我国政府预算会计政策研究分析 财务管理专业

摘 要 随着我政府职能转变和财政体系不断深化，对预算会计的改革势在必行。 政府会计体系的改革是一个复杂的过程，本文对我国预算会计的发展历史进行了回顾，通过对现行预算会计制度存在问题的分析，提出了自己对预算会计制度改革的设想。关键词：政府预算会计；政策；研究；设想目 录一、我国政府预算会计的发展回顾4二、我国预算会计的现状4三、我国现行预算体系存在的问题分析5（一）缺乏统一、规范的政府会计准则和政府会计制度体系5（二）会计核算的内容无法反映公共财政需求5（三）现行预算会计基础不能全面反映政府的资金运动5（四）现行政府无法提供完整的反映政府财务状况的财务报告6四、我国政府预算会计改革的设想6（一）政府会计主体的重新界定6（二）政府会计目标进一步定位7五、结论8六、参考文献9 随着我国经济体制改革的深入进行，政府的职能和政府财务状况也发生了很大的变化，我国现行的预算会计制度显露出很多的不足和缺陷，已经不能适应新形势的需要。温家宝总理提出“整合行政资源，降低成本，提高行政效率和服务水平”1，并将此作为建设服务型政府的重要内容。建立公共透明的预算制度、提供全面、准确、完整、连续的反映政府财务报告、反映政府财务状况和运营绩效为主的政府财务体系，对预算会计制度的改革势在必行。 一、 我国政府预算会计发展的回顾长期以来，从事社会公共事务管理是政府的职能，政府作为社会资源的掌握者和支配者，因为很多活动都是基于政治的目的，不以盈利为目的，所以很少计算成本。1994年后，我国政府成本增加幅度很大，在世界上，属于政府高成本的国家。国家财政收入的40%被用于全国行政事业的开支，在很多省份，行政事业的开支可以占到财政收入的65%，而县上的财政在了行政事业上的花费占收入的80%-90%1温家宝，十届全国人大三次会议政府工作报告，20052周镇宏、何翔舟.政府本论.北京人民出版社，20013马文运，社会进步与政府成本，2007。我们需要的不但是一个廉洁的政府，也需要一个廉价的政府。为了让人们能够用精确化的成本和效益来分析评价政府的管理绩效，政府成本预算被提了出来。2005年3月，温家宝总理在十三届人民代表大会第三次会议上提出：“整合行政资源，降低成本，提高行政效率和服务水平”，将此作为建设服务型政府的重要内容。在我国，对政府成本会计的研究处于起步阶段。马文运是最早对政府成本进行研究的人员，“政府成本随着国家的演变而消长”3这是1997年，马文运用政治学的国家理论和政治制度分析法得出的结论。2001年，何翔舟和周镇宏首次对政府成本的定义、特点、政府绩效等方面做了全面、系统的阐述，使该问题的研究更加深入。2005年，程丽娟对政治成本从制度经济学进行剖析的思路，为该研究提供了一个新的方向。2006年，王瑶发表了“政府导入会计初探”，这是第一篇单独介绍了政府成本会计的文章才，从成本会计导入的原因，作用以及面临的问题和解决方法等各方面将进行了论述，为政府导入成本会计系统起到了一个很好的启发作用。二、 我国预算会计的现状 目前我国的政府会计主要指的是预算会计，财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计这三大主体会计构成我国预算会计体系。近年来，我国的预算管理执行体系发生了很大的变化；一方面建立了具有中国特色的政府国库管理体系，为了加强和完善财政，在国库集中收付，国库现金管理、政府采购管理、预算执行、国库监控等方面金进行了改进，形成了相互促进的有机整体。另一方面资金流向发生了很大变化：资金管理从分散的管理模式变为为集中管理。资金拨付关系也发生变化，预算单位不再与财政部门发生直接的资金拨付关系，由拨款单位直接拨付到需用者账户。因为现有的预算单位会计核算单位与财政资金的运行路径不一致，所以预算会计的核算方法需调整。我国预算执行会计模式是计划经济时期的产物，并不能全面反映现阶段我国政府经济的全貌，需要及时进行改革。三、我国现行预算体系存在的问题分析 近几年来，我国对中央，地方政府和行政事业单位各项收支活动通过预算会计制度的形式进行核算、反应和监督。在社会主义市场经济发展初期，这种预算会计体系起到了重要的作用，但是随着社会环境的改变，我国政府职能，财政收入等各方面都与二十世纪九十年代的情况有了很大不同，随着政府职能部门暴漏出越来越多的问题，现行预算会计制度存在的问题和缺陷也不断地显现，急需改革和完善。 （一）缺乏统一、规范的政府会计准则和政府会计制度体系 政府核心部门对预算执行监控是通过政府会计的工作来进行的，准确、及时反映财政资金的去向是政府会计的工作职能。要进行好这项工作，全面、准及时地反映和提供政府性资金和资源运行整体会计信息，对政府性资金和资源运用的效果进行有效的分析，预算会计制度必须是一个有机的整体。但是在我国，各个部门间的核算是按组织类别分别制定实施的，各个部门独立核算，很难反映政府部门财务状况的全貌，也就对政府的管理绩效很难评定。 （二）会计核算的内容无法反映公共财政需求 我国在1998年开始提出建立公共财政框架后，推行和实施了零基预算、部门预算、国库集中收付制度、收支两条线管理制度、政府采购制等公共财政建设改革措施，取得了不错的效果，政府资金流向发生了很大的变化，预算会计的核算内容也与过去有了很大的不同，面临着新的挑战。 在实行国库集中收付的过程中，除了预算会计反映的内容会增加外，对核算也提出了更高的要求。就比如原来不用财政或者主管部门拨款给各预算单位的工资款、材料款等各种财政资金，现在经由财政部门按照相关规定直接拨入预定账户。行政事业单位所收到的财政资金同时体现出支出的增加和收入的增加或者非货币资产的增加，要反映这一类业务，现行的行政事业单位会计制定制度就必须进行修改，同时对于这一资金流向的变化财政总预算也要进行核算并及时反映。 2003年，政府采购制度在政府采购法出台后得到全面推行，财政支出中政府采购所占比例越来越大，但是在政府采购框架逐渐形成的过程中，公车、公宴、公房三公等一系列腐败现象也随之发生，政府采购的政策法规，采购结构都还需要完善，同时也需要有一套与政府采购制度相适应的政府会计体系反映、监督政策的实施。 （三）现行预算会计基础不能全面反映政府的资金运动 随着社会主义市场经济的快速发展，现行的预算会计体系已经不能全面反映政府受托管理的资源、社会保障基金的运作、财政资金的使用效率以及国有权收益分配等方面的情况，其缺陷只要有以下几点:1.不能反映和核算政府的固定资产和无形资产。因为现行的预算会计制度对政府的固定和无形资产不在规定的核算和反映范围内，即便行政事业单位要对其所拥有的固定资产进行核算，但核算的结果仅作为查阅的参考性资料，国家的财政预算、决算并不反映固定资产和无形资产信息，这就是说，购置固定资产的财政资金，一旦支出后就退出了政府和公众的视野。而且现行的预算会计制度规定行政事业单位的固定资产不计折旧，这两方面的缺陷导致了从报表上根本不能显示固定资产的实际价值，虚增了资产负债表中所反映的资产总量。2.对国有股权和有价证券形态的政府资产在确认和核算上有困难。现在政府的投资采取了政府参股、无偿拨款、部分有偿贷款等多种方式，现在的预算会计制度只能反映政府资金的一般预算支出，对于投资形成的国有股权等增减变动信息根本无法全面、真实地反映，不利于政府对国有资产所有权和收益权的管理和国库资本金的管理和资本化运营。 3.对社会保险基金的运作情况反映不全面。我国正在大力推进社会保险制度的改革，政府未来的财政负担与社保基金的运行情况关系密切，在财政支出中社会保险指出占了很大一部分，而这部分资金是独立于预算会计制度之外，纳入社会保障财政专户管理，所以对社保基金的整体运行情况在预算会计表中不能准确地反映，只是记录了财政基金的拨款支出。4.对政府的负债情况不能全面准确的反映。在以收付实现制的会计核算基础上施行的预算会计制度，只能反映财政支出现金实际支付部分，政府的隐性债务则不再预算会计工作范围之内，财务表表的失真，会给政府带来潜在的财政危机。（四）现行政府无法提供完整的反映政府财务状况的财务报告 我国现行预算会计制度虽然可以反映一部分政府财务信息，但是要集中、全面、完整、准确、系统的政府财务报告现在的财务体系根本做不到。2010年，政府对收支预算首次公开，就暴漏出反应信息简单，不全面的问题。这样不能反映政府整体财务情况的财务报告，既达不到对委托人对绩效信息的要求，也不能帮助政府管理者和政府信息使用者做出正确的决策。这与现行财务表体系有很大的关系：政府的各套财务报表都是独立编报，对各级政府的资产、负债、资金使用情况等没有一套完整整合的会计报表；财务报表的目的没有从披露整个一级政府的营运业绩和公共受托责任出发，只是反映预算执行情况，内容简单分散。三、我国政府预算会计改革的设想 目前的预算会计制度不能很好地反应和核算政府财务，为了建立廉洁、廉本的服务型政府，政府会计的改革势在必行。在现有的预算会计体系外，构建独立的政府财务体系，对政府财务进行核算和监督是个不错的建议。 （一）政府会计主体的重新界定 随着改革后我国市场经济的发展，政府单位的范围发生了很大的变化。 政府会计改革的主体是政府，因此首先需要解决的问题清楚确定政府的范围。目前我国政府单位包括行政单位和事业单位，除了经费自理的事业单位外，其他的政府单位经费都来自于政府的全额拨款。但是随着市场经济的放开，教育、医疗、文化等公共服务领域开始了多方投资，多种方式经营的市场经济模式，政府会计核算的范围也就发生了变化，只有那些接受全额拨款、纯粹公立型事业单位才可以纳入政府会计核算体系，公私合营性事业单位和纯粹私立型事业单位则不能纳入。 一切掌握和使用公共资源并承担公共受托的单位都应该是政府会计核算的对象。我国国营企业在国民经济中占很大比重，而且大多是比较重要的行业和领域。在政企分开的思想下，一直以来，国有企业都是自主经营、自负盈亏，只需向国家纳税和分配红利就可以。建议对于政府的这部分投资收益也应该纳入政财务会计核算的范围，可以建立专门的会计部门对国有资本进行核算并将其作为国有资产纳入政府报告的范围，否则政府会计报告反映的信息就会缺乏完整性。（二）政府会计目标进一步定位 在一定的环境下，会计行为主体通过会计时间工作所要达到的目的就是会计目标，也就是提供财务信息或者编制财务报告的目的。这些年来，随着经济形势的发展，国内外会计理论界对会计目标的定义在不停的改变。新形势下，构建以受托责任为逻辑起点的绩效导向型政府会计是我国的会计目标。也就是说我国政府财务会计的目标应该以反映政府财务状况和运营绩效为主。构建新的政府会计目标以下几个问题需要考虑：1.使用政府会计信息的群体。这个群体包括社会公众、立法机关、投资人和债权人、政府内部管理人员.在我国，人民既是政府对国家进行管理委托人，同时又是纳税人，社会公众对政府责任履行情况及税收收入的使用情况享有知情权。立法机关有权对政府管理的事物和资源情况进行调查，对政府的工作业绩和财务状况进行评价，这一切主要通过财务报告来实现。购买政府证券或以其他形式投资国有企业的投资者和债权人，有权通过财务信息来判断自己的投资收益。作为政策的制定者，政府内部管理人员通过财务报告来了解制定的政策是否适合经济的发展。2.使用会计信息群体需要的会计信息。守法信息、财务状况信息、经济影响信息是使用会计信息群体一般希望了解的会计信息。通过对这些信息的了解，会计信息使用群体可以对政府相关资源、资产使用情况有所了解，可以评价政府的工作绩效。 3.改进政府会计确认基础 收付实现制是我国现行的会计基础，这个基础的局限性已经不适应现在的政府财务形势，必须予以改进。新公共体制下政府会计改革的方向是引入权责发生制这一会计基础。责权发生制可以向企业财务报告一样将政府提供服务的资源及时列入资产负债进行反映。这样政府的会计报告就可以完整的反映政府的财务状况和运行成果，对于反映政府的的财务状况、评价政府的工作绩效有着重要的作用。在世界各国，对权责发生制的使用因各自的国情而定，并没有统一的模式。我国的政府财务会计改革应在充分考虑政府会计和预算管理的基础上循序渐进，同时要考虑改革的进程和我做会计人员的水平，可以先在一定范围内施行。 4.扩展政府会计核算内容 我国的预算会计是以自然年作为核算的时间，其核算的的内容反映的是当年预算的收支情况和结果。以政府为会计和财务报告主体的政府会计研究的范围应该更广，除了反映当期预算资金的运动情况外，全面、系统、连续、完整的反映整个预算资金的运作过程和资金使用效果也是必须必要的。也就是说政府在运营过程中产生一切有价值运动的主体都是政府会计核算的对象，通过对政府会计对象的核算，可以对政府的所有财务信息进行全面，系统、连续、完整的反映，有利于各届政府做好任期内的工作，避免将债务向下一届转移的恶性循环。另外，将国有资产纳入政府会计，可以防止国家资产流失，也有利于各级政府履行自己的责任，保证国有资产的保值。 5.完善相关配套设施 完善的法律体系是政府会计目标实现，信息质量提高的保证。在推进政府会计改革理论的同时，会计法规建设的加强必须及时进行。政府会计的主体和其他会计主体不同，政府兼着受托者和管理者双重的角色，所以政府会计在实际制订、执行过程中有很大的难度，只有将政府会计上升为法律，才会让政府会计具有权威性，在执行时也更具有威慑力。 我国政府会计改革应将预算会计和政府财务会计相分离，并建立与之相适应的法律保证制度的实施。四、结论 随着我政府职能转变和财政体系不断深化，对预算会计的改革势在必行。 政府会计体系的改革是一个复杂的过程，本文对我国预算会计的发展历史进行了回顾，通过对现行预算会计制度存在问题的分析，提出了自己对预算会计制度改革的设想，希望通过采取对政府会计主体的重新确认，对会计目标的进一步定位等措施，在未来建立预算会计和政府财务会计相分离的政府财务体系，让人们能够用精确化的成本和效益来分析评价政府的管理绩效，建立廉洁、廉本的政府。参考文献1 张国生 . 改革预算会计和构建政府会计体系的思考J. 中南财经政法大学学报,2005(6):101-106.2 常丽.政府会计改革焦点问题探讨J.会计之友,2006(5).3 贝洪俊.政府会计目标层级构建J.财会月刊,2004, (A7):15-16.4 张国生 . 改革预算会计和构建政府会计体系的思考 J. 中南财经政法大学学报，2005(6):101-106.5 赵建勇.中外政府会计规范比较研究M.上海:上海财经大学出版社,1999 年.6 叶龙，冯兆大.我国政府会计模式构建过程中主体界定问题初探J.会计研究,2006(9)：69-75.7 路军伟.基于公共受托责任的双轨制政府会计体系研究,2007.8 贝洪俊.新公共管理与政府会计改革M.杭州:浙江大学出版社,2005.9 邢俊英.改革政府会计制度防范财政负债风险J.会计研究,2004(4).10 朱雪峰.我国预算会计发展的新趋势J.现代管理学,2003(11):109-110.11 陈工孟.邓德强和周齐武.我国预算会计改革可行性的问卷调查研究J.会计研究,2005(5):59-65.12 财政部.财政总预算会计制度M.北京:中国财政经济出版社,1997.13 陈罗婧.我国预算会计制度存在的三大问题J.财会信报,2006(1): 10.14 温佐望,刘长青.预算会计改革若干问题探讨J.北京市经济管理干部学院学报,2007(03)15 孙静珍.预算会计在核算中存在的问题与对策J.科技信息(学术研究),2008(18)16温家宝，十届全国人大三次会议政府工作报告，2005.17周镇宏、何翔舟.政府本论.北京人民出版社，2001.18 马文运，社会进步与政府成本，2007.