以 及 哪 些 人 有 资 格 享 有 这些 服 务 ； （ 2） 公 共 预 算 反 映 了 支 出 上 的 优 先 权 ， 预 算 过 程 体 现 了 政 府 对 不 同需 求 的 集 团 和 个 人 之 间 进 行 调 节 ， 并 最 终 决 定 由 谁 获 得 ； （ 3） 公 共 预 算 反 映了 服 务 于 不 同 目 标 的 各 种 决 策 的 相 对 比 例 ， 以 效 率 为 目 标 的 决 策 还 是 以 公 平 为目 标 的 决 策 ； 预 算 还 反 映 了 立 法 者 对 于 满 足 其 选 区 选 民 的 重 视 程 度 和 倾 听 公 众或 集 团 需 求 的 意 愿 程 度 ； （ 4） 公 共 预 算 向 公 民 提 供 了 一 个 强 有 力 的 可 靠 性 工具 ， 使 得 公 民 知 道 政 府 是 如 何 进 行 支 出 的 ， 预 算 将 公 民 的 偏 好 与 政 府 产 出 联 系起 来 。 因 此 ， 公 共 预 算 是 反 映 政 府 财 政 活 动 的 一 面 镜 子 ， 是 一 个 重 要 的 立 法 文件 ， 也 体 现 了 国 家 权 力 机 关 和 全 体 公 民 对 政 府 活 动 的 制 约 与 监 督 。 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 88 7.1.2 公 共 预 算 的 控 制 及 其 功 能 1 . 关 于 公 共 预 算 功 能 的 学 术 观 点（ 1） 阿 伦 希 克 （ Allen Schick )的 观 点（ 2） 鲁 宾 (Robert Rubin)的 观 点（ 3） 阿 尔 伯 特 C 海 迪 （ Albert C. Hyde） 的 观 点公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 9 7.1.2 公 共 预 算 的 控 制 及 其 功 能 2 . 美 国 公 共 预 算 的 控 制（ 1） 以 法 案 的 形 式 决 定 预 算（ 2） 委 员 会 经 常 性 的 监 督（ 4） 审 计 机 关 的 辅 助 控 制 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 10 7.1.2 公 共 预 算 的 控 制 及 其 功 能 3 我 国 公 共 财 政 支 出 监 管 机 制 的 构 建 （ 1） 建 立 健 全 公 共 财 政 支 出 范 围 及 其 标 准 体 系 （ 2） 科 学 分 解 和 合 理 设 定 公 共 财 政 支 出 流 程 我 国 实 行 的 财 政 国 库 集 中 收 付 制 度 、 细 化 部 门 预 算 编 制 制 度 的 实 施 ， 削 除 了 旧 体制 的 弊 端 ， 为 建 立 新 的 科 学 的 财 政 资 金 运 行 模 式 奠 定 了 基 础 ， 同 时 也 为 公 共 财 政 支出 监 管 留 下 了 空 间 。 这 两 项 制 度 的 实 施 ， 使 预 算 编 制 部 门 与 拨 款 机 构 分 离 ， 拨 款 机构 也 不 与 使 用 （ 用 款 ） 单 位 直 接 发 生 关 系 ， 再 加 上 在 这 个 过 程 中 必 须 经 过 审 核 机 构的 审 核 ， 从 而 构 成 了 “ 管 钱 ” （ 预 算 部 门 ） 、 “ 拨 钱 ” （ 支 付 机 构 ） ， “ 用 钱 ”（ 用 款 单 位 ） 、 “ 审 钱 ” （ 审 核 机 构 ） 既 相 互 独 立 又 相 互 制 约 的 职 能 和 程 序 相 离 相 控 机 制 。 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 1111 7.1.3 公 共 预 算 的 要 素1.资 源 申 请2.资 源 分 配3.资 源 保 护 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 1212 7.2 地 方 政 府 的 预 算 管 理 7.2.1 预 算 的 参 与 者 及 其 职 能 1.省 人 民 代 表 大 会 对 省 政 府 的 预 算 行 使 最 高 决 定 权 。 这 些 权 力 具 体包 括 ： （ 1） 审 查 本 级 总 预 算 草 案 及 本 级 总 预 算 执 行 情 况 的 报 告 ； （ 2） 批 准 本 级 预 算 和 本 级 预 算 执 行 情 况 的 报 告 ； （ 3） 改 变 或 者 撤 销 本 级 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 关 于 预 算 、 决 算 的 不 适 当决 议 ； （ 4） 撤 销 本 级 政 府 关 于 预 算 、 决 算 的 不 适 当 的 决 定 和 命 令 。 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 1313 7.2.1 预 算 的 参 与 者 及 其 职 能 2.省 政 府 主 要 负 责 的 预 算 管 理 工 作 包 括 ： （ 1） 编 制 本 级 预 算 、 决 算 草 案 ； （ 2） 向 本 级 人 民 代 表 大 会 作 关 于本 级 总 预 算 草 案 的 报 告 ； （ 3） 决 定 本 级 预 算 预 备 费 的 动 用 ； （ 4）编 制 本 级 预 算 的 调 整 方 案 ； （ 5） 监 督 本 级 各 部 门 和 下 级 政 府 的预 算 执 行 ； （ 6） 向 本 级 人 民 代 表 大 会 、 本 级 人 民 代 表 大 会 常 务委 员 会 报 告 本 级 总 预 算 的 执 行 情 况 ； （ 7） 改 变 或 者 撤 销 本 级 政府 各 部 门 和 下 级 政 府 关 于 预 算 、 决 算 的 不 适 当 的 决 定 、 命 令 。公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 1414 7.2.1 预 算 的 参 与 者 及 其 职 能 3.财 政 厅 作 为 核 心 预 算 机 构 ， 承 担 的 职 责 包 括 ： （ 1） 编 制 本 级 预 算 、 决 算 草 案 ； （ 2） 具 体 组 织 本 级 总 预 算 的 执行 ； （ 3） 提 出 本 级 预 算 预 备 费 动 用 方 案 ； （ 4） 具 体 编 制 本 级预 算 的 调 整 方 案 ； （ 5） 定 期 向 本 级 政 府 和 上 一 级 政 府 财 政 部门 报 告 本 级 总 预 算 的 执 行 情 况 。公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 1515 7.2.2 中 国 地 方 预 算 周 期1.预 算 编 制2.批 准3.执 行4.审 计 和 评 估 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 1616 7.2.3 公 共 预 算 的 编 制 1.我 国 政 府 预 算 编 制 的 基 本 原 则 及 主 要 依 据 （ 1） 国 家 相 关 法 律 、 法 规 ； （ 2） 国 民 经 济 和 社 会 发 展 计 划 、 财 政 中 长 期 计 划 以 及 有 关 的 财 政 经济 政 策 ； （ 3） 本 级 政 府 的 预 算 管 理 职 权 和 财 政 管 理 体 制 确 定 的 预 算 收 支 范 围 ； （ 4） 上 一 年 度 预 算 执 行 情 况 和 本 年 度 预 算 收 支 变 化 因 素 ； （ 5） 上 级 政 府 对 编 制 本 年 度 预 算 草 案 的 指 示 和 要 求 。公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 1717 7.2.3 公 共 预 算 的 编 制 2.我 国 政 府 公 共 预 算 的 编 制 方 法 （ 1） 人 员 支 出 和 公 用 支 出 （ 2） 项 目 支 出公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 18 7.2.4 “两 上 两 下 ” 预 算 过程“ 两 上 两 下 ” 是 目 前 地 方 政 府 使 用 的 典 型 的 预 算 过 程 ， 具 体 包 括 ：“ 一 上 ” ： 支 出 部 门 在 收 到 财 政 部 门 的 年 度 预 算 编 制 通 之 后 ， 对 部 门 下一 年 度 的 支 出 进 行 测 算 ， 然 后 报 送 财 政 部 门 。“ 一 下 ” ： 财 政 部 门 收 到 各 个 部 门 的 预 算 后 ， 由 职 能 处 室 对 各 个 部 门 的预 算 进 行 审 查 ， 然 后 将 审 查 意 见 反 馈 给 各 部 门 。“ 二 上 ” ： 支 出 部 门 根 据 财 政 下 达 的 控 制 数 和 审 查 意 见 重 新 修 改 预 算 ，然 后 上 报 给 财 政 部 门 。“ 二 下 ” ： 人 大 通 过 预 算 后 ， 由 财 政 部 门 批 复 给 各 个 部 门 ， 开 始 预 算 执行 。 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 19 7.2.4 “两 上 两 下 ” 预 算 过程“两 上 两 下 ” 的 具 体 过 程 ， 如 下 图 所 示 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 2020 7.2.5 预 算 执 行 1.预 算 执 行 的 机 构 设 置 及 其 职 能 （ 1） 省 政 府 是 省 级 预 算 执 行 的 组 织 领 导 机 关 ， 负 责 组织 省 级 预 算 的 执 行 （ 2） 财 政 部 门 的 大 部 分 预 算 执 行 的 职 能 集 中 在 支 出 上 ，预 算 执 行 还 包 括 收 入 征 收 （ 3） 各 支 出 部 门 是 具 体 的 用 款 单 位公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 21 7.2.5 预 算 执 行 2.预 算 收 入 的 执 行 地 方 政 府 收 入 预 算 的 执 行 主 要 由 三 个 部 门 负 责 ： 税 务 部 门 具 体 负 责 征 收 流 转税 ； 财 政 部 门 具 体 负 责 征 收 农 业 税 、 牧 业 税 和 不 由 税 务 机 关 监 缴 的 其 他 收入 ； 海 关 则 负 责 征 收 关 税 以 及 代 征 进 出 口 产 品 的 增 值 税 、 消 费 税 等 。 目 前 我 国 预 算 收 入 主 要 通 过 两 种 方 式 入 库 ： 一 是 直 接 缴 库 ； 二 是 集 中 汇 缴 。直 接 缴 库 的 税 收 收 入 ， 由 纳 税 人 或 税 务 代 理 人 提 出 纳 税 申 报 ， 经 征 收 机 关审 核 无 误 后 ， 由 纳 税 人 通 过 开 户 银 行 将 税 款 缴 入 国 库 单 一 账 户 。 集 中 汇 缴主 要 用 于 小 额 零 散 税 收 和 法 律 另 有 规 定 的 应 缴 收 入 ， 这 些 收 入 由 征 收 机 关于 收 缴 收 入 的 当 日 汇 总 缴 入 国 库 单 一 账 户 。 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 2222 7.2.5 预 算 执 行 3.预 算 支 出 的 执 行财 政 部 门 在 预 算 拨 款 时 需 遵 循 以 下 三 个 原 则 ：（ 1） 按 照 预 算 拨 款（ 2） 按 照 规 定 的 预 算 级 次 和 程 序 拨 款（ 3） 按 照 进 度 拨 款 4.预 算 变 更（ 1） 预 算 调 整（ 2） 预 算 追 加公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 2323 7.2.6 政 府 决 算 1.编 制 政 府 决 算 的 准 备 工 作（ 1） 国 家 财 政 部 要 拟 定 和 下 达 政 府 决 算 的 编 制 方 法（ 2） 组 织 年 终 收 支 清 理 工 作（ 3） 做 好 财 政 总 决 算 的 年 终 结 算（ 4） 财 政 部 门 要 修 正 和 颁 发 决 算 表 格公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 2424 7.2.6 政 府 决 算 2.政 府 决 算 的 编 制 方 法（ 1） 基 层 单 位 决 算 报 告（ 2） 除 了 决 算 报 告 ， 基 层 单 位 还 要 向 上 级 主 管 部 门 提交 单 位 决 算 说 明 书（ 3） 财 政 部 门 也 要 编 制 总 决 算 的 说 明 书公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 25 7.2.6 政 府 决 算 3.政 府 决 算 的 审 查 和 批 准 政 府 决 算 编 制 好 以 后 ， 和 政 府 预 算 相 似 ， 也 要 经 过 立 法 部 门 的 审 查 和批 准 。 审 查 的 方 式 包 括 ： 就 地 审 查 、 书 面 审 查 和 派 人 到 上 级 机 关 汇 报审 查 。 政 府 决 算 审 查 的 具 体 形 式 有 三 种 ： 自 审 、 联 审 互 查 和 上 级 部 门审 查 。 政 府 决 算 审 查 分 为 政 策 性 审 查 和 技 术 性 审 查 。 县 级 以 上 地 方 各 级 政 府财 政 部 门 编 制 本 级 决 算 草 案 ， 报 本 级 政 府 审 查 后 ， 由 本 级 政 府 提 请 本级 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 审 查 和 批 准 。 乡 、 民 族 乡 、 镇 政 府 编 制 本级 决 算 草 案 ， 提 请 本 级 人 民 代 表 大 会 审 查 和 批 准 。 公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 2626 7.2.7 预 算 的 审 查 和 监 督 1.我 国 立 法 机 构 在 预 算 中 的 角 色 2.人 大 审 查 与 监 督 政 府 预 算 的 基 本 框 架 （ 1） 目 前 我 国 地 方 人 民 代 表 大 会 的 预 算 审 查 与 监 督 工 作 的 主 要 侧重 点 ： 一 是 以 部 门 预 算 为 基 础 开 展 预 算 审 查 监 督 ， 而 不 是 以 预 算支 出 的 功 能 来 进 行 审 批 ； 二 是 加 强 人 大 预 算 监 督 立 法 ， 各 地 纷 纷出 台 各 自 的 预 算 审 查 监 督 条 例 ， 依 法 进 行 审 查 监 督 ； 三 是 加 强 组织 能 力 建 设 ， 夯 实 人 大 常 委 会 预 算 工 作 委 员 会 的 人 员 编 制 ， 并 加强 工 作 委 员 会 的 专 业 技 术 力 量 ； 四 是 确 立 人 大 审 查 政 府 预 算 的 基本 程 序 ； 五 是 重 视 初 审 。公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材 公 共 预 算 管 理 2727 7.2.7 预 算 的 审 查 和 监 督 2.人 大 审 查 与 监 督 政 府 预 算 的 基 本 框 架 （ 2） 在 实 践 中 ， 一 些 地 方 开 展 了 一 系 列 创 新 ， 加 强 预 算 工 作 委员 会 的 工 作 力 度 ， 激 活 人 大 代 表 的 作 用 。 （ 3） 我 国 立 法 机 构 的 预 算 审 查 监 督 权 仍 然 有 待 于 进 一 步 明 确 和细 化 ： 一 是 人 大 初 审 的 权 力 与 责 任 定 位 不 明 确 ； 二 是 预 算 修 正权 尚 未 落 实 ； 三 是 对 预 算 调 整 进 行 审 查 的 权 力 不 明 确 ； 四 是 收入 权 也 没 有 落 实 。公 共 管 理 学 21世 纪 公 共 管 理 系 列 教 材
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