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第八讲 立法原理 主要内容 立法的概念与特征 立法的基本原则 立法程序 立法权与立法体制 一、立法的概念与特征 （一）立法的概念 （二）立法的特征 （一）立法的概念 立法（ Legislation），又称法的创制、法的制定、 法的创立。从字面上理解，就是订立法律之义。 商君书 更法 说：“伏羲、神农教而不诛，黄 帝、尧、舜诛而不怒，及至文、武，各当时立法， 因事而制礼”。 司马迁在 史记 律书 中说：“王者制事立法”。 班固在 汉书 刑法志 中说：“圣人制礼作教， 立法设刑”。 在中国古代典籍中，立法主要是指制法设刑，与现 代意义上的法律制定含义不同。 （一）立法的概念 牛津法律大辞典 ：立法是 “ 依据某一特定法律 制度能有效宣布法律这种权力和权威的人或机构的 意志的表示而慎重地制定或修改法律的程序。该术 语也用来指立法过程的产物，即由此制定的法律。 ” 布莱克法律辞典 ： “ 立法是指与判例法相对应 的制定法律或通过决议案的行为 ” 。 美国大百科全书 ： “ 立法是指国家机关为了规 范社会行为，而制定法律规范的活动。通常用于表 明代议机关制定法律和立法程序的活动 ” 。 （一）立法的概念 在现代汉语中，立法是指一定的国家机关依照法定 职权和法定程序制定、认可、修改、补充或废止规 范性法律文件的专门性活动。 对立法一词，有广义的立法和狭义的立法两种理解。 广义的立法，是指一切有权的国家机关依照法定的 权限和程序制定规范性法律文件的活动。狭义的立 法，仅指享有国家立法权的国家机关的立法活动， 即国家最高权力机关及其常设机关制定、认可、修 改、补充和废止规范性法律文件的活动。 （二）立法的特征 首先，从性质上看，立法是国家的一项专门 活动，是国家履行职能的主要方式之一。 其次，立法主体是特定的国家机关，立法活 动是特定的国家机关依照法定职权进行的一 项专门活动。 第三，立法是专门机关依照法定的程序所进 行的活动。 第四，立法是特定国家机关运用专门技术的 活动。 二、立法的基本原则 （一）立法原则的概念 （二）合宪性与法制统一性原则 （三）民主原则 （四）科学原则 （一）立法原则的概念 立法原则是指立法者在立法过程中应当遵循 的基本准则。 （二）合宪性与法制统一原则 合宪性原则是指立法必须符合宪法的精神和 规定，包括立法主体、立法权限的合宪性、 立法内容的合宪性和立法程序的合宪性等。 主体的合宪性是在所有法律制定的过程中， 立法主体都必须有宪法赋予的立法权力，并 且立法的内容必须属于该职权范围，不能超 越宪法赋予的权限制定法律。 （二）合宪性与法制统一原则 内容的合宪性是指立法活动的结果，即制定 出来的法律必须符合宪法原则、宪法精神和 宪法的具体规定，不得与宪法原则、宪法精 神和宪法规定相违背、相冲突。 程序合宪性是指所有法律的制定过程都要依 照法定程序进行。凡是违背宪法的原则、精 神、规定者，皆不具有法律效力。 （二）合宪性与法制统一原则 法制统一原则要求立法者所创设的法律应内 部和谐统一，做到整个法律体系内的所有法 律、法律之间相互衔接、互相协调。 立法法 第 4条规定：“立法应当依照法 定的权限和程序，从国家整体利益出发，维 护社会主义法制的统一和尊严”，这一法律 条文表达了当代中国立法的法制统一原则。 （二）合宪性与法制统一原则 法制统一原则要求： （ 1）立法必须有统一的尺度，立法活动必 须以宪法为根据，不得违背宪法，地方法规 不得与中央法规相抵触； （ 2）立法必须注意各部门法之间的相互补 充和相互配合，同时防止重复。 （ 3）立法应避免不同类别的法律规范之间 的矛盾，或同一类法律规范之间的矛盾。 （二）合宪性与法制统一原则 合宪性与法制统一性原则要求在所有法律渊 源中，下位法的制定必须在宪法或上位法为 依据，下位法不得与上位法相抵触，凡下位 法违背上位法者，该下位法不具有法律效力。 （三）民主原则 立法的民主原则，是指在立法过程中，要体 现和贯彻人民主权思想，贯彻和实现人民参 与国家事务管理，集中和反映人民的智慧、 利益、要求和愿望，使立法与人民群众相结 合，使立法机关与人民群众参与相结合。 立法法 第 5条规定：“立法应当体现人 民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通 过多种途径参与立法活动”，这一法律条文 表达了当代中国立法的民主原则。 （三）民主原则 民主原则的内容包括两个方面：一是立法内 容的民主性；二是立法过程和立法程序的民 主性。 （四）科学原则 立法法 第 6条规定：“立法应当从实际 出发，科学合理地规定公民、法人和其他组 织的权利和义务、国家机关的权力和责任”。 这是立法科学性原则法律表述。其含是法律 必须建立在科学的基础之上，如果用非科学 的原则指导立法，必然导致立法目标的落空。 立法的科学性原则是指立法应从实际出发， 尊重客观规律，总结借鉴与科学预见相结合。 （四）科学原则 科学性原则要求： （ 1）立法必须尊重客观实际，根据社会经济、政 治和文化发展的客观需要，反映客观规律的要求。 马克思认为：“立法者应该把自己看作一个自然科 学家。它不是在制造法律，不是在发明法律，而仅 仅是在表述法律，它把法律精神的内在规律表现在 有意识的现行法律之中。” 立法脱离了实际，只能是一纸空文。“实际”不是 简单地指现实存在，而是既包括现实实际，又包括 历史实际及对事物发展的未来的科学预测。 （四）科学原则 （ 2）立法必须合理吸收、借鉴历史的和外国的经 验。 任何国家的法律都是一定历史发展的产物。法律是 人类共同创造的文明成果。不管是历史的还是现代 的法律，它们的存在和发展都有其合理性的一面。 这种合理性本身就是科学性的体现。在不同的社会 制度下，法律有不同的特点，但它们运行的基本规 律则是大体相同的，因此，在立法时，合理吸收和 借鉴不同社会制度国家的法律，可以减少立法成本， 提高立法效率。 （四）科学原则 （ 3）科技进步带来了法律上的新变化，科 技法律的大量增加要求立法增强科学性。科 技法规是调整科技领域中社会关系的法律规 范的总和，它保护和促进科技进步，这些法 律的制定需要专门的知识，同时要尊重科学 自身的特点。它要求在科技立法的过程中， 必须尊重科学性。 三、立法程序 立法程序是指按照宪法和法律规定的享有立 法权的国家机关，制定、认可、修改、补充、 废止规范性法律问题的法定步骤和方式。 三、立法程序 根据 中华人民共和国立法法 对全国人民 代表大会及其常委会的立法程序的规定，全 国人大及其常委会的立法程序包括：法律案 的提出、法律案的审议、法律草案的表决和 通过、法律的公布。 1、法律案的提出 法律案又称法律议案、立法案、立法议案， 是指享有立法提案权的机关和个人，依照法 定程序向有权立法的机关提出制定、认可、 修改、补充或废止规范性法律文件的建议或 提案。 1、法律案的提出 法律案的提出者是否同时提交法律草案，由 提案者自行决定。如果提案者没有提交法律 草案，立法机关可以成立专门机构起草法律 草案或委托其他机关起草法律草案。 1、法律案的提出 根据 中华人民共和国宪法 、 中华人民 共和国全国人大组织法 、 中华人民共和 国立法法 等法律的规定： （ 1）有权向全国人大提出方案的主体有： 全国人大主席团、全国人大常委会、全国人 大各专门委员会、国务院、中央军委、最高 人民法院、最高人民检察院、一个代表团或 30名以上全国人大代表的联名； 1、法律案的提出 （ 2）有权向全国人大常委会提出方案的主 体有：全国人大常委会委员长会议、全国人 大各专门委员会、国务院、中央军委、最高 人民法院、最高人民检察院、常委会组成人 员人以上联名。有权向国务院提出行政 法规草案的主体是国务院各部门，包括所属 各部、委、办、局。 1、法律案的提出 （ 3）可以向地方各级人大提出地方法规案 的主体包括：地方各级人大主席团、常委会、 各专门委员会、本级人民政府及县级以上的 地方各级人大代表 10人以上联名 。 2、法律案的审议 法律案的审议，是指立法机关对已列入议 事议程的法律草案正式进行审议和讨论。 这是立法的第二道程序。法律议案提出后， 能否通过而形成为正式法律，都要根据审 议的结果才能确定，所以，审议法律草案 是立法程序中重要的阶段，是保证立法质 量，促使立法更加科学、系统、规范和成 熟的重要环节。 审议方式 （ 1）公开审议，是对法律草案进行公开审议， 这是现代国家对法案的共同选择。在公开审 议制下，对法律草案的审议，非立法机关人 员也可参与旁听，审议过程可以通过传播媒 介进行传播，从而使得审议过程能够使公众 知晓，它有利于建立人民对法律的信任。 审议方式 （ 2）回答询问制是指在立法机关召开会议审 议法律草案时，有关部门出席审议会议，听 取代表们所提出的意见，对代表们所提出的 询问作出答复。 审议方式 （ 3）辩论制是指在对法律草案进行审议时， 对法律草案中存在争议的问题，引入辩论机 制，由对该规定持赞同观点的一方与持反对 观点的一方面互相展开辩论，各自陈述自己 赞同或反对的理由，互相进行反驳。 全国人民代表大会对法律草案的审议 第一阶段，由全国人民代表大会有关专门委员会进 行审议，包括对法律草案的修改和补充； 第二阶段是由全国人大常委会审议，一般经过三次 审议：一审是指听取提案人对法律草案的说明，进 行初步审议；二审是指一审之后两个月或更长的时 间，全国人大常委会的委员对法律草案进行充分调 查研究后，对法律草案的重点、难点和分歧，进行 审议；三审是指专门委员会根据二审的审议意见对 法律草案进行修改的基础上，对法律草案所进行的 审议，如果分歧不大，即付表决。 第三阶段是指立法机关全体会议的审议。 3、法律草案的表决和通过 法律草案的表决是指立法机关对以法定多数 对法律草案进行表决。经过表决，法律草案 获得法定多数的赞成和肯定，即为通过。如 未获得法定多数赞成，则为不通过。表决和 通过是两个不同的概念，法律草案经过表决 可能有两种结果：获得通过和未通过。只有 获得通过的法律草案，才成为法律。这是立 法程序中具有决定性意义的一个步骤。 4、法律的公布 法律的公布，又称法律的颁布，是指立法机关或国 家元首将正式通过的法律，以一定的形式予以公布， 以便全社会遵照执行。法律草案经表决通过之后， 便成为了正式法律，但这时的法律如没有以特定的 方式使公众知其内容，就不能对公众产生拘束力， 也不能发挥法律的效能。因此，要使表决通过的法 律产生法律效力，还必须经过一道法定的程序 公布法律。法律的公布是立法的最后一道程序，是 必不可少的一道程序，而且是法律生效的关键步骤。 4、法律的公布 法律的公布主要表现在公布法律的主体、公布法律 的时间和公布法律的方式三个问题上。 在当代中国，公布法律的主体，凡由全国人大及其 常委会所审议通过的法律，一律由国家主席公布； 凡由国务院审议通过的行政法规，由国务院总理签 署国务院令公布；国务院审议批准各部门制定的行 政法规，由该部门公布。至于地方性法规的公布主 体，一般由制定该地方性法规的人民代表大会或大 会主席团或人大常委会自行公布 4、法律的公布 公布法律要采用特定的方式来进行，一般是 在立法机关的特定刊物上或在指定的其他刊 物上进行公布。 全国人大及其常委会通过的法律，都要在全 国人民代表大会常务委员会公报和在全国范 围内发行的报纸上以主席令的形式予以公布。 在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准 文本。 4、法律的公布 国务院制定的行政法规，或国务院各部门发 布的部门规章由国务院总理或该部门主要领 导人签署发布令，在国务院公报和在全国范 围内发行的报纸上予以公布，在国务院公报 上刊登的法律文本为标准文本。所有地方性 法规，均以各地人大常委会的公报为正式公 布刊物，由当地报纸进行刊载，在地方人大 常委会公报上刊登的法律文本为标准文本。 4、法律的公布 法律经公布之后始生效，但并非一经公布就 一律立即生效。法律的公布时间和生效时间 并不是完全一致的。在实践中，公布生效的 法律，一般都是在公布的法律中规定自身的 生效时间，有的法律规定自公布之日起生效， 有的法律则规定公布之后经过一段时间才生 效。 四、立法权与立法体制 立法权的概念 立法体制的划分 立法权 立法权是享有立法权的国家机关制定、认可、 修改、废止规范性法律文件的权力。 洛克在 政府论（下） 中说：“立法权是 指享有权利来指导如何运用国家的力量以保 障这个社会及其成员的权力。” 亚里士多德说：“议事机构具有最高权力”。 卢梭认为立法权是“国家的心脏”，“国家 的生存决不是靠法律，而是靠立法权。” 立法体制 立法体制是关于立法权的配臵方面的组织制 度，其核心是立法权限的划分问题，即在一 个国家中，哪些主体享有立法权或可以参与 立法，以及其立法权限的范围。对一个国家 来说，建立何种立法体制，对该国社会政治、 经济将会产生直接而深远的影响。 立法体制 一个国家的立法体制是同该国的国家性质和 国家结构形式密不可分的。 从国家的性质来说，在古代君主专制国家， 皇帝一人独揽一切权力，立法权亦为个人独 有， “ 朕即国家 ” 。 在宪政国家，倡导主权在民，实行民主的立 法体制。这种立法体制又可分为总统制的立 法体制、议会制的立法体制、君主立宪制等 形式。 立法体制 从国家结构形式来说，单一制的国家通常实 行一元立法体制，即立法权集中在最高权力 机关，全国实行一个立法体系。 联邦制的国家往往是二元的或多元的立法体 制。一国内有两个或多个机关拥有各自的立 法权限。宪法对联邦专有立法权限和联邦与 联邦成员共有的立法权限都作出明确规定。 立法体制 单一制国家也有二级立法体制，允许地方在 一定范围内享有立法权限，如中国、意大利 等等。 当代中国的立法体制 历史变迁 立法体制 历史变迁 立法体制的发展历程大致可以分为三个发展 阶段。 第一个阶段是从 1949年中华人民共和国成 立到 1954年 9月我国第一部宪法的制定、颁 布实施。这一阶段根据 共同纲领 和 中 央人民政府组织法 的规定，确立的是一种 中央集中统一立法与地方立法相结合的立法 体制。在中央层面，中国人民政治协商会议 和中央人民政府委员会共同行使国家立法权。 历史变迁 第二个阶段是从 1954年宪法的实施到 1979 年五届人大二次会议的召开，这一阶段的突 出特点是实行立法权的高度集中的单一立法 体制，地方上只有民族自治地方的自治机关 有权制定自治条例和单行条例。在中央层面， 全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一 机关，全国人大常委会享有解释法律、制定 法令的权力。相对建国初期的立法体制，这 是一种倒退。 历史变迁 第三阶段是 1979年五届人大二次会议召开 至今，其中 1982年宪法所确立的立法体制 便是我国现行的立法体制。 宪法 明文规 定“全国人民代表大会和全国人民代表大会 常务委员会行使国家立法权”， 2000年全 国人大九届第三次会议通过的 立法法 第 7条亦做出相应规定。在这个阶段，立法体 制逐步完善，形成了“一元两级多层次”的 立法体制。 “一元两级多层次 ” 的立法体制 一元 两级 多层次 一元两级 一元 “ 一元 ” 是指我国立法体制是一体化的统一 的体制，不存在两个或多个并存的立法体系。 两级 “ 两级”是指当代中国的立法体系是由中央 立法和地方立法两个立法权的体系，中央和 地方在立法上实行适当分权。中央立法权在 立法体制中居于主导地位，地方立法则是中 央立法的补充。 多层次 “ 多层次 ” 是指在中央立法和地方立法两级 立法权中，又可以划分为若干层次和类。 一元两级 “ 一元两级 ” 的含义是最重要的立法权属于 中央，并在整个立法体制中居于主导地位， 同时国家的整个立法权有中央和地方两个层 级构成，分别行使。 中央与地方立法权限的划分 中央立法 地方立法 行政立法 授权立法 特别行政区立法 中央立法 在一个国家的立法体制中，中央立法权是占 主导地位的。最重要的立法权即国家立法权， 一般只能由中央立法机关或最高国家权力机 关行使。在当代中国，行使国家立法权的机 关是全国人民代表大会和其常务委员会。 宪法 第 58条和 立法法 第 7条明确规 定：全国人民代表大会和全国人民代表大会 常务委员会行使国家立法权。 地方立法权 在法制统一的前提下，地方在一定范围内也享有 立法权。 地方立法的范围一般仅限于地方立法机关所管辖 的地域，调整的是地方上的比较普遍和重大的问 题，其调整范围往往具有局部性的、区域性的。 从法律的效力来看，行使地方性立法权所制定出 来的法规也是低于国家立法权所制定的法律的效 力的，前者不能同后者相抵触，否则无效。 地方立法权的层次 地方立法权有不同类别、不同层次。 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常 务委员会根据本行政区域的具体情况和实际 需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触 的前提下，可以制定地方性法规。 地方立法权的层次 较大的市的人民代表大会及其常务委员会根 据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、 法律、行政法规和本省、自治区的地方性法 规相抵触的前提下，可以制定地方性法规， 报省、自治区的人民代表大会常务委员会批 准后施行。 立法法所指的较大的市是指省、自治区人民 政府所在地的市、经济特区所在地的市和经 国务院批准的较大的市。 行政立法权 行政立法权是指国家行政机关进行立法的权力。 在我国，享有行政立法权的行政机关有两个层次： 一个层次是国务院及其部门的立法权。 国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政 法规，发布决定和命令，向全国人大或其常委会提 出议案，改变或撤销各部、各委员会发布的不适当 的命令、指示和规章，改变或撤销地方各级行政机 关不适当的决定和命令。 行政立法权 国务院各部、各委员会根据法律和国务院的 行政法规、决定、命令，在本部门的权限内， 发布命令、指示和规章。 省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府 的立法权。 授权立法权 授权立法权是指全国人民代表大会及其常务 委员会根据实际需要，可以决定将应该由法 律规定的部门立法的事项，授权国务院先制 定行政法规，但有关犯罪和刑罚、对平民政 治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和 处罚、司法制度等事项除外。 特别行政区的立法权 特别行政区的立法权，是指根据香港、澳门 两部基本法的规定，全国人民代表大会授权 香港、澳门特别行政区各自依照香港、澳门 特别行政区基本法的规定，实行高度自治， 享有立法权。这是一种独立的立法权。除属 于中央管理的事务及中央与特别行政区的关 系的事务，香港、澳门特别行政区不能立法 外，其他所有事务，香港、澳门特别行政区 立法机关都可以立法。