论财政资金市场化运作范围的界定

论财政资金论财政资金市场化运作范围的界定市场化运作范围的界定 李李 齐齐 云云【内容摘要】【内容摘要】财政资金市场化运作是改革中出现的新型资金运作方式和新的研究课题，这一问题的理论探索和实践操作都需要对财政资金市场化运作的范围做出合理的解释和界定，本文从政府的职能、财政资金运作阶段、公共产品的生产与提供等几个角度探讨了财政资金市场化运作范围的界定问题。一、如何理解财政一、如何理解财政 资金的市场化运作资金的市场化运作 我国财政资金市场化运作是经济体制改革过程中产生和发展起来的新型资金运作方式。之所以提出和研究这个问题，是基于在社会主义市场经济条件下，政府财政须转变职能和提升调控能力的需要。按照西方财政学的基本理论观点，政府（财政）和市场机制是配置资源的两种截然不同的方式，处于对立的两极，凡是市场机制能够有效和合理地配置资源的领域，政府财政就不要去干预；而在那些市场失灵的领域，政府财政应当承担起诸如提供公共物品和公共服务、保卫国家安全、维护社会秩序和稳定、实行宏观调控等项职责，因而就排除了市场机制发挥作用和运用市场化手段的可能性。然而，改革的深入和实践的发展把财政资金市场化运作的问题推到了我们面前。随着我国市场经济体制的逐步建立，市场化程度日益提高，市场化作用不断增强，财政资金市场化运作的范围逐步有所扩展，形式和手段也趋向多样化，现在已经成为比较普遍的资金运作方式，也构成了财政管理的一个重要组成部分。从总体上说，这是以我国改革开放以来政府与市场关系的变化为背景和前提的。从促使财政资金市场化运作兴起的外在因素和客观条件看，是市场经济的发展和市场机制作用的加强：一是市场经济的发展推动了政府角色转换，政府由过去凌驾于市场之上转为尊重市场作用和市场规则，市场意识逐渐增强；二是市场经济的发展为财政资金市场化运作提供了相应的手段的工具，比如政府采购、招标投标、租赁外包等等。从财政资金市场化运作产生和发展的直接动因考察，则缘于我国财政收支长期处在一种不均衡的内部矛盾运动状态，为了避免和摆脱政府财政被动应付的局面，主动发挥职能作用，各级财政都在加强预算管理的同时，扩大理财视野，采取多种方式运筹资金，努力促进经济和事业发展。同时，在资金紧张的情况下，财政更加注意节约使用资金，也要借助市场的方式和手段，提高资金的使用效率。本文将财政资金市场化运作定义为：在市场经济条件下，财政为了充分发挥职能作用和实现一定的政策目标，按照市场规则，融合使用财政手段和市场手段的资金运作方式。二、我国财政资金二、我国财政资金 市场化运作的范围市场化运作的范围 财政资金市场化运作的范围随着市场经济的发育状况、政府调控方式的变化及政治经济形势的变化而改变，这种范围的确定并没有固定的模式，其变化是一个动态的、发展的过程。本文分别从政府职能、财政资金运作的不同阶段、公共品提供与生产等几个方面分析财政资金市场化运作的大致范围。（一）从政府职能角度界定的（一）从政府职能角度界定的财政资金市场化运作的范围财政资金市场化运作的范围 1.从政府政治职能所作的考察 政治职能是政府最基本的职能，财政既是政府职能的重要组成部分，又是实现政府职能的重要手段，对于作为政府最基本职能的政治职能的充分有效行使所需要的财政资金而言，理所当然地要由财政充分地无条件地予以满足，决不能因财政资金的使用不产生经济效益而拒付，也不能因强调财政资金紧缺而少付。为了确保政府政治职能的有效行使，即使在财政困难和财政资金紧缺的情况下，政府不惜以允许大量财政赤字出现和发行巨额政府债务的方式来筹资。因此可以说，为行使政治职能而花钱，政府往往是“不计成本”或不考究经济效益状况的，所以，政府用于政权建设、国防与国家安全、公检法司及社会安定等方面的财政资金，就不适宜列入市场化运作的范围。2.从政府社会职能所作的考察 政府的社会职能是“由于国家的一般的共同需要而必须执行的职能”。它一般包括了政府管辖的社会公共事务，属于比较纯的公共产品和公共服务的范畴。由于纯粹的公共产品在实物形态上无法像私人产品一样分割到每个人的手中，并且带有极强的正外部效应，若由私人（市场）提供会产生“免费搭车”问题而导致其供给严重不足，因此必须由政府主要是通过非市场的方式提供出来，这也就决定了用于行使政府社会职能的财政资金的大部分不适宜采用市场化运作方式。这里所讲的“不适宜”采用市场化运作方式的财政资金，突出体现在用于保证社会公众利益和社会稳定的方面，比如社会纯公益性事业：医疗卫生、疾病防治、疫情控制、环境监测、生态建设等，以及社会救助、贫困补贴、转移支付等。随着经济发展和社会进步，这种由财政资金支持的领域还有不断扩大的趋势，例如中国近年来社会救助和财政转移支付的快速增长。但是，从发展的辩证的眼光看，某些用于政府社会职能的财政资金的运作方式并不是一成不变的，原先“不适宜”采用市场化运作方式的财政资金在某些场合和某种情况下，可以转而采用市场化运作方式及手段。比如用于生态恢复的生态林建设和用于环境保护的防沙固沙、退耕还林等的财政资金，已经在用经济效益指标加以评价和考核。3.从政府经济职能所作的考察 现代市场经济国家的政府经济职能与以往相比的一个显著区别在于，它不仅仅表现在经济职能的扩展方面，而且体现在政府经济职能与政府的政治职能和社会职能的交叉和融合方面。比如说，加强市场法制建设、培育市场体系、规范市场秩序，既是政府的经济职能，又与政治职能相关。又如，调节收入分配、实现社会公平目标，加强环境保护和生态建设、实现经济社会可持续发展和人与自然和谐发展等，既可视为经济职能，又可视作社会职能的范畴。由此推论，用于行使政府经济职能的财政资金是否适于市场化运作，必须针对某项职能的具体情况进行具体的分析，而不能一概而论。但可以肯定的是，在此项职能的领域内，财政资金市场化运作的范围是十分广泛的。除了上述政府多项职能的多重交叉的领域之外，但凡涉及纯粹的经济职能，诸如协调经济资源有效配置，推进经济体制改革和企业制度创新，促进经济结构升级，兴建基础设施，改进投资环境等，都可以采用资金市场运作的方式。（二）（二）从财政资金运作阶段界定从财政资金运作阶段界定的财政资金市场化运作的范围的财政资金市场化运作的范围1.从财政资金的筹集阶段考察 财政资金主要通过政府税收的方式筹集。由于税收是政府通过强制性手段无偿获得的收入，因此它就不可以也不可能通过市场化的等价交换方式来筹集。另外，从公共产品的提供角度看，税收事实上是公共产品的供给价格，而公共产品只能由政府公平地、无差别地、无偿地为公众提供出来，因此也必须借助无偿性的税收为公共产品筹资，因而也决定了税收的筹集不宜采用市场化的方式。然而，这并不是说财政资金的筹集可以不计成本。事实上，政府筹资是有代价的，这个代价的直接体现是税收成本。为了更有效地筹资，有越来越多的政府更加重视税收的成本问题，包括税收的征收成本和纳税成本，直接成本和间接成本，政策成本和机会成本，以及税收征收率，入库率等相关的考量指标。所以，若从节减税收成本、提高征收效率以增加实际可用财政资金考虑，就应当借用市场化的评估考核办法对财政资金筹集的全过程和成效做出评价。政府债务是政府按照有借有还的信用原则，政府作为债务人与公债券承购者作为债权人之间发生信用关系来筹集财政资金的一种政府收入形式。政府债务具有偿还性，又是一种预期的政府支出。政府债务具有财政与信用的双重属性，其偿还性特点本身体现的就是市场化的等价交换关系，因此，政府债务收入的筹集，是完全可以采用市场化运作方式的。国有资本收益是国家（政府）以投资者身份，从国有资产经营收益中取得的一部分收入，其实质是国有资本投资的回报，本质上是政府依据财产权利获得的、体现了市场化关系的收入形式。我国政府多年来积极推进国有资产管理体制和国有资本运营方式的改革，就是在力图运用市场化方式来经营国有资本，提高国有资本经营效益，增加国有资本收益。2.从财政资金的运用阶段考察 财政资金运用的具体表现形式是用途各异的各类财政支出。按对经济的影响不同，可分为购买性支出和转移性支出两大类。就两种支出在社会经济中所起的作用看，购买性支出对生产和就业的影响是直接的，它本身就反映了政府参与市场交换的活动，因此用于购买性支出的财政资金适宜于采用市场化的运作方式，应列入市场化运作的范围。转移性支出会对分配产生直接的和较大的影响，它作为主要用于协调公平分配、实现社会公平目标的支出方式，就不适宜采用市场化的运作方式，这类支出的大部分不宜列入市场化运作的范围。财政支出若按照费用类别进行分类，可以分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费、其他支出等。这种按费用类别对财政支出作出的分类，把财政与政府的职能直接联系起来，各类支出反映了政府在某一方面的职能。用于经济建设支出的财政资金，主要体现经济职能，可以而且应当列入市场化运作的范围；用于国防费支出的财政资金，主要用来行使政府的政治职能，不宜列入市场化运作的范围；用于社会文教费支出、行政管理费支出和其他支出的财政资金，主要是履行政府的社会职能，部分可列入市场化运作范围，还有一些不宜列入市场化运作范围，这要视支出的具体用途以及它所执行的政府的职能情况而定。（三）（三）从公共产品的生产与提从公共产品的生产与提供角度对财政资金市场化运作供角度对财政资金市场化运作范围的界定范围的界定 现代公共财政理论揭示了这样的基本定律：就产品的生产而言，无论私人产品还是公共产品，均由私人部门运用市场运营方式制作和创作出来是适宜的，并且具有较高的生产效率；就产品的提供而言，私人产品应由市场来提供，而公共产品则应根据公共产品的“纯度”、效益（效率）状况及其他具体情况来决定是由政府完全提供，还是部分由市场来提供。1.从公共产品生产角度的考察 公共产品的生产者角色是否必须由政府来扮演，曾经在理论上有过很大的争议。如今的认识是：一种特定的公共品究竟是由政府直接生产与提供，还是由私人部门生产、公共提供，要视两种方式的比较效率而定。另外，还必须把公共产品消费的特征与公共产品生产的方式区别开来。纯公共产品消费的不可分割性并不等于生产的不可分割性，即使典型的纯公共品，其生产以及生产者也是能够加以具体划分的。因此，公共品生产以及生产者的可分割性就可以扩展到包括国防、社会治安安全、法律等在内的所有公共品。这样的话，任何一种公共品的生产就都存在着竞争的可能性，换言之，任何一种公共品的生产都没有必要采取“垂直一体化”的政府垄断制度安排。如果以上观点成立并被广泛认可，由此可以得出的结论必然是：既然连纯公共产品的生产都可以采用私人参与的市场化的制度安排，那么，如果现实中还确有政府支付的用于公共产品生产的财政资金，就应当采用市场化运作方式，以提升资金使用的效率。因此，用于公共产品生产的财政资金，应当列入市场化运作的范围之中。2.从公共产品供给角度的考察 公共产品与私人产品一样都是劳动产品，它们的生产都要消耗一定量的物化劳动和活劳动，都要耗费一定的经济资源。二者的区别主要不在于它们的生产方式上，而在于提供方式上。以社会公共利益代表身份出现的政府，理应承担起公共产品提供的主要职责，但政府也没有必要垄断公共产品的提供。理论研究和发达的市场经济国家的实践已证明，公共产品的供给也是可以分层次进行的：第一层次是市场（私人部门）按效率原则提供；第二层次是在市场提供失灵的领域，由政府（公共部门）提供；第三层次是在市场与政府均存在失灵的领域，由民间组织（第三部门）提供。政府提供公共产品需依赖于财政资金的支持。这种供给公共产品的财政资金是否适宜于市场化运作主要取决于：一，公共产品的纯度；二，公共产品的供给效益和效率。从公共产品的纯度方面考察，公共产品的纯度越高，就越适合于由政府采用无偿供给的方式提供出来，其采取市场化运作的可行性就越小，用于提供纯公共产品的财政资金被列入市场化运作范围内的可能性就越小。原因在于，市场在提供纯公共产品方面会出现失灵现象，现实社会中用于满足公共消费的公共产品往往是社会总产品中的必要扣除，这种扣除量，“应当根据现有的资料和力量来确定，部分地应当根据概率论来确定，但是这些扣除根据公平原则无论如何是不能计算的”（马克思语）。随着公共产品纯度的降低，准公共产品或混合产品可以部分由市场提供，部分由政府提供。这些混合产品可分为两大类：一类是在技术上可以实现价格排他的“俱乐部产品”。如果它由私人部门通过市场提供，由此带来的正外部效应，必须由政府财政给予补贴，否则可能会出现供给不足。如果由政府部门直接出资经营，往往也要利用市场的价格机制，通过市场的销售渠道提供出来。另一类是拥挤性的公共产品（资源性产品），它们在消费上具有一定程度的竞争性，即这类产品在消费者的人数达到拥挤点之后，消费者人数再增加，其边际拥挤成本不为零。为了防止这类产品的过度拥挤，通过收取费用，也可以在技术上实现排他，因此，它们由市场提供或政府提供都是可以选择的方案。至于哪个更好，或以政府提供为主，还是以市场提供为主，则可视其具体情况而定。通过分析可知，由政府提供混合产品所使用的财政资金，仍有相当多的部分可以采用市场化运作的方式，可划入财政资金市场化运作的范围中。从公共产品提供的效益和效率方面考察，纯公共产品之所以主要应由政府采用无偿方式提供，很大程度上是因为它们具有普遍受益的特点，政府更多地是从社会公平、社会效益和公众利益角度考虑它们的及时和充足供给，因此其所需的财政资金采用非市场化运作方式更会符合社会效益和社会公平原则。而准公共产品和混合产品的提供之所以可以采用市场化运作的方式，一是可以促使这类产品的消费者在使用该产品（或服务）时认真对其效益和成本进行权衡，从而防止过度消费而造成资源浪费；二是可以减轻完全由政府提供给政府带来的增加税收的压力，并把税收成本和因征税而引起的效率损失（如对生产造成的不利影响、对纳税人劳动热情的挫伤）限制在一个较低的水平上；三是有助于提高这类财政资金的使用效率和经济效益。总之，按公共产品的属性及财政资金的用途来分别考虑财政资金市场化运作的程度和范围大小，很大程度上是兼顾了并且是出于效益与效率原则的考虑的。谢 谢！2004年7月