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单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,授课班级：07汉语言本科班授课教师：曹武EMAIL:QQ:177271016电话：,1,第三讲 人事行政,（5学时）,学习要求：,1、了解人事行政的概念、演变与作用。,2、了解人事行政的理论依据、发展趋势与原则。,、掌握中国国家公务员制度的特点和内容。,2,一、人事行政的演变与作用,（一）人事行政的概念,人事行政（Personnel Administration）的含义，有广义和狭义之分。所谓,广义的,人事行政是指国家人事行政主管部门依法对国家机关、事业单位和社会组织的人事工作所进行的宏观的、综合性的管理活动，包括对各类公务人员、专业技术人员以及机构编制工作的管理。所谓,狭义的,人事行政则是指各级政府机关的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对国家公务员所实施的管理活动，,包括对国家公务员的录用、分类、考核、奖惩、任用、培训、交流、回避、辞职、辞退、退休、以及工资、福利、保险等方面的具体管理,。本章所讲的人事行政，主要涉及狭义人事行政的基本内容。人事行政与人事制度有着明显的区别。人事制度多偏重于关于组织成员的法定权责关系以及法令规章的制订，其基本特征表现为静态性。而,人事行政,除了有关制度方面的规定外，还包括对国家公务员管理的,具体实施和技术方法,，其范围远比人事制度广泛得多，且表现为动态性特征。,3,（二）人事行政的历史演变,作为行政管理活动的重要内容之一，人事行政是伴随着国家的产生而形成的。在原始社会，没有国家，没有政府，自然不可能产生人事行政。当时的社会组织，不过是松散的狩猎队群，氏族首领身处在队群之中，不脱离生产劳动，没有特权，即使处理公务，也十分简单，几乎与处理个人私事没有什么区别。而国家产生以后，,高居于民众之上的统治阶级开始承担起社会管理的责任,，同时也需要对统治阶级自身进行管理。于是，在掌管政府的官吏中间逐渐形成了一些具体的管理制度和方法，例如确立官职的品位和俸禄等等，人事行政活动由此而产生。综观人类行政管理发展史，人事行政形式多样，丰富多彩。但总体上来看，主要经历了三种不同的形态：即,宗法型的人事行政、官僚型的人事行政和民主型的人事行政,。,4,宗法型的人事行政,，大体上产生和兴盛于奴隶社会，当时实行的是以,宗法血缘关系,为特征的世袭制度，形成“,父死子继，兄死弟继,”的世卿世禄制。任用官员注重门第、家世、出身和社会地位，把公职人员划分为森严的等级，彼此间不能互相流动。,官僚型的人事行政,，是封建君主制度的组成部分。在封建社会，专制君主为了维护其专制统治，通过各种方式甄选忠实臣仆，在全国实行,以君主为轴心，以权力为基础，以奖惩为杠杆的官僚统治,。官员自成体系和集团，自上而下实行一元化控制，形成一种由上而下、由内向外的层级节制体系，在这种体系中，每个官吏都承担着君主赐予的某项责任，每个官吏都只对君主尽忠，只对上负责，代表君主实施统治。,5,民主型的人事行政,，是西方资本主义的产物。其特点是公民在法律上和事实上都有平等的权利和机会竞选官职，各级政府公务员实行公开考试，择优录用，不受门第、出身、种族、党派和性别的限制，对政府公务员的管理有法可依，并有强有力的人事检察制度作为保障。,19世纪70年代，公务员制度（即文官制度）在英国的率先建立，为民主型的人事行政提供了制度平台,。20世纪40年代以来，公务员制度在欧美各国的广泛推行和日益完善，标志着民主型的人事制度的发展和成熟。,6,（三）人事行政的作用,人事行政在国家政权建设和行政管理中处于十分重要的地位，发挥着不可替代的作用。,首先，人事行政是立国安邦、巩固政权的根本大计,。古人指出：“致安之本，惟在得人。”“能安天下者，惟在用得贤才。”综观人类历史，任何一个民族，任何一个阶级，要想得天下、保天下、兴天下，一靠人力，二靠财力，两相权衡，人比财更重要。正所谓“财用不足，非国贫；人才不竟，谓之贫。”政府的一切管理活动，包括,行政决策、行政执行、行政沟通、行政协调、行政监督,都要通过人的活动来实现。因此，能否科学地选贤用能，往往成为政府行政管理能否成功的决定性因素和关键所在。,7,其次，人事行政是政治文明建设的有效途径,。随着人事行政科学化和法制化的不断推进，公民可以通过法定程序，经过公开、平等、竞争、择优的录用考试，,进入,国家公务员,队伍,，参与政府管理和国家政治生活；公民有权对政府机关及其国家公务员的工作,提出,批评和,建议,，并对他们的违法失职行为进行申诉、控告、检举和揭发；公民有权对人事行政所实施的录用、考核、奖惩、职务升降和任免、交流、回避等制度,进行监督,。所有这一切，无疑都会大大促进政治文明建设的步伐。,8,再次，人事行政是开发政府人力资源的重要保证,。提高行政管理水平，有赖于造就一支高素质的、专业化的国家公务员队伍，有赖于建设廉洁、勤政、务实、高效的政府。而,人事行政,通过对国家公务员的录用、考核、任用等制度的具体实施，可以确保,优秀人才,不断地进入国家公务员队伍，不断,优化,国家公务员,队伍结构,，,提高,政府行政机关的,行政效率,；通过对国家公务员职务的升降、任免以及交流制度的实施，不断地调整着政府机构中人与事的结合关系，使大多数人能够人适其位，才尽其用，充分激发和利用国家公务员的内在潜能；通过对国家公务员的制度化的不断培训，有计划、有步骤地实行对国家公务员,知识结构,的更新和完善，逐步实现国家公务员队伍的专业化。此外，人事行政还通过国家宏观调控的方式，按照公平、平等、竞争、择优的原则，对人力资源进行充分开发和利用，达到社会人力资源的优化配置。,9,二、人事行政的理论和原则,（一）人事行政的理论依据,人事行政的理论,主要来源于自20世纪以来,管理学理论,的发展。这些理论包括科学管理理论、人力资源理论、定量方法理论和系统理论等等。人事行政的各种管理理念和方法，实际上正是这些理论的具体运用和发展。,10,1科学管理的理论,科学管理的理论主要由,泰勒的科学管理理论、法约尔的管理职能理论和马克斯韦伯的官僚结构理论,等组成。美国杰出的管理学家弗雷德里克温斯洛泰勒的科学管理理论，大体包括四个方面：,一是将员工工作用科学的方法加以衡量,，改变以往凭经验进行管理的做法；,二是采用科学的方法选拔员工，并加强对员工的培训教育,，以促使员工的不断成长与发展，改变以往对员工放任自流的做法；,三是促进管理者与员工之间的真诚合作，以保证科学管理方法的贯彻与实施,，改变以往管理者与员工之间经常处于对立的状态；四是管理部门与员工之间,要有明确的责任分工,，改变以往把一切责任全推给员工的做法。,11,科学管理理论在企业管理中获得了巨大成功，同时也给人们以极大的启发，引起了人们对科学管理理论的浓厚兴趣，在,欧美和日本,出现了一批科学管理理论的研究者和实践者，其中比较著名的代表人物有法国管理学家亨利法约尔和德国社会学家马克斯韦伯。法约尔的管理职能理论，揭示了,管理的5大职能和14条原则,。,5大职能,是计划、组织、指挥、协调、控制。,14条原则,是分工、职权、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、合理的工作报酬、决策的适当集中、层级管制、人与事相适宜、公平、员工的稳定、首创精神、团队精神等。,12,马克斯韦伯提出了一种权威结构的理论，并依据权威关系来描述组织的活动，还设计出一套官僚行政组织的理想组织模式。这种,组织模式具有6个特点,，即,劳动分工、职权等级、公开选拨、建立规范的规则和制度、管理不受人为因素的干扰、管理者的专业化,等。如果说泰勒的理论主要是针对企业的话，那么法约尔和马克斯韦伯研究的重点则是针对整个社会组织的，他们的理论对人事行政理论的构建，起了重要作用，甚至现在许多国家的公务员制度仍然以上述理论观点为依据。,13,2人力资源的理论,人力资源的理论包括早期的,人力资源理论研究和行为科学理论,。早期人力资源研究的代表人物有罗伯特,欧文,、雨果,明斯特伯格,、帕克,福莱特,和切斯特,巴纳德,等人。他们的主要观点是：,作为企业的经理应该懂得把钱用于提高劳动力的素质是最佳的投资；关心员工对提高效益和员工本人都是有利的；个人的潜能只有通过与群体结合才能充分发挥出来，否则将永远是潜能；管理者应致力于与下属相互之间的沟通，并尽其所能地激励下属的工作积极性,。,14,在早期人力资源理论研究的基础上，逐渐形成了,行为科学的理论,。其代表人物有美国著名学者埃尔顿梅尧、亚伯拉罕马斯洛、道格来斯麦戈雷斯、查尔斯佩罗等人。行为科学是基于对人类的心理过程的分析而确立的。行为科学理论认为，人的心理过程可分为,动机,（即人类为满足自身的愿望而产生需要的动机）、,行为,（即人类受其动机的支配而采取某种行为，又通过其行为求得自我表现）、,结果,（即人类通过自我表现的方式，产生行为的后果）等3个层次。他们指出，人类社会的进步、生产的提高和事业的发展，都是与人类心理过程发展的3个层次联系在一起的，或者说都是人类心理过程发展的必然结果。如果人们的,愿望,都得以,充分实现,，就会产生巨大的物质力量；如果对个人,愿望,都能,给以尊重,，就具备了建立和衷共济、精诚合作的牢固基础；如果能把个人的,愿望,同,群体的目标,密切,结合,起来，就可以促使个人和群体协调一致地向前发展。相反，如果人们的,愿望,受到,遏制,，他们就会,消极怠工,，甚至尖锐对立，公开反抗；如果只重视,个人愿望,而,不顾群体目标,，则整个群体就有可能陷入,一盘散沙,的境地；反之，如果只重视群体目标而不顾个人愿望，则整个群体就会缺乏凝聚力，就无法得到广泛的支持，一遇波折，便难以维持。,15,行为科学指导人事行政活动，必然发生以下理念和方式的变化。,一是在管理方式上,，由过去的注重于消极惩罚转变为注重于积极激励；,二是在领导方式上,，由过去的集权独断转变为平等民主；,三是在管理者的影响力上,，由过去的依赖权力转变为注重品格与能力。这样以来，在政府和公务员之间就会逐渐形成一种新型的关系：,即密切合作与共同发展的关系，一方面，政府能够充分考虑公务员的工作环境、升迁途径、发展空间和劳动报酬；另一方面，公务员则应忠于职守、勤奋敬业、热诚服务，甘于奉献,。,16,3定量方法的理论,定量方法的理论，也被称为运筹学或管理科学,。这种理论兴起于,20世纪30年代,，最初主要应用于第二次世界大战的军事活动中。大战结束后，许多方法便被运用到工商领域之中，进而被运用于政府资源分配的决策之中。管理上的定量方法，包括统计学的应用、最优化模型、信息模型和计算机模拟等等。,它在管理上的作用主要体现在管理决策方面，尤其是在计划与控制决策方面,。不言而喻，定量方法对管理活动的作用，自然也包括对人事行政活动的影响。然而需要指出的是，它所产生的影响远远没有科学管理理论和行为科学理论那样大。究其原因，可能与定量方法比较复杂，一般管理工作者难于很快掌握有关。,17,4系统理论,奥地利生物学家L,贝塔朗菲,创立的系统理论对人事行政的影响是极其深远的。,系统理论的精髓在于其综合性、全盘性和生态性,。按照这种理论来认识行政机构，就会发现行政机构本身是一个有机体，是一个开放的系统，它要受到社会各种因素及环境的影响，随着社会因素和环境的变化而变化。因而，人事行政管理要特别注意保持灵活性，,管理者要因时、因地、因人、因事选择和采用不同的管理方法，决不能采用千篇一律的管理方法，单纯倚重于“制裁”，或者单纯倚重于“激励”，都是片面的,。另外，系统理论十分强调,管理效率与效果,的并重性。一般来讲，效率涉及的是活动的方式，效果涉及的是活动的结果。效率追求的是在资源利用时的低消耗，效果追求的是目标实现时的高成就。故而，系统理论所倡导的最佳管理应该是效率与效果的并重，只讲效率，不讲效果，或者只讲效果，不讲效率都是错误的，都会导致管理的失败。,18,（二）人事行政的发展趋势,经济全球化的迅猛推进和网络技术的日新月异，给人事行政提供了崭新的管理理念、管理方式和技术工具，并促使人事行政理论与实践朝着以下思维路径不断发展：,第一，由消极管理走向积极管理,。传统的人事行政活动主要是消极的防范与控制，在管理措施上注重制订各种法令、规章，并通过严格执行人事法规和采用严厉的管束方式处理人事问题。而现代人事行政则强调鼓励积极的发展与成长，把人力资源的整体规划与开发、工作人员兴趣的激发、人际关系的协调、合乎人性的管理、人才的培养和训练、工作内容的丰富化、学习性组织的建立等等作为重点，鼓励创新，追求卓越。,19,第二，强化民主管理,。传统的人事行政活动多采用上级部门和机关首长决定、下级执行照办的集权制管理方式，致使管理僵化和缺乏弹性。现代人事行政受民主化浪潮的影响，强调重视、信任公务员，实行参与式管理，由用千篇一律的方式对待每一个公务员，转向承认他们之间的差别，进而用不同的方式适应这些差别。营造民主氛围，使每个公务员都有充分发表意见和建议的机会，有为保障自己权益而进行申诉和控告的机会，不断提高公务员的民主参与意识和社会责任感。,第三，注重人性化管理。,所谓“人性化”，就是强调以人为中心的管理，强调人在管理过程中的作用。通过适当的方法和措施，使每一个工作人员均能与组织充分融合，充分激发工作人员的进取心和创新精神，进而提高工作效率和行政效率。,20,第四，重视人力资源的开发,。当今世界，各国都把人力资源开发纳入可持续发展的战略范围，开发人力资源，加强人力资源能力建设，已成为关系当今各国发展的重大问题。行政管理人才不仅是资本型、再生型和可持续发展型资源，而且是赖以为国民经济发展带来直接效益的有型资本。目前，,人事行政正在实现由传统的行政事务性向现代的行政谋略性转变,，通过建立继续教育、竞争择优、分配激励、考核评价、流动保障、配置市场化等机制，对政府人力资源实行整体性开发。例如我国政府人力资源管理机构调用多种高新技术，组建计算机网络信息系统，对行政管理人才实施科学的开发和管理，便是明证。,21,第五，追求管理手段的技术化,。传统的人事行政管理主要运用“文房四宝”，以手工劳作为主。而现代人事行政管理正在,走向办公自动化和计算机网络化,。管理信息系统已经进入第四个发展阶段，建立和实现终端用户间的网络机制成为这一阶段的重点。借助于互交网络，任何一位人事行政管理工作者的计算机都可以与其它计算机进行通讯联系，形成所谓电子邮件、电子档案和人才全频道信息库等等。据科学家预测，,管理信息系统的进一步发展可能会进入专家系统和蜂窝通信系统阶段,。在此阶段，办公室本身也许会成为过时的东西。,22,（三）人事行政的基本原则,人事行政是一项十分严肃的工作，综观中外公共行政活动的实践和经验，要搞好人事行政工作，必须坚持以下基本原则：,第一，任人唯贤原则,。选拨贤才，任用能人，这是人事行政必须坚持的首要原则。人事行政要善于把那些,政治合格、道德高尚、才能突出、知识丰富,的优秀人才选拨到行政岗位上来，所有被任用的人员必须符合,任职条件和工作标准,，不符合任职条件和标准的人不能任用。如果用人不讲真才实学，任人唯亲，亲疏有别，贵贱有等，不仅会贻误行政管理事业，而且还会败坏用人风气，造成恶劣影响。正如唐太宗李世民所指出的那样：“用得正人，为善者皆劝；误用恶人，不善者竞进。”（贞观政要择官）,23,第二，适才适用原则,。常言道，“没有无用的人才，只有无能的管理”。意思是说管理者必须善于任用各种各样的人才，尽可能把他们安置到合适的工作岗位上。,人的才能有大小，知识有多少，品德有高下，资格有深浅,。人事行政管理工作者职责在于，要按照事对人的要求，恰当安排好人与事的关系，使,事各得其所,，使,人各遂其愿,。 要做到适才适用，首先应当“知事”，准确掌握每个行政工作岗位的不同工作任务、具体规范及其所需资格、条件要求；其次应当“识人”，系统了解和评价每个工作人员的品德、才能、专长、特点、志向和性格；再次应当“善任”，对人和事进行合理搭配和有机组合，达到职与能相称，人与事相适，人尽其才，事竟其功的效果。,24,第三，唯功晋升原则,。职务晋升是人事行政管理的主要环节，能否体现唯功晋升，直接决定着行政管理工作的好坏。一般来说，工作实绩往往是一个人的业务水平、工作能力和工作态度的综合反映。人事行政工作只有把行政人员的工作实绩作为评价、奖励、晋级、晋职的主要标准，做到有功者上，无功者下，才能提供一种公平的竞争机会，培养和促进行政人员的工作热情和工作责任感，增强人事行政的生机和活力。,第四，互补配套原则,。发挥人才群团效能，是现代管理的一大特点。而要发挥好群团效能，必须合理搭配各种工作人员，组成一种比较优良的组织结构，使各种人员在知识、智力、能力、技术、性格、年龄、气质等方面互相补充、互相配合、取长补短、团结协作，发挥集体力量，共同完成总体目标。,25,第五，就地取才原则,。选拨使用行政人员，范围要广，质量要高。拓宽选才视野，既有利于选拨高水平、高质量的人才，也有利于各地之间信息、观念、经验的相互交流。然而，对于大多数行政人员的选用，还是应以就地取才为主，即以本地区、本部门、本领域为基础较好。一味从外地选才用人，既会带来工作生活上的不便，还会挫伤本地人才的工作积极性。要注意克服人才评价上的“远”、“近”偏差。一般来说，对于“近”才，人们往往熟悉其经历的曲折或工作的失误，易于忽视其功绩和优点；对于“远”才，人们往往只能了解到其工作的成就和优点，易于忽视其缺点和不足。,26,第六，合理流动原则,。“流水不腐，户枢不蠹。”行政管理人员如果没有合理的流动，就不能适应行政管理的动态需要，行政组织也会僵化。通过合理的流动，既可以消除用非所学、用非所长的不合理安排，更好地发挥行政人员的才能和特长，又可以使行政人员开阔视野，增长见识，提高才干，经受锻炼。然而，值得指出的是，流动重在合理，必须合理。,一要注意流向,，即必须符合工作需要，有利于充分发挥行政人员的作用，促进行政管理队伍的合理化；,二要注意流速,，必须保证其在工作中能够做出成绩的时间，保证相应行政部门工作的持续性和稳定性。否则，流动就是不合理的。,27,第七，奖罚分明原则,。奖励和惩罚是实现激励机制的两个基本手段，是诱发性和强制性两种人事功能的实际运用。心理学原理告诉我们，人的工作热情和积极性的产生、保持和提高，源于人对需求欲望的追求和满足，正当的需求欲望激发人的进取向上的工作热情和积极性，而不正当的需求欲望则泯灭人的工作热情和积极性，甚至还会把人引上错误的轨道。奖罚分明原则要求，一方面，要通过对做出成绩、贡献突出的人及时奖励，使正当需求得以适当满足；另一方面，通过对违法违纪等消极行为及时惩罚，使不正当需求得以必要限制。奖励和惩罚，一为肯定，一为否定，前者着重于诱导，后者着重于强制，但他们都能激发人的正当需求和欲望，达到提高人的工作热情和积极性的目的。正如古人所指出的：“若赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者咸惧。”（贞观政要封建）,28,第八，民主监督原则,。在人事管理活动中，必须实行民主管理，民主监督，不断提高人事行政工作的透明度和公开化水平，提高社会公众的参与程度，使全社会能够及时了解政府的重大人事政策和活动，特别是要加强和完善人民群众对政府人事行政工作的直接监督，切实体现人民群众当家做主的权利。,第九，依法管理原则,。依法管理是人事行政实现法制化、走向科学化的一个重要标志。依法管理原则具体体现在以下5个方面：一是要求要把人事行政的目的、要求、内容、步骤和方法等通过立法形式规范起来，用法律手段确保人事行政管理的有效实施；二是对国家公务员的管理必须有法律依据，从公务员的录用、考核、晋升、培训、工资、福利直到辞退、退休等等，都要有明确的法律规定；三是公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政。四是公务员的行政行为如果超出了法律的范围或违反了法律的规定，都构成违法渎职行为，必须受到相应的制裁；五是每个公务员都有一定的法律地位，享受一定的权利和待遇，并受到法律的保护。,29,三、西方文官制度的产生与发展,（一）西方文官制度的含义,文官，也称公务员，译自英文Civil Servant（单称）或Civil Service（群体总称），在美国还被成为“政府雇员”，即英文Government Employee，一般是指经过,公开考试,被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。,30,在不同国家里，文官的概念各有其特定的范围。通观各国文官制度，其范围大体可归纳为以下3种类型：第一是小范围的，仅,指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官或常任文官,，英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。其中尤以英国最为典型。按照英国有关法律规定，文官就是指在中央政府中除“政务官”以外的所有工作人员，即上自常务次官，下指清洁工。由,选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会等政务官以及法官、军人,等不包括在文官范围之内。,31,第二是中范围的，指,中央政府机关中的所有公职人员，包括政务官和事务官,。美国、加拿大等国属于这种类型。美国文官有广义和狭义两种不同划分。广义的划分是指与军人相区别的所有政府雇员。包括,总统、州长、部长、副部长、助理部长、独立机构的长官,等政务官和行政部门的所有文职人员，而,立法部门,的,议员,及,国会,雇佣的,职员,和司法部门的,法官,及,法院,其它,工作人员,、军队的军官及文职人员等不包括在文官范围之内。狭义的划分仅指除选举和政治任命产生的高级官员以外的政府行政部门的文职人员，即职业文官。但其范围比英国的常任文官所包括的人员更广泛，还包括公共事业单位的人员和政府经营的企业单位的管理人员。,32,第三是大范围的，包括,从中央到地方的政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国有企事业单位的工作人员,等。,法国和日本,等国基本属于这种类型。在法国，文官指国家机关的全体人员。在日本，把公务员（日本称“公务员”）分为两种。一种是“,国家公务员,”，指在中央政府机关、国会、法院、国立学校和医院以及国有企事业等单位供职的所有人员；一种是“,地方公务员,”，指在地方政府机关、立法机关、法院、地方政府经营的企事业等单位供职的所有人员。,33,尽管西方各国对文官称谓不同，范围各异，但基本上是指通过,非选举程序而被录用担任政府职务的国家工作人员,。具体可从以下三个方面理解：,第一，文官都是按照国家法律规定，通过一定程序而任用的人员，他们与国家的关系不是契约关系,；,第二，文官都是执行国家公务的人员，其服务对象是国家，与其它社会职业是根本不同的,；,第三，文官行使国家行政权力，在执行国家公务时代表国家，因而必须依法行政,。所谓,文官制度,就是指由法律或法令规定的有关文官的考试、录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利和退休等方面的各项管理制度的总称。,34,二、西方文官制度的产生,西方文官制度,最早起源于英国，是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的。在中世纪，英国实行,封建专制制度,，国王集立法和行政大权于一身，所有官员都是国王的臣仆，一切听命于国王，,官吏的任命和升迁,完全取决于,门第出身和对国王的忠诚,，而个人的品德和才学则无足轻重。这种人事行政制度就是所谓的“,恩赐官爵制,”。17世纪80年代末期，英国资产阶级革命取得最后胜利，并确立了,君主立宪制度,。国王权力受到极大削弱，议会成为国家最高权力机关。随后建立了,两党轮流执政,的政治体制。在议会中占多数席位的党派掌握了对政府中重要官员的任免权。于是，,在议会选举中取胜而上台的党派，便把政府官职看作是“战利品”,，合法地、公开地进行论功行赏，加以分配，这就是所谓的“,政党分肥制,”。随着执政党的不断更替和内阁的频繁变迁，政府行政工作人员不断的大换班，引发,政治周期性的震荡和资产阶级的重重矛盾,，严重损害了资产阶级的整体利益。这一现实促使资产阶级下决心改革旧的官吏制度，探索新的人事行政制度。,35,英国,文官制度,的建立经历了一个漫长的过程。早在,1805年,英国,财政部,就设立了,常务次官,，随后一些重要部门也相继设立常务次官，到,1833年,政府所有部门都,设立了常务次官,。,“政务官”和“事务官”,两大类的“,两官分途,”体制由此发轫。政务官包括,各部大臣、副大臣和政务次官,，负责制定政策，并随政党进退而进退；事务官包括,常务次官、副常务次官、助理次官,等，负责执行政策，,不与内阁共进退,。这一做法，有效地保证了政府工作的,连续性和政局的稳定性,。与此同时，这一时期，英国许多政治性报刊开始不断刊登介绍中国录用官吏的程序和做法，主张,实行中国式的文官考试,。,36,1833年,英国政府各部开始实行官职的,考试补缺,制度。,1853年,英国议会派遣,麦克莱,等3人组成委员会调查东印度公司的用人制度。该委员会在调查报告中明确提出了要,摒弃用人制度上的“恩赐”主义,，实行考试任用制度。1854年，英国财政部,高级官员查里斯屈威廉和斯坦福洛斯克特对英国文官进行了全面调查,，提出了著名的,关于建立英国常任文官制度的报告,。报告建议设立常任文官制度，,包括考试、录用文官、重视文官的专业水平、提拨优秀文官,等等。英国政府以枢密院令的形式公布了这个报告，并决定成立了,3人委员会负责文官的考试、录用事宜,。,1870年,，英国政府又颁布了第2号枢密院令，,对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的确定和完善,。至此，世界近代史上的第一个文官制度在英国正式确立。,37,美国文官制度的建立，经历了和英国大体相同的情况。建国后的美国，政治上实行多党制，但,“政党分肥制”所带来的政局不稳和官员素质低下问题丝毫不逊色于英国,。例如,1841年,，,哈里森,当选美国总统，一个月后便因忙于职位分配劳累而死；,1861年,，,林肯当选总统，分官使他精疲力尽,，他形容说“如果前院起火，我都无法去救”。,1881年,，因分官不均，导致,菲尔德总统,被刺事件发生，使资产阶级异常震惊，为了克服“政党分肥”的种种弊端，1883年1月，美国国会正式通过了,由议员彭德尔顿提出的文官制度法案,（史称彭德尔顿法），该法确立的原则主要有：,用功绩制取代分肥制,；,文官实行公开考试，择优录用,；,文官为职业官员，除非渎职，不得被解雇,；,文官不得参与政治活动，在政党政治中必须保持中立,；,依法成立3人文官委员会，负责联邦文官的统一管理活动,。,38,与英美不同，,法国、德国和日本在历史上都曾存在过强大的中央集权官僚体制,。法国在拿破仑统治时期就建立了庞大的官吏队伍，德国在,“铁血宰相”俾斯麦,执政时期建立了,中央集权政府,体制，日本在明治维新之后，,建立了以天皇为权力中心的中央集权的官僚体制,。,1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法制化的轨道,；1947年,日本,通过了国家公务员法，其主要内容有,文官实行公开考试，择优录用，实行功绩制,等；1949年，,联邦德国,制定了,德意志联邦共和国基本法,，对帝国的官吏制度进行了一系列改革，确立了,“考试用人”、“机会均等”、“文官常任”,等原则，1950年又颁布了,德意志联邦共和国公务员法,，形成比较完整的现代文官制度。,39,（三）西方文官制度的发展,20世纪50年代以来，,西方文官制度,获得了较大程度的发展。众所周知，第二次世界大战后，西方国家经济在工业生产、国际贸易等方面获得了稳定的发展，科学技术日益成为经济发展的主要动力。尤其是20世纪60年代以后，新的科学技术革命蓬勃兴起，西方国家开始进入所谓的,“信息社会”或“后工业社会”,。科技革命不仅推动了社会经济的飞速发展，而且给,政府管理,以极大的影响，政府管理手段越来越走向办公自动化和电子计算机化，文官越来越趋向,职业化和专门化,。在此情况下，传统的文官制度在许多方面相对落后，不能适应新的挑战的需要。为此，西方一些国家着手对文官制度进行改革，从而促进了文官制度的大发展。,40,在英国，1968年，以,苏塞克斯大学,名誉副校长福尔顿勋爵为首的12人委员会提出了改革文官制度的报告。这份报告共158项，主要内容有：,精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性，建立开放的、统一的分类制度；成立文官事务部，代替财政部行使文官管理权限，改革对文官的管理办法；重视专家和专业技术人员的作用；成立文官学院，专门从事对文官的培训和继续教育工作,等等。报告建议具体，操作性强，其中大部分建议,被采纳和实行,，大大推动了英国文官制度的发展。,41,在美国,，第二次世界大战后，国会通过了一系列有关文官制度的法律，其中职位分类是最为重要的法律之一。,职位分类注重职位的性质和对职位的工作要求，强调职位与责任、职位与能力的有机统一，职位分类的实行，有助于科学地选拔人才，有利于提高文官的素质和政府的工作效率,。1978年10月，,卡特政府,提出并由国会通过了,公务员改革法,，对联邦政府文官制度进行了重大改革。这次改革的主要内容包括，,确立九项成绩制原则、改革人事管理机构、推行成绩工资、改革考核制度等，其核心是推进按工作表现付酬的成绩制，以达到提高政府管理效率的目的,。上述改革措施，促进了文官制度的进一步完善和发展。进入新世纪以来，文官制度正在适应经济全球化和信息网络化的趋势，,呈现出新的发展特点,：,这就是录用形式趋向多样化；越来越重视文官的专业化；越来越重视文官的权利保障；实行开放式管理，强化文官的流动性；强化职业培训的终身化；强化人事行政管理机构的职能和作用,等等。,42,（四）西方文官制度的特征,西方文官制度产生于特殊的历史背景之下，经历100多年的风雨磨砺，沧桑变化。尽管各国国情不同，法规条款差异明显，但从总体上来说都呈现出以下基本特征：,第一，公开考试，择优录用,。即绝大多数文官都必须通过公开的竞争考试，择优录用，政府任何一级文官职位，都要向成绩优秀者开放。,西方各国几乎都用立法的形式把考试的内容、方式、条件、机构等方面固定下来，形成制度,，例如日本法律规定，所有公务员都必须经过考试才能进入国家机关，否则就要受到严厉的惩罚。轻者罚款10万日元以上，重者处以一年徒刑。公开考试，择优录用制度地有效贯彻，对于建立一支精干、稳定和高水平的文官队伍，保持行政系统的连续性和高效率具有重要的作用。,43,第二，严格考核，晋升唯功,。考核是文官制度中的一项重要内容，是提高工作效率的中心环节。西方各国都非常重视对文官的考核工作，一般都坚持以下3个原则，即,职责一致的原则、奖惩结合的原则、公平对待的原则,；考核内容详细、全面，例如英国对文官的考核包括工作,知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心情形、行为道德,等10个方面，每项按5等打分，再以5等总评。美国除了对文官定期考核工作数量、工作质量和工作适应能力之外，还非常重视平时考核，,禁止文官在办公室看报、吸烟、聊天、会客、写私人信函,等等，,每天都要撰写工作报告，准确记录工作内容和数量，作为考核的依据之一,。,44,第三，政治中立，职务常任,。西方各国普遍要求文官必须在政治上保持中立，不得介入党派活动，不得参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策，文官的工作与党派完全分开。西方国家一般把政府官员分为两大类，一类称为政务官，他们往往随党派竞选的胜败而进退，主要担任各部、委的行政首长，构成内阁成员，有一定的任期限制；另一类为事务官，即我们通常所称的文官，他们一般被录用后，就按工作成绩逐年提升，对自己的本职工作有全面的了解，实行职位的常任制，只要没有过失，就可以终身任职，有终身的职业保障。,45,第四，官纪严明，待遇优厚,。西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求，例如要求文官必须忠于国家，忠于政府，严守国家机密，不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定。所谓法律保障包含两层含义：一是对文官的权利做出明确的规定；二是当他们的权利受到侵犯，或因违反纪律受到不适当处分时，有权向司法机关或有关专门机构提出申诉，并受到法律和法律程序的保障。西方各国文官待遇普遍比较优厚。除了较高的工资外，还有职务津贴、住房津贴、子女抚养补贴等等，退休后享有来源固定的、较为丰厚的退休金。,46,然而，必须看到，西方文官制度并非完美无缺。在长期的发展过程中，也暴露出一些弊端和问题。例如在各行政部门中，,作为外部调任的行政首长（政务官）往往没有多大实权，各部门的实际权力大多掌握在常务次长手中，而常务次长往往有自己的一套人马，形成拥有实权的小官僚集团,，他们以实力对抗行政首长，造成,文官的实际地位高于政务官的局面,，加大了政策执行的难度。再如尽管官纪严格，但也经常发生一些财团、企业通过拉拢或收买握有实权的文官来为自己谋利益，文官之间串通一起，常常能够直接影响政策的制订和执行等等。,47,