参加国家重点风景名胜区市长专题研究班学习情况的汇报.doc

参加国家重点风景名胜区市长专题研究班学习情况的汇报 关于参加国家重点风景名胜区、优秀旅游城市市长专题研究班学习情况的汇报根据市委、市政府安排9月7日18日我在北京参加了国家重点风景名胜区、优秀旅游城市市长专题研究班（以下简称研究班）的学习。通过学习我感到受益匪浅。现将有关情况汇报如下。一、研究班概况这次研究班是全国市长培训“十五”规划中的第1个专题研究班由中组部、建设部、国家旅游局联合举办。参加对象为全国重点风景名胜区、中国优秀旅游城市的市长或副市长。本期研究班共有78名市长（副市长、市长助理、秘书长）参加。其中我省有宜昌、十堰、襄樊3个城市的副市长、市长助理参加。本期研究班学习的主要内容是国家风景名胜区的保护与利用。学习共分两个阶段：第一阶段是集中培训第二阶段是实地考察。集中培训阶段来自北京大学、中国社科院、建设部、国家旅游局、文物局、大连市旅游局等单位的权威专家、学者分别就风景名胜区资源的保护与管理、世界遗产的保护、风景名胜区的规划、旅游业发展形势与战略、城市竞争与旅游城市、城市旅游形象宣传及旅游产品开发等专题对学员进行了系统讲解；各地学员书面交流了当地在风景名胜资源保护与利用方面的经验并就专家讲解和有关问题进行了深入座谈和讨论。实地考察阶段有关部门向学员们作了关于利用风景名胜资源发展旅游经济以及通过发展旅游经济推动风景名胜资源保护的经验介绍并组织学员赴福建武夷山风景区进行了实地考察和参观。学习期间建设部部长汪光焘专程看望了全体学员并和大家进行了座谈。建设部副部长仇保兴、国家旅游局常务副局长孙钢、中组部干教局副局长张家声以及建设部、国家旅游局有关司室、城市旅游协会、市长培训中心负责人出席了研究班的开学典礼并分别作了讲话。二、外地风景名胜资源保护与利用的主要经验第一搞好风景名胜资源的保护与利用必须提高认识。风景名胜资源具有的独特性、垄断性、稀缺性、脆弱性和不可再生性决定了它具有极大的保护和利用价值。从这次各地交流的经验看只谈保护不谈利用就会使“遗产”变“遗物”制约旅游经济乃至整个经济发展；只谈利用不谈保护就会损害风景名胜资源使“遗产”成“遗憾”最终也必将丧失风景名胜利用的基础。因此搞好保护与利用认识到位是前提。据云南丽江、福建武夷山等地介绍正是由于他们在实践中既不盲从于保护论又不盲从于开发论而是着力寻找两者之间的结合点牢固树立了“利用必须服从保护保护是为了更好利用”的认识观才使他们在风景名胜资源的保护与利用上走上了可持续发展之路迈入了世界自然文化遗产行列也从而使当地的风景名胜资源成为他们取之不竭的财富。第二搞好风景名胜资源保护与利用必须坚持规划指导。规划具有保护与利用的控制、协调作用具有前瞻性、统一性、过程性的特点决定了它在搞好风景名胜资源的保护与利用方面的作用至关重要。因此各地为加强本地资源的保护、利用体现在规划编制方面则是不遗余力、不惜代价。安徽黄山、广西桂林等地为促进风景名胜的保护与利用邀请中科院、北京大学、建设部等单位专家历时三年多时间编制了总体规划；山东淄博、江苏无锡等地对于编制总体规划和景区详规的风景名胜管理机构实行政策优惠、经济补助；河北秦皇岛、安徽马鞍山、山东忻州等地明确要求在风景名胜资源保护与利用上要以规划为准绳做到总规、详规和项目规划一个都不能少。并在实践中坚持规划的过程性管理严格按照“评估分析编制审查公示反馈实施监督定期修订”的过程进行确保规划能够与时俱进实现保护与利用相协调的功能。据浙江诸暨、湖南岳阳、江西井冈山等地介绍由于注重了科学规划与规划控制近年来当地风景名胜区中新建的各种建筑在建筑风格、选址、体量和环境保护等方面与风景名胜区固有风格做到了水乳交融起到了画龙点睛作用一方面发展了当地风景名胜另一方面丰富了旅游内容取得了明显效果。第三搞好风景名胜区保护与利用必须严格管理。风景名胜的保护与利用是一对矛盾关系要处理好两者关系必须综合运用行政、经济、法律等多种手段加强管理。综合各地交流的经验他们普遍采取的措施主要有：一是加强法制管理。认真贯彻落实有关法律、法规严格坚持“先评估、后建设”的原则严禁污染和败笔项目开工建设。同时对环境保护设施与批准的建设项目做到同时设计、同时施工、同时验收；二是严格标准化管理。按照可持续发展要求制订绿色旅游产品质量标准、绿色旅游服务标准和绿色旅游管理标准确保旅游开发、经营消费管理的制度化、标准化和规范化最大限度降低对资源的破坏程度；三是实施目标管理。坚持每年把风景名胜的保护与利用列入干部工作目标考核内容严格奖惩硬帐硬结以增强保护效果。第四搞好风景名胜保护与利用必须完善投入机制。同所有行业一样没有投入支持风景名胜的保护与利用就无从谈起。为妥善解决好投入制约问题各地一方面积极出题目做好对上资金争取工作争取上级补助资金用于工程建设改善景区环境。另一方面积极探索和建立多渠道筹集保护资金的投入机制。浙江诸暨市在风景区的门票收益中将保护资金单列建立了保护资金的制度化来源；湖南岳阳在规划控制前提下尝试对风景名胜资源实行有偿使用明确资源有偿使用收益中用于保护的资金不少于40确立了依赖风景名胜资源获利的资源补偿金制度使风景名胜区在良好的资金保障下得到更为有效的保护和利用形成风景名胜区保护与利用的良性循环。第五搞好风景名胜的保护和利用必须理顺体制。风景名胜资源的保护与利用涉及众多单位和部门协调、管理的任务很重难度很大。为推动风景名胜区的可持续发展许多地方都以理顺管理体制为突破口大胆实施改革。四川峨嵋山市赋予峨嵋山管委会享有县级政府职能对峨嵋山的规划、建设和管理全权负责。同时明确景区内的公安、工商、林业、文化等部门在业务上接受上级部门的指导在行政上由管委会领导并把景区内的黄湾乡也委托管委会代管；浙江省诸暨市成立诸暨市风景旅游管理局对原属文化、宗教、林业、水利等部门管理的风景名胜资源实行集中统一管理。同时大胆剥离风景旅游管理局的管理与经营职能实行政企分开做到景区管理部门专司管理经营部门一心经营有效地促使了管理部门与经营部门的协调适应了风景名胜区生产力发展的要求。三、搞好我市风景名胜保护与利用工作的几点思考近年来在市委、市政府的高度重视和关心下我市风景名胜保护与利用工作取得了明显成绩。截止20_年全市共有各级风景名胜区11家其中国家级1家省级4家市县级6家当年实现门票收入1406万元占到全市旅游门票收入的46.9。从总体上看整个保护与利用工作情况较好但出现的一些苗头也不容忽视：一是规划编制滞后盲目开发建设时有发生。目前全市11家风景名胜区中只有不到一半的风景名胜区编制了总体规划但还没有1家编制过详细规划和项目规划。在已经编制的总体规划之中部分还是多年以前编制以后再未修编过的规划规划水平不高难以适应新形势、新要求。受这些因素影响个别地方已将一些旅游接待设施建在了风景名胜区的核心区内出现了破坏性建设的苗头。长此以往后果不堪设想。二是管理体制不顺利用与保护水平低下。从目前情况看全市11家风景名胜区除隆中属于管委会自身管理外其他景区分别属于县、乡政府及文化、建设、宗教、林业、水利、民政等部门。这种各自为阵的管理体制表现在资源利用上存在着规划难实施、建设难进行、促销难统一；在资源保护上存在着资金难筹措标准难规范法规难执行；在日常管理上存在着认识难统一工作难开展协调难到位形成了“都管都不管”的局面既不利于提高工作效率又难以满足保护与利用需要。三是历史遗留问题较多对风景名胜区的保护提出了严峻挑战。由于历史原因目前我市绝大部分风景名胜区的周边及内部环境都很复杂对我市风景名胜事业的保护与利用造成了严重损害。如古隆中不仅被毗邻的襄樊学院直接损害了其“清静幽雅、田园淡泊”的特色风格而且其核心区内还有开山炸石的水泥厂、石灰厂等企业直接对其山体进行开掘；谷城薤山名胜区核心区内至今仍有许多农户散居每年产生大量的生活垃圾和固体废弃物；保康县黄磷、磷肥等化工厂产生的废气不仅直接污染荆山生态风景核心区而且产生的污水还严重污染到下游的南河风景名胜区等等。形成这些问题的原因是多方面的但总的来讲主要有以下几点：一是目光短浅。看不到机关学校、厂矿企业等可以在任何地方兴建而风景名胜一旦被毁坏就不能再生的独特属性为获取眼前的、局部的利益而对一些损害风景名胜的事情听之任之；二是畏难情绪。担心从事风景名胜区的保护与利用既要长期投入大量资金、精力又要引起短期内的税费减少、职工下岗、社会稳定等现实问题弄得不好会引火烧身思想上求稳怕乱不敢去解决；三是盲目冲动。主观上有搞好开发建设的良好愿望和工作积极性但是由于不懂得保护与利用的客观规律不能按科学规律办事或是受认识局限对资源品质缺乏准确判断开发项目不能适应市场需要造成资源极大浪费好心办成坏事效果适得其反。此外还有部门利益驱动、工作重视不够等原因。这些都需要采取行之有效的措施有的放矢地加以解决。具体而言可以采取以下措施：第一加强宣传教育和制度管理引导全社会增强保护与利用意识和实践能力。要以报刊杂志、广播电视等新闻媒体为阵地有计划、有重点地宣传搞好风景名胜保护与利用的重大意义组织社会各界参与讨论引导全市上下充分认识风景名胜资源不像一般的农业资源、工业资源或其他资源那样损失了可以拿回来或能被其他资源所代替的这种独特属性树立正确的保护观和利用观从而增强严格保护与合理利用的自觉性。同时对掌握着风景名胜区决策权和管理权的单位及其主要负责人有步骤、有目的地轮番开展教育培训。要将有关风景名胜保护与利用的法律法规、工作规律作为培训的重要内容促使他们学习掌握科学规律增强科学决策、科学保护和科学利用的意识。风景名胜区的行业主管部门园林局要充分发挥对风景名胜区归口管理的职能建立和完善景区建设项目环境保护管理程序、景区建设项目审批程序和景区城建监察管理办法等相关管理制度积极组织各级风景名胜区按照“高起点、高标准、高质量、高品位”的要求限期编制、完成风景名胜区发展总体规划和详细规划适时完成重大旅游项目设计规划。要坚持把风景名胜区的保护与利用纳入部门年度工作的重要议事日程以规划实施为依据定时间、定科室、定人员开展检查督办及时纠正工作偏差坚决刹住盲目冲动、不按科学规律进行保护与利用的风气把保护与利用工作进入制度化、科学化管理的轨道促使全社会提高对风景名胜的保护与利用意识增强工作效果。第二理顺管理体制对风景名胜的保护与利用实行集中统一管理。由于当前我市风景名胜区在行政上隶属不同行业、不同部门在日常管理上政出多门、各自为阵导致在工作实践中政令不畅、相互制肘等现象时有发生直接威胁了风景名胜区的保护与利用。因此要解决好这些问题各风景名胜区必须结合本地实际大胆进行探索。当前可以采取三种方法进行理顺：其一成立风景区管理委员会。借鉴四川峨眉山市的经验按照国家风景名胜区管理条例的规定成立风景区管理委员会相应赋予国家级和省级风景名胜区管理委员会分别享有县级、乡镇政府管理权限的职能全面负责本级风景名胜区的保护、利用工作。明确风景名胜区内的林业、公安、文物、规划、环保等部门在业务上接受上级部门的指导在行政上接受风景区管委会的管理。通过集中统一管理解决好现有风景名胜区管理中存在的“有利都管、无利都不管”的现象。其二成立风景区管理及旅游工作委员会。委员会由市委、市政府主要领导任主任1名常委和副市长任副主任下设若干个专班。专班由四大家领导牵头风景名胜管理委员会、旅游、园林、林业、文化、宗教、水利等相关职能部门参加具体负责环保、规划、旅游景区的开发建设和协调管理确保风景名胜区保护与利用决策“一个口子”对外“一个专班”落实减少制肘、扯皮、违规等现象发生。其三按照“减少环节便于协调提高效率”的原则调整市领导职责分工。即将风景区管委会、文物、宗教、旅游等工作联系紧密业务性质接近的部门集中划归一个市领导分管确保在保护与利用上能够做到统筹兼顾统一步调提高效率。第三不断创新工作思路积极消化历史包袱。鉴于历史遗留问题已对风景名胜区构成严重威胁的实际现状各地对于风景名胜核心区内的企业、农户等要下决心进行搬迁。对因财力、稳定等原因短期难以关闭和搬迁的也要制定搬迁规划列出停产关闭工作进度限期解决。可以尝试采取三种办法：第一政府出资。一方面要求各地把解决风景名胜区历史遗留问题同发展小城镇、扶贫搬迁、退耕还林、生态保护、污染治理等工作有机结合列入当地经济和社会发展计划对上积极争取项目资金拓宽投入渠道。另一方面尝试建立风景名胜保护转移补偿基金每年从风景名胜区旅游门票收入和税收收入中提取一定比例的资金专项用于消化历史包袱。其二政府出资与市场运作相结合。坚决打破思想樊篱把除风景名胜区核心区以外的所有资源和项目全部推向市场大胆探索风景名胜资源有偿使用的新路子。对于资源收益明确要求用于消化历史包袱和风景名胜的保护做到取之于资源用之于资源使其与政府专项保护资金形成风景名胜保护与利用的稳定收入来源。其三大力调整产业结构。积极依托风景名胜资源在充分保护的前提下引导、鼓励、支持风景名胜区内部和周边地区牢固树立风景就是商品景点就是企业的观念一切以旅游经济为中心大力实行产业转向积极参与旅游业的配套服务。通过结构调整大力发展旅游业在潜移默化中把景区内部及其周边企业从开山炸石、生产水泥等“破坏性”行业中置换出来逐步消化历史遗留问题。二OO三年九月二十日 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