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财政治理：财政治理：体系优化与能力提升体系优化与能力提升 刘 寒 波 湖南财政经济学院教授 二O一四年四月十七日 财政治理：体系优化与能1背 景v国际：v“治理”浪潮：20世纪80年代初的“地方治理”和80年代后期的“公司治理”运动；经济全球化和一体化治理的兴起对国家权威构成了挑战,“国家中心主义”的分析框架已不复适用。首先首先,治理挑战了国家的“统治”角色与国家权力的运行向度。其次其次,治理反思了市场失灵与政府失败的两种场景,超越了自由主义与干预主义之争。v体现在公共财政方面是一系列改革（绩效管理、公共服务市场化与社会化浪潮等）背 景国际：2背 景v国内：十八届三中全会：顶层设计；国家治理体系与治理能力现代化；现代财政制度发展模式遇到困境，释放“改革红利”当前的财政经济改革进入“深水区”治理问题日益突出深化财税体制改革总体方案（中央政治局）v一是改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度；v二是深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用；v三是调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。背 景国内：3一、基本内涵v治理（Governance）：原意是指控制、引导和操纵v政治学中的“治理”：公共治理v 90年代以来，在西方学术界“治理”一词十分流行，但在概念上有多种说法，直到现在仍是一个相对模糊和复杂的概念。定义一：治理是由共同的目标共同的目标所支持的,这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责,而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。（JNRosenau治理理论的创始人之一）定义二：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程持续过程。（全球治理委员会，CDD）一、基本内涵治理（Governance）：原意是指控制、引4一、基本内涵v影响深远或意义重大：影响深远或意义重大：一是从统治（government）走向治理（governance）；二是从善政（good government）走向善治（good governance）；三是从有政府的统治走向没有政府的治理（governance without government）社区治理；四是从民族国家的政府统治走向全球治理（global governance）全球公共服务。一、基本内涵影响深远或意义重大：5一、基本内涵v企业理论中的“治理”：公司治理v治理是以现代公司为主要对象，以监督与激励为核心内容；公司治理不仅仅研究治理结构中对经营者的监督与制衡作用，也强调如何通过治理结构和机制来保证决策的有效性和科学性，从而维护公司多方面利关者的利益。v理论基础：理论基础：委托代理理论：两权分离理论：利益相关者理论利益相关者利益（如公司的股东、债权人、员工、顾客、供应商、零售商、社区及政府等个人和团体）的共同最大化才是公司的目标，也才能充分体现公司存在的价值，有效的公司治理结构应能够向其提供与其利益关联程度相匹配的权利、责任和义务。一、基本内涵企业理论中的“治理”：公司治理6一、基本内涵v公民与政府关系的演变一、基本内涵公民与政府关系的演变7一、基本内涵v财政治理的内涵：v现代财政治理可理解为包括政府、市场、公民社会等多层管理主体共同管理公共财政事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和；v是一种法律、文化和制度安排的有机整合，并由其决定财政的行为范围，控制权的归属和行使方式、程序(工作流程)，风险承担与利益分配的机制等；v是政府部门为了实现经济社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理公共财政事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。一、基本内涵财政治理的内涵：8一、基本内涵v财政治理的内涵：v在治理目标治理目标上，现代财政治理旨在实现国家权力与市场约束、公共参与的兼容互补、和谐共生，是以公共利益为其追求的价值目标。v在治理结构治理结构上，现代财政治理应当是多层次、多边、多主体的治理结构，而不应当是一种单边治理结构，且各层次呈现出不同的结构特征与运行机制。在现代财政治理过程中，各种治理主体在公共财政领域中扮演不同角色，平等参与治理过程，各展所长、各得其所，形成多元治理格局，这与传统的以政府为主体的一元化财政治理模式存在着很大的差别。v在运行机制运行机制上，一方面，现代财政治理作为国家治理体系的基础和重要支柱，它是双向度而并非单向度的。财政治理的现代化与国家治理的现代化是息息相关的，财政治理的转型可以引导和促进国家治理的转型，只有打下了现代财政制度的坚实基础，才可能收获现代国家治理体系和治理能力的成果。反过来，财政治理能否成功转型，取决于能否准确把握我国国家治理转型的方向、结构和方式。另一方面，现代财政治理既具有“公共治理”的特征，许多情况下又类似于“公司治理”。现代财政治理是一种协同治理，体现着政治国家与公民社会的合作、政府部门与非政府部门的合作、公共机构与私人机构的合作，要求依靠政府和社会的有效互动，实现资源的高效率配置和社会公平公正。同时，现代财政治理也强调如何通过治理结构和机制来保证决策的有效性和科学性，强调如何通过内部权力分配的分工协调和制衡机制来维护多方相关者的利益。v在发展方向发展方向上，满足和适应公共治理的要求将成为现代财政治理的标准之一之一，即应当根据公共治理模式的要求来选择财政运行机制与方式。意味着，不同层级、不同地区的财政运行机制可能是不同的，多样化将成为一种趋势。一、基本内涵财政治理的内涵：9一、基本内涵v现代财政治理的特点财政治理需要多方参与，治理主体具有多元性特征。财政治理需要多方参与，治理主体具有多元性特征。财政治理的结构与机制需要制度来予以固化和确认财政治理的结构与机制需要制度来予以固化和确认,制度制度规范为财政治理的落脚点。规范为财政治理的落脚点。财政治理涉及多方利益，平衡各方利益为财政治理的核财政治理涉及多方利益，平衡各方利益为财政治理的核心与关键。心与关键。财政治理最直接体现在财政资金的价值运动，价值运动财政治理最直接体现在财政资金的价值运动，价值运动贯穿财政治理的始终。贯穿财政治理的始终。一、基本内涵现代财政治理的特点10二、财政治理与现代财政制度v治理与制度：制度是一种安排，包括正式制度安排和非正式制度安排。体现和反映的是治理的结构与机制。治理的结构与机制需要制度来予以固化和确认。v财政治理与现代财政制度：现代财政制度就是对财政治理结构与机制的一种固化与确认。财政治理的结构与机制决定了现代财政制度的范围与内容。v财政治理、财政制度（模式）与管理：治理制度设计管理活动二、财政治理与现代财政制度治理与制度：11二、财政治理与现代财政制度v关于构建现代财政制度的官方观点：v现代财政制度起源于西方国家，且经历了从古典财政向现代财政演进的过程。并无统一的模式。v特征：特征：张高丽：法治财政；民生财政；稳固财政；阳光财政；效率财政v目标：目标：习近平：“加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方与事权相匹配的财税体制，更好地发挥中央和地方两个积极性。”v努力方向：努力方向：三中全会决定：改进预算管理制度；完善税收制度；建立事权和支出责任相适应的制度v评价或期待：评价或期待：上述所有说法无疑都是正确的，我们也一直在努力实现。二、财政治理与现代财政制度关于构建现代财政制度的官方观点：12三、财政治理结构v财政治理的分解（一）：v一般公共服务模型公共服务规划、提供或生公共服务规划、提供或生产方（政府、社区等）产方（政府、社区等）资金供给方资金供给方（财政）（财政）需求方和资金提供方需求方和资金提供方（企业、个人等）（企业、个人等）三、财政治理结构财政治理的分解（一）：公共服务规划、提供或生13三、财政治理结构v宏观治理结构：v这是从国家或地区层面的考察，属于第一层次的财政治理结构这是从国家或地区层面的考察，属于第一层次的财政治理结构。公共服务规划、提供或生产方主要是指政府和社区等。主要涉及到政府与市场、社会之间关系；政府间关系和人大与政府之间的关系。财政涉及到政府与企业、个人之间的财政关系。公众（企业与个人）在治理结构中的地位与作用的发挥。社区自治及其财政安排。v治理目标治理目标满足市场失灵和政府失灵条件下企业和个人无法通过自身解决的共同需要；公共利益最大化。v这种治理结构是一种多边和双向度的治理结构：这种治理结构是一种多边和双向度的治理结构：现代政府在本质上是为政府、企业、个人、其他（全球）相关利益者等之间的契约关系充当联接点。财政治理结构应当是各利益相关者之间有关财政权利的配置机制。传统模式下的财政治理结构：现代模式下的财政治理结构：一种共同治理的模式三、财政治理结构宏观治理结构：14三、财政治理结构v财政治理的分解（二）：v财政运行模型财政（运行管理）资金使用者（公共服务提供或生产者）公共服务消费者（企业、个人）资金提供者（企业、个人）三、财政治理结构财政治理的分解（二）：财政（运行管理）资金使15三、财政治理结构v中观治理结构：v这是从财政层面的考察，属于第二层次的财政治理结构。包括公共收入这是从财政层面的考察，属于第二层次的财政治理结构。包括公共收入治理与公共支出治理治理与公共支出治理v治理目标：治理目标：正确处理好收支矛盾；财政效率最大化。v公共收入体系及其治理结构公共收入体系及其治理结构：公共收入体系：税收治理；非税收入治理；政府债务治理。v公共支出体系及其治理结构公共支出体系及其治理结构：政府提供公共服务方式：提供与生产创新公共服务供给机制第三方治理和公众参与v这种治理结构是以激励约束机制为基础的、结构上这种治理结构是以激励约束机制为基础的、结构上，运行上，运行上治治理结构理结构三、财政治理结构中观治理结构：16三、财政治理结构v微观治理结构（内部运行管理）：v财政运行过程：财政运行过程：预算执行决算报告v治理目标：治理目标：规范、公开、透明和高效决策、执行与监督三分离v这种治理结构是通过分权与制衡机制，结构上三权分离、运行上的工作这种治理结构是通过分权与制衡机制，结构上三权分离、运行上的工作流程标准化，保证决策的有效性和科学性，执行的合规性与高效率。流程标准化，保证决策的有效性和科学性，执行的合规性与高效率。三、财政治理结构微观治理结构（内部运行管理）：17四、治理体系优化与能力提升的重点v财政治理体系优化与能力提升是一个系统工程：受制于国家治理体系：重塑国家治理体系是一个过程受制于既得利益受制于传统观念四、治理体系优化与能力提升的重点财政治理体系优化与能力提升是18四、治理体系优化与能力提升的重点v我国财政治理发生了结构性、功能性的重大变化，呈现出许多新特征：市场经济体制已经成为我国财政治理的基础，但仍在许多方面与市场经济体制，特别是全球化发展的要求不相适应。政府与市场、社会的关系越来越协调，政府的作用与边界逐渐清晰，财政的职能范围越来越明确，但财政治理的单向度与单边结构特征明显。“财政联邦主义”的财政分权，使政府间关系形成了中央、地方两个积极性的格局，但政府间职责有待理顺。财政收入、支出（预算）与内部运行机制都发生了功能性变化，但仍然存在许多“短板”。四、治理体系优化与能力提升的重点我国财政治理发生了结构性、功19四、治理体系优化与能力提升的重点v构建现代财政制度的关键应该从治理体系与机制入手：改革开放过程中，财政改革只专注于财政经济体制，忽视了财政治理体系的优化与治理能力的提升。三十多年来，财政运行机制变革呈现出明显的路径依赖特征，源于计划经济体制（以计划、控制为手段）的财政运行管理模式，并没有得到打破和发生根本的改变。已不适应当前政府职能转变对财政运行机制提出的要求，滞后于经济社会发展的潮流。财政管理在运行机制上违背了财政活动规律的要求，治理效率低下。四、治理体系优化与能力提升的重点构建现代财政制度的关键应该从20四、治理体系优化与能力提升的重点v宏观层面：政府与市场、社会之间关系：以市场在资源配置中的决定性作用为基础，界定政府的职能范围、行使职能的方式特别是地方政府和社区治理创新，这是世界上治理创新最活跃的领域。人大与政府之间的关系：强化、细化人大作为最高权力机关的权力政府间关系：中央与地方两个积极性，重点在政府间财政关系处理上。有效发挥财政促进社会经济发展的作用：四、治理体系优化与能力提升的重点宏观层面：21四、治理体系优化与能力提升的重点v中观层面：改进预算制度v改进年度预算控制方式，预算编制和审查的重点由现在的收支平衡状态更多向支出预算和政策转变；建立跨年度预算平衡机制；清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。v结果导向绩效预算v公开、透明完善公共收入体系v完善税收制度 保持宏观税负总体稳定v规范非税收入体系治理结构问题v政府债务管理往往关心规模、风险控制、方式等，但治理结构是关键。四、治理体系优化与能力提升的重点中观层面：22四、治理体系优化与能力提升的重点v中观层面：创新公共服务供给机制：积极推进政府购买公共服务及其治理体系与财政运行机制构建政事、政企与政社分开：构建一之相应的财政治理结构与运行机制四、治理体系优化与能力提升的重点中观层面：23四、治理体系优化与能力提升的重点v内部治理结构：财政部门内部实行决策、执行、监督与评价四项职能相对分离并且由不同的职能机构分别行使四种不同的权力，形成四者相辅相成、相互制约、相互协调的政府财政权力运行模式。省厅提出了六位一体（以预算为中心，国库支付、政府采购、投资评审、绩效评价、资产管理与财政监督六位一体）的模式。v一个中心：以强化预算管理为中心v二个转变：转变“两重两轻”（由总量控制为主向支出预算与政策的拓展；由偏重预算管理-分钱-向财政活动全过程管理拓展）v三个再造：管理理念、理财方式、工作流程v四个机制:预算编制的结果导向机制、执行中的控制机制、过程的监督机制、结果运用机制v五个措施：制度、业务、技术、资源、结果运用四、治理体系优化与能力提升的重点内部治理结构：24谢谢！谢谢！25
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