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单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第十一章,行政伦理,1,第一节 行政伦理概述,一、行政伦理的定义,第一种观点：,行政伦理是规范行政主体（包括行政人员与行政组织）之间以及行政主体与相对人之间的关系的道德规范。它包括八大范畴：即行政理想、行政态度、行政义务、行政技能、行政纪律、行政良心、行政荣誉、行政作风。,按照这种定义，行政伦理的核心内容是行政主体的道德品质和道德规范。但是，实际上，行政主体的美德并不是行政伦理研究的全部，美德行政伦理学也不是行政伦理学的全部。,2,第二种观点：行政伦理是政治伦理的范畴，在本质上是政治伦理。（这种观点受到质疑）,第三种观点：行政伦理学是应用伦理学的一个分支。,行政伦理学具有应用伦理学研究的共有的五个特点，并赋予其基本内涵。,（,1,）问题取向 （,2,）境遇取向 （,3,）方法取向,（,4,）责任取向 （,5,）跨学科取向,3,定义：,行政伦理,是指公共行政管理领域中各类行政主体从事行政管理活动时所必须遵循的道德规范。行政伦理学是分析行政人员作为道德主体的可能性、必要性，探究行政人员的道德品质及其价值选择与伦理责任等问题的理论学说。其扩展研究对象包括行政组织伦理、行政制度伦理、公共政策伦理三个方面。从伦理学的体系看，它属于应用伦理学；从行政学体系讲，它属于行政哲学的范畴。,4,二、现代行政的基本伦理,现代公共行政必须奉行的伦理与精神主要有三个方面,:,1.,公共服务原则,公共服务既是现代行政的出发点，也是其目的和归属。公共服务应当成为公共行政的第一原则。否则，公共行政将成为一种偶然性。在这种以服务为宗旨的行政理念中，行政权力的正当化和合法化的根本途径就是社会的需求和公众的需要。,以服务为行政指南的公共行政，首先要破除“主权行政”观念。,将公共权力界定为一项社会功能，就意味着行政行为之目的正当性和程序合法性的根本源泉是社会需求。行政行为的合理性与合法性标准由此走向民主：以“人民需要不需要、满意不满意、答应不答应”为衡量标准；以职责与义务取代主权权力成为公共行政的基础。,5,2.,依法行政原则,“依法行政”具有多重含义与精神。,首先，依法行政的直观意义就是行政人员依据国家的法律制度而不是个人的主观意志或偏好进行公共管理；,其次，从宪政的角度来看，“依法行政”的着眼点是对行政权力的来源于行使进行限制，实施“有限行政”；,最后，从行政伦理学的角度看，“依法行政”要求行政人员作为道德主体和行动主体充分发挥积极性和创造性；要求行政人员将“依法行政”作为一种精神理念予以尊奉；要求行政人员着重从精神实质上把握这一原则的旨意，而不是想方设法钻法律的漏洞，或是做些形式上合法、实质上违法的事情。,因此，“依法行政”作为现代行政伦理精神，既主张公共行政必须遵守、维护和贯彻实施宪法及其他各项法律，同时还要求行政人员充分发挥其主观创造性和能动性，信奉宪政民主精神，真正把“依法行政”作为一种信仰、一种观念。,6,3.,公共利益原则,“公共利益”这一观念对实践的推动力主要不在于其可数量化，而是作为行政人员的一种精神信仰和追求，进入行政人员的主观责任意识，进入行政人员的实践理性，从而成为指导行政行为的内在而根本的精神动力。它将指导行政人员的道德能力，指导其正义感和责任感。作为一种指导性结构，它实际上提供了一种优先规则，从而核心地发挥着它的指导意义。公共利益观念是一种内在的、近乎信仰的精神，而不应是一种“口惠而实不至的东西”。,7,三、发达国家的行政伦理,与发展中国家相比，发达国家的行政伦理具有以下特点：,1.,在,形式,上，许多发达国家的行政伦理规范大致有三套系统。,（,1,）通过国家立法的形式确定公共行政的道德。,（,2,）由国际组织倡议的用于规范其成员国政府行为的伦理规范。,（,3,）公务员职业社团制定的伦理准则。,8,2.,在,管理体制,上，建立了一套立体式、多层次、多方面的综合反腐倡廉体系。,3.,在,教育科研,上，有一支强大的教育科研队伍和机构建制。,4.,在,内容,上，发达国家的行政伦理往往以界定公共服务的价值观为起点，进行行政伦理规范的讨论和制定工作，比较注重条理性和可操作性，并对公共行政的专业化服务给予了较多的关注。概括地说，发达国家行政伦理主要涉及一些几个方面的规定：,（,1,）界定公共服务的价值观。,（,2,）实行严格的公务员财产收入申报制度。,（,3,）与公共管理改革同步进行。,9,第二节 行政组织伦理,一、行政组织伦理的含义（自学）,二、行政组织变革与伦理发展（自学）,三、行政组织伦理建设的模式（自学）,10,第三节 行政人员的个体伦理,一、行政人员的义务与责任,（一）德怀特,沃尔多的行政义务理论,沃尔多在,伦理与公共行政,一文中，将行政人员的义务分为,12,种：,（,1,）忠于宪法的义务；（,2,）遵守法律的义务；（,3,）对民族或国家的义务；（,4,）民主的义务；（,5,）遵守组织,官僚制规则的义务；（,6,）忠于职守与信守专业精神的义务；（,7,）对家庭和朋友的义务；（,8,）对自我（人格与尊严）的义务；（,9,）对中层集体的义务；（,10,）对公共利益或全民福利的义务；（,11,）对全人类或全世界的义务；（,12,）对宗教或上帝的义务。,11,沃尔多认为：事实上，行政人员的道德义务与伦理困境远不止这样。加之这些义务与义务之间，相互交错，在具体现实中又未必完全相容。于是，就构成了一张包罗万象的人伦网、义务网。行政人员必须学会恰当地运用其自由裁量权和内在德行，在具体生活中创造性地处理它们之间的关系。另外，几乎如何一种行政义务，即使是一般人绝无半点质疑的宪法义务，都需要行政人员的意志“自由”去审视、判断、选择各种观念取向。,12,（二）,特里L库珀（Terry,LCooper）,的行政责任理论,库珀,在,负责的行政人员：,行政角色伦理探索,一书中，从主观和客观两个角度阐释行政人员责任的内容，认为,行政责任可以分为主观责任和客观责任。,。,“客观责任”是指那些由外在于责任主体的社会、组织或他人，通过法律的、道德舆论的形式，所施加的、要求责任主体务必承担的义务和责任。这些责任常以所谓的“角色期望”的形式给人一种直观感受。一个行政人应当履行的客观责任，就是国家、各种组织和民众对于“公共行政管理者”这一公职角色的扮演者所赋予的期望总体。,“主观责任”指行政人行动的责任情感，源于对忠诚的信念和对良知的认同。主观责任是客观责任的现实中介。主观责任的卓越履行能给行政人员一种成就感、愉悦感、幸福感。,库珀认为，客观责任与从外部强加的可能事物相关；主观责任则与那些我们自己认为应该为之负责的事物相关。在行政过程中，从相对重要性角度看，义务比职责更根本；职责是确保义务在等级制结构中得以实现的手段。职责包含上下级关系以及自上而下地行使权威以确保实现既定的目标。,13,库珀进一步深入探讨了行政人员,“客观责任”,的内容，认为“客观责任”包括两个方面：第一对人负责，是对于某个人或集体的责任，即“说明责任”。第二是对事负责，表现为义务，即对某项事物、目标的达成以及下属人员的行为所承担的责任，即“职务责任”。,库珀把行政人员的责任（包括职务责任和说明责任）划分为三个层次：,第一是对上级负责，贯彻上级指示；同时也对下级的行为负责。这是最直接、最经常的说明责任。,第二是对民选代表和民选政治官员负责，把他们的意志当作公共政策的具体表现来贯彻，并向其汇报贯彻情况。虽然这层关系不及对上级那么直接，但表现为更根本的义务，比第一层次更为重要。,第三是对公民负责，理解、判明、权衡、实现他们的意愿、利益、偏好和要求。行政人员有义务向民众报告工作，接受民众的监督、询问和质询；行政人员的终极职责是促进公共利益和公共福利。这是最不直接的职责关系，但是最根本的义务关系。这一层次的,责任说明,最为抽象、距离最远（最为间接），周期也可能最长。但行政人员的,职务责任,则是终极性的、根本性的。,14,二、道德发展和道德教育,行政人员个体的道德意识发展水平通常分为三个层次：,一是,“前道德”水平,，其行事原则是功利主义的，遵循的是“趋利避害”的本能反应程式。,二是,习惯道德水平,，其特点是取向于外部规定的规范和要求，从众和模仿是其行为率。,三是,自律道德水平,，其对事务的认知和行为取向遵循的是自我的实践理性的判断和内心信仰与良知。,15,美国心理学家科尔伯格的道德发展理论,劳伦斯,科尔伯格,(Lawrence Kohlberg,1927-1987),是美国当代著名的心理学家和教育家,也是现代道德认知发展理论的创立者。他继承和发展了皮亚杰 的认识发展理论，将人的道德发展细分为三个层次、六个阶段。,16,层次,总体特征,阶段,基本特点,第一层次：,前习俗水平,（对应于“前道德水平”）,道德价值存之于外界事物或权威。行为动机出自人们的生理需要或对惩罚的规避，而不是人格和伦理标准。,阶段,1,：服从和惩罚定向阶段,对上级权力和威望的服从，或出于利己的需要，或为了避免惩罚,阶段,2,：幼稚的自我主义定向阶段,判断行为正当性的标准是看它是否能工具化的满足自己，偶尔还包括他人的需要；意识到每个人的价值偏好都是不同的；朴素的平等主义，讲求互惠互利,第二层次：,习俗水平,（相当于“习惯道德”水平）,道德价值存之于传统上为多数人认可的是非与正误标准。担当一个好的或正当的社会角色，维护传统规矩，符合他人对自己的期望,阶段,3,：人际关系的定向阶段,行为定向于获取“关系人”的欢心、赞同或欣赏，羞于受到他们的责备；墨守成规，力求使自己的行为与众人一致,阶段,4,：维护权威或秩序的道德定向阶段,行为定格在尽职尽责，尊重权威，维持现有秩序，兼顾符合他人的期望,第三层次：,后习俗水平,（对应于“自律”水平）,道德价值来自普遍的原则与个人内在的良知,阶段,5,：信守法制,契约阶段,认识到法律、社会习俗仅是一种社会契约，是可以改变的，而不是固定不变的；以符合大多数人的利益与愿望的普遍准则为判断依据,阶段,6,：信守良知或原则阶段,个人有某种抽象的、超越某些刻板的法律条文的、较确定的概念。在判断道德行为时，不仅考虑到适合法律的道德准则，同时也考虑到未成文的有普遍意义的道德准则。道德判断已超越了某些规章制度，更多地考虑道德的本质，而非具体的准则。行动者的主心骨是良心，外加相互尊重和信任。,17,科尔伯格的认知,发展理论引发了一系列行政伦理学的实证研究。这些研究成果为行政伦理建设提供了实证性的指导。,实践研究表明：道德认知性判断的成熟程度与在一系列假定冲突情景中的表现有关。道德水平高的人比其他人更少倾向于从众行为。在道德意识发展的较高阶段上，道德意识和个人行为的联系比低级阶段上更密切，而预先对道德问题进行讨论会对行为选择发生积极影响，体现了进行道德教育和伦理知识宣传的重大意义。,18,行政伦理教育的根本目的就是培养德性行政人员。具有来说，就是要通过各种方法和途径，培养具有道德自知、自省之习惯，道德推理、判断之理智，道德行为、生活之勇气的行政人员。行政伦理教育对于行政人员或拟准备加入者的道德,认知,能力的提高具有积极影响。这种认知应该包括两个方面：一是知理（伦理规则和伦理推理），二是知己。,首先，道德教育可以帮助学习和理解伦理规则，提高其道德推理能力，即知理。,其次，伦理或道德教育的另一重要功能就是引导人们反省自己的观点，认识自己，即知己。,（,p319-321,）,19,三、行政人员的道德自律,（一）行政人员道德自律的含义,行政人员道德自律是指行政人员作为道德主体，在认识其职业伦理和社会道德规范之后的一种自我约束，是一种自愿、自觉、自决的活动。,这一含义包括以下几个方面的内容：,1.,行政人员的道德自律一其道德主体性为前提。,2.,行政人员的道德自律是一种社会性实践活动。,3.,行政人员的自律与他律之间是一种辩证关系。,20,（二）行政人员道德自律的养成,1.,自我知识,行政人员要进行道德自律，其基础与前提是自我认识、自我知识。这种“自我知识”不仅仅是行政人员对自我存在的一种（肯定性）意识，更主要的是一种批判性的审视与反思。,2.,自我修炼,一是节制，道德意志力训练。,二是自我反思。,3.,自我激励,（参考,p322-324,）,21,第十二章,行政文化,22,第一节 行政文化概述,一、行政文化的含义与特点,（一）行政文化的含义,关于行政文化的含义，认识各不相同。夏书章认为：它有广义和狭义之分：广义的行政文化是指行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构；狭义的行政文化仅指行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。,（竺乾威）行政文化是人们对行政体系及其行政活动的态度、情感、信仰和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯等。它是包括行政主体内在的行政信念、行政意识、行政道德、行政理想以及来自行政主体之外对其产生影响的行政原则、行政传统、行政习惯、行政准则等要素的综合有机体，是社会文化在行政体系中表现出来的一种独特的文化形式。,23,(,二,),行政文化的特点,1.,历史性。行政文化是一种历史现象。其产生需要一定的社会条件，并随不同时期的行政实践的发展而发展。,2.,阶级性。行政文化在阶级社会中，总是一定阶级意志的表现，总是为一定的阶级利益服务的。,3.,民族性。行政文化通过民族特性和民族形式的不断发展，逐渐积淀成行政文化传统，构成行政文化特色。,4.,变动性。行政文化处在不断变化和发展之中。,5.,连续性。行政文化都是以往存在的行政文化的某种延续、继承或扬弃，同时又不断向其它行政文化渗透和演变。,24,二、行政文化的内容,(,一,),主观性的行政文化,1.,行政信念,2.,行政价值,3.,行政道德,4.,行政意识,5.,行政理想,6.,行政思想,(,二,),规范性行政文化（对行政主体和行政行为产生规范性影响的行政文化）,1.,行政传统,2.,行政习惯,3.,行政原则,25,三、行政文化的分类,（自学）,26,四、行政文化的作用,行政文化有六个方面的作用：,行政文化能影响行政目标。行政文化主要是通过行政信念，行政价值观，行政理想，行政道德等因素，对行政目标的方向和性质产生影响，对组织目标的顺序产生影响，对目标的结构产生影响。,行政文化能影响行政组织结构。行政文化对组织结构的影响，首先表现在行政价值观对人员，职位的安排上；其次表现在行政思想，行政原则等因素对于行政组织如何处理上下级关系和同级之间的关系的影响上。,行政文化能影响公务员的行为。行政文化对公务员的行政行为的影响是间接的，它往往通过公务员的心理和精神的因素，影响公务员的行为。,行政文化能影响行政机构的行为。主要指行政文化对机构的沟通行为，决策行为的影响。,行政文化能影响行政领导者。行政文化，对领导者的正式权威和非正式权威的产生和获得发生影响；能够促进领导者的素质发生变化，而且对领导者的素质具有选择作用；决定领导者的主要行为方式和行为作风的选择。,行政文化能够影响和制约行政人才开发。行政文化对行政人才的开发具有一定的理性诱导作用，对行政人才开发具有较明显的心理强制和说服定势。,27,第二节 行政文化与行政组织,（自学）,28,第三节 行政文化与行政行为,一、行政文化与行政人员的行为,行政文化对行政人员（包括行政领导者和被领导者）行为的影响，主要通过行政人员的心理和精神因素间接地影响行政人员的行为。,29,1,、行政文化对行政人员的间接影响途径体现在行政人员的心理过程和心理特征方面,首先，行政文化通过认知、情感对行政人员的态度和行为发生影响。,其次，行政文化通过主体的个性影响行政人员的行为。,30,2,、行政文化除了对行政人员的心理产生作用以外，在一定程度上也直接作用于行政人员的行为，即规范行政人员的行为。,3,、行政文化对行政人员行政行为的影响，是通过行政文化的作用机制来实现的。,行政文化的作用机制包括：,（,1,）灌输机制，即行政组织通过以组织为主的机制向行政人员传递各种价值标准、行为规范。,（,2,）学习机制（内化机制），即行政人员学习行政组织的规范和行为方式，自愿将该组织的价值标准、传统、规范等准则变为自己的内在标准，并自觉承担起对组织的责任和义务。,31,二、行政文化与行政领导行为,行政领导受到行政文化强有力的影响。,（一）从,内容,上看，行政文化对行政领导行为的影响主要体现为：,1,、行政价值和行政信念对行政领导行为的影响。,行政文化中的价值、观念的渗透和传递，影响行政领导的具体行为和活动方式。,2,、行政知识和行政思想对行政领导行为的影响。,社会和行政组织通过一定的渠道和途径向行政主体传播行政领导知识和理论，使进入领导职位的行政人员掌握一定的领导知识和理论，进而运用于具体的行政领导活动过程中。,3,、行政传统对行政领导行为的影响。,行政文化传统对行政领导很多发挥重要的影响，尤其是行政文化中的传统道德观念、传统价值标准、传统思维方式和行为方式等，往往对行政领导的观念、领导目标、领导责任、领导作风、领导方式产生直接的影响作用。,32,（二）从,影响方式,看，行政文化对行政领导的影响主要表现在领导权威、领导素质和领导方式三个方面。,1,、领导权威是领导者能够实施有效领导的基础。行政文化对领导权威的影响，主要是对权威的来源、权威的行使产生一定的影响。,2,、领导者素质是指领导者所具有的品德、能力、知识、修养和领导艺术等。领导者的素质是后天作用的结果，主要通过行政文化为主要内容的社会化过程逐步形成。,3,、行政文化对行政领导者行为方式的作用主要体现在领导行为方式和领导作风两个方面，这两者直接决定了领导行为的结果。领导者的行为方式和领导作风的形成，不可避免地受到其自身的价值观、知识能力水平、心理特征和个性等因素的影响，而这些因素又与领导者所处的行政文化背景密切相关。,33,三、行政文化与行政组织行为,行政文化对行政组织行为的影响，表现在：,1,、行政文化对行政组织行为的目标、价值标准产生影响。,2,、行政文化对行政组织行为实施者的心理产生影响。,3,、行政文化对行政组织行为方式产生影响。,34,第四节 行政文化的比较,一、西方行政文化的特点,（一）美国行政文化的特点,1.,以能力为本的用人原则；,2.,以人为中心的管理方式；,3.,管理者由选举或任命产生；,4.,组织和规章具有权威作用；,5.,重视竞争；,6.,尊重专业知识；,7.,提倡开拓和创新。,35,（二）英国行政文化的特点,1.,将实证精神纳入行政活动；,2.,对行政组织的高度忠诚；,3.,在决策过程中各方密切配合；,4.,重视通才，轻视专业技能。,（三）欧洲大陆各国行政文化的特点,1.,组织目标明确；,2.,规章制度严格；,3.,职业道德高尚；,4.,管理手段现代。,36,（四）日本行政文化的特点,1.,强调民族精神为行政文化的基石；,2.,以人为中心，推崇传统信念；,3.,忠于组织，目标明确；,4.,有较高的职业道德；,5.,有较高的团队精神；,6.,有积极进取精神。,37,二、中国传统行政文化的特点、形成原因,（一）中国传统行政文化的特点,（参见,P350-356,）,1.,大一统的行政信念,2.,集权主义的行政价值,3.,人治与礼治的行政原则,4.,官僚主义的行政方式,38,（二）中国传统行政文化的形成原因,1.,自然经济和小农生产方式的影响,（,1,）养成了依赖、保守、顺从的心理,（,2,）阻碍了商品经济和市民社会的成长,2.,宗法制与国家政权的同构,在封建社会，宗法制以血亲关系为基础，君权制以封建君主为核心，形成了家国同构的现象。,宗法社会在社会结构、社会心理和文化精神方面和谐一体，高度一致，有利于维护政权的稳定。传统的行政文化直接发端于宗法制与君权制的结合。,3.,意识形态化的儒家学说。,儒家学说称不仅具有包容性，而且与宗法制、君权制以及自然经济紧密契合，从而成为中国封建社会的主导意识形态。历代科举制度的推行和封建王朝的思想专制，使以三纲五常、四维八德为核心的儒家学说成为中国传统文化包括传统行政文化的重要组成部分。,39,三、中国行政文化变革及现代化,（一）新中国成立后中国行政文化的变革,新中国成立后，中国行政文化发生了质的变革，传统行政文化逐渐向现代行政文化过渡。人民利益原则、民主集中制、议行合一、依法行政、勤政廉政成为当代中国行政文化的主流，民主参与意识空前高涨，追求科学、效率成为基本的行政价值。,但中国目前正处于社会转型期，行政文化也处于转型之中。行政文化的努力目标就是实现行政文化现代化。,实现中国行政文化现代化的目标必须完成几个方面的转变：,1.,由集权型向民主型转变,2.,由管制型向服务型转变,3.,由一般型向专业型转变,4.,由人治型向法治型转变,5.,由保守型向进取型转变,40,（二）加强现代行政文化建设的意义,现代行政文化建设，是指行政领导者从实现行政管理科学化，法律化，现代化，高效化的目标出发，针对现存行政文化的积弊，遵循现代行政文化发展的趋势，立足行政实际，引进科学行政文化，创造出促进行政管理现代化的新的行政文化。 在我国，加强现代行政文化建设具有迫切意义。,1.,进一步深化行政体制改革的需要。行政体制改革的过程，也是行政文化的变迁和发展的过程。这既是对传统行政文化的冲击，又是对现代行政文化的培育。从一定角度而言，行政文化的变革层次更深，难度更大，它是整个行政体制改革的关键。若不变革传统的，落后的行政文化，培育出适应社会健康发展的行政文化，行政体制改革就缺少观念的支撑和理论的指导，行政体制改革就难以深化和取得实效。,2.,提高行政科学管理水平的需要。当前，我国行政管理的科学水平有所提高，但管理落后的局面尚未根本改观。行政文化建设是行政科学管理的重要内容，要提高行政管理的科学水平，必须加强行政文化建设，把,硬件要素,与,软件要素,有机结合起来。,41,3.,加强思想政治工作的需要。要提高行政管理的科学水平与效能，必须加强思想政治工作。要加强思想政治工作，必须加强行政文化建设。行政文化建设是国家行政机关业务管理和思想政治工作的结合点。行政文化建设可以为国家行政机关的思想政治工作开辟新的视野和途径。,4.,促进行政人才开发的需要。行政人才开发工作中的选拔，培训，考核，流动等环节，都直接或间接地受到行政文化环境的制约。行政文化对行政人才的开发，发挥着广泛而深刻的理性引导作用，并具有较明显的强制，说服定势。要有效地开发行政人才资源，必须加强行政文化建设，创造一个良好，健康的行政文化环境。,5.,调动公务员积极性的需要。提高行政效率是行政管理的核心问题，而要提高行政效率，关键是要充分调动公务员的积极性和创造性。物质激励和规章制度是调动公务员积极性的重要机制，但必须同时运用精神激励。行政文化建设，可以激发公务员的认同感，荣誉感，使命感与责任感，增强其遵纪守法，廉政勤政的自觉性。,42,（三）加强现代行政文化建设的途径,1.,克服行政文化建设中的积弊。当前行政文化建设中积弊的主要表现,:,一是人格化取向，如只对人，不对事，人情交易，裙带关系等；二是封闭性与排他性，如行政体系缺乏与其他社会体系的经常性交流，行政活动缺乏应有的透明度，行政决策缺乏社会成员的广泛参与，实施过程缺乏有效的社会监督，行政体系内部本位主义严重等；三是形式主义，如做官样文章，公文旅行，办事拖拉，主观主义，脱离实际，浮夸现象等；四是官本位思想，如家长制，长官意志，等。这些积弊都是当前行政体制改革的不利因素，阻碍行政管理的发展，必须予以克服。,2.,遵循中国行政文化发展的趋向。随着社会主义市场经济的发展和中国现代行政文化建设的加强，其发展趋势，一是由集权型向民主型转变；二是由管制型向服务型转变；三是由一般型向专业型转变；四是由人治型向法治型转变；五是由保守型向进取型转变。,3.,加大行政文化,软件,建设的力度。其着力点主要有三个方面,:,一是树立科学的行政意识，就是要求公务员树立起强烈的行政服务意识。二是确立正确的行政价值观，就是要求确立一种新的即注重民主法制，公平效率，物质利益，平等竞争的价值观。三是培养健康的行政心理，就是要培养公务员主动积极，健康向上的心理。,第十三章,行政发展,43,第一节 行政发展概述,一、行政发展的含义（,P354,）,行政发展是指行政系统为适应环境的变化，采用科学方法，健全行政体系，改善行政活动方式和行政关系，提高行政效率，以便更好地执行政治权威意志的过程。它在相当程度上是与行政改革联系在一起的，其根本动力和路径依赖就是行政改革。,从系统论的观点来看，行政发展是整个社会发展的一个组成部分，它同政治发展、经济发展、文化发展等一起构成了整体的社会发展。它同政治、经济、文化发展是一种互相联系、互相依存的关系，行政发展在相当程度上取决于社会政治、经济、文化的发展，反过来，它的发展也推动着其他发展的进步。,44,二、行政发展的原则,1.,良性互动原则,2.,稳定性原则,3.,制度化原则,4.,适度化原则,45,三、行政发展的模式,（参见,P309-310,）,（一）英美模式,特点：,1.,调控替代了直接提供公共服务,2.,程序的简化与灵活化,3.,节约资金开展革新,4.,决策与执行分离,5.,实行私有化政策,6.,灵活的领导风格与人事管理程序,7.,实行公务员责任制,8.,以客观事实、既定结果和“顾客”为导向。,46,（二）法德模式,特点：,1.,严格管理行政机构的运作,2.,以非连续性渐进主义作为改革的主导，实行长期的现代化进程。,具体措施为：调整公共事业、压缩人事开支、转变组织结构,（三）希腊模式,特点：行政合法性和制度化成为改革与发展的当务之急。,47,前面三种模式的共同特点：,1.,市场经济发达、中介组织成熟、产权清晰、政企分开、市场机制被引入到行政系统中来。,2.,发达的经济改变了传统的行政价值与观念，也为行政发展提供了雄厚的物质和技术基础。,3.,制度创新能力强。,48,（四）内源式发展模式（新兴工业化国家的行政发展模式，如韩日）,特点：,1.,政府不断进行自身改革，危机意识强,2.,政府同民间特别是私人企业保持良好的关系,3.,传统行政文化同现代文官制度有机结合,4.,行政改革与发展基本上都是在一党执政的情况下推行的，有较好的连续性。,（五）外源式发展模式（发展中国家的行政发展模式）,特点：,1.,行政改革与发展起点低,2.,行政改革多在外力强迫下进行，且大多套用西方模式和前苏联模式,3.,社会动荡给行政改革和发展造成极大障碍。,4.,政府缺乏权威，体制不健全，机构涣散，效率低下。,49,第二节 行政发展的环境分析,（自学）,一、外部环境分析,（一）经济环境,1.,在经济全球化条件下，各国比较优势的发挥必须依赖政府的能力。,2.,在经济全球化条件下，对发展中国家而言，强有力的行政系统若措施得当，将有助于实施赶超战略。,3.,经济全球化并不意味着行政管理作用的淡化。,（二）社会环境,社会转型：除经济全球化以外，还有政治一体化、信息社会化。,二、内部机制分析,（一）结构机制,（二）运作机制,50,第三节 行政发展的动力及途径：行政改革,一、行政改革的含义,行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平的处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力分配，并调整政府与社会之间关系的过程。,51,二、行政改革的内容,（参见,P361-366,）,（一）行政系统的功能更新,1.,政府生产职能的更新,2.,政府调控职能的更新,3.,把企业家精神逐渐引入到政府部门,（二）行政系统的结构改革,1.,组织重构,2.,自上而下的分权,3.,私有化改革,4.,规模适度化改革,（三）行政制度的创新（行政改革中最核心的部分）,1.,政府决策体制的改革,2.,完善政府公务员制度,52,三、行政改革的原则及取向,（一）原则,行政改革必须进行科学而严密地论证和规划，慎重开展。,行政改革必须保持社会稳定为前提。,行政改革要以改革观念为先导。,行政改革必须有政治保障和法律保障。,行政改革以理顺关系、转变政府职能为重点。,（二）行政改革的取向,以适应社会环境为取向。,以精简机构为取向。,以调整组织结构为取向。,以调整权力关系为取向。,53,四、行政改革的阻力、动力与对策,（一）行政改革的阻力（参见教材）,1.,外部制约因素（对发展中国家而言）,（,1,）市场经济发展不完善的制约,（,2,）改革配套程度的制约,2.,内部制约因素,（,1,）来自既有制度方面的阻力,（,2,）来自政府雇员（公务员）的阻力,（,3,）来自行政价值的阻力,54,（二）行政改革的动力,（参见教材）,1.,外部动力,（,1,）政治因素,（,2,）经济因素,（,3,）文化因素,2.,内部动力,（,1,）新的技术方法的推动,（,2,）政府内部改革人士的推动,（,3,）政府雇员的利益需求,55,（三）行政改革的对策,政治保障是进行行政改革的前提。,加强宣传，制造行政改革舆论。,制定切实可行的行政改革政策。,制定进行行政改革的法令和政策，使行政改革有法律保证和强制力。,恰当的选择行政改革的突破点，恰当地选择发动改革的时机。,行政改革要尽快的取得效果，提高行政效率和为公共服务的质量。,56,第四节 行政发展的前景和趋势,一、信息社会与行政发展（自学）,信息社会为行政发展提供了契机：,1.,行政环境的优化,2.,行政价值观的重塑,3.,行政技术的创新,57,二、政府治理理念的重构,1.,树立高效管理的理念,2.,树立公平治理的理念,3.,树立知识管理的政府治理理念,4.,树立“人本主义”的政府治理理念,58,三、行政现代化的模式构建（自学）,1.,行政组织的高度完善化,2.,行政决策的高度科学化,3.,行政法制化,4.,行政管理人员的专业化和知识化,59,60,
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