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三定规定 “三定规定”精确推进中国行政体制改革 x年08月17日 13:10:07 来源：法制日报 字号 大 中 小留言打印关闭 Email推荐： 中央机构6次变革从“方案”走向“规定” 大部制构架渐趋明朗 8月14日，央行“三定”方案对外公布。其中一个新部门，即汇率司的设定，格外引人眼球。它的一个重要职能就是拟定和实施汇率政策，以及研究监测热钱等的国际资本流动。除了像汇率司这样的新名词出现，诸如环保部环境监测司、总量司，以及人力资源和社会保障部的农民工工作司等等，无不说明，为了适应社会和经济发展需要，此次中央机构改革的力度和精度。 由此，一场中央政府机构改革大部制的大布局，逐渐清晰地展现在人们面前。而其中的中心环节，即“三定规定”，则史无前例地发挥了刚性作用。x年3月份全国“两会”确定大部制改革，6月25日，国务院常务会议上审议通过主要职责、内设机构和人员编制规定，即所谓“三定规定”。 至今，国务院组成部门、直属机构和各部委先后上报了各自的“三定”方案，并陆续获得通过。 按照“三定规定”的要求，此次中央机构改革，重点突出了政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的原则；以及着力解决了一些长期存在的职责交叉问题，确定了一件事情由一个部门负责的原则；同时，也强化了精简、统一、效能的原则，严格控制了人员编制和领导职数。 为了进一步使读者了解本次大部制改革中，“三定规定”的具体情况，本报记者专访了中国政法大学教授马怀德、北京大学教授姜明安、清华大学教授于安和国家行政学院教授汪玉凯。 他们从不同角度，阐述了对“三定规定”的认识，并积极评价和肯定了本次中央机构改革的目标以及实施情况。中国政法大学教授马怀德：“三定规定”有可能上升为法律 “三定规定”追根溯源 记者：请介绍一下，国务院出台“三定规定”的历史渊源。 马怀德：所谓“三定规定”，就是国务院部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是国务院部门履行职能的重要依据。改革开放以来我们国家进行了五次机构改革： 1982年，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。 1988年，国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。 1993年，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。 1998年，不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。 2003年，设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。 这五次改革都源于国务院出台的“三定”方案。每一次机构改革或者体制改革的重点也各有侧重，比如1982年的改革，主要是精减机构，解决领导干部的终身制问题；1993年是为了适应十四大关于市场经济体制完善的要求，将行政部门的体制改革和市场经济体制建设的过程结合起来。本次“三定”的特点是什么 记者：比较以往的“三定”方案，从内容和形式上有什么不同？ 马怀德：值得强调的一个问题是，x年国务院第六次机构改革的“三定”，在用词上发生了变化，以前都称为“三定方案”，这次称为“三定规定”。 记者：从“方案”到“规定”的用词变化，体现出了什么样的变化？或者是否代表着“三定”的一个发展方向？ 马怀德：从以往中央机构改革的过程上看，每次都强调着力解决部门之间的职权交叉，职责不清，协调不利，以及权责脱节，效率不高，甚至是职能转变不到位。但是一个很沉痛的教训就是在机构改革的同时，没能够有效的控制精减以后的反弹。机构撤并了，人员精减了，但随着时间的推移，机构又不断的增加，人员编制又不断扩大，最后又回到了机构改革以前甚至超过机构以前的状态和规模。 为了强化“三定”的内容，体现其相对刚性特征，国务院在确定“三定”内容时，将“方案”变更为“规定”。这是一种进步，目的是彰显“三定”的严肃性。从名称上看，以往称为“三定”方案，本次改革称为“三定”规定。形式上的差别，说明了“三定”在机构改革中的重要性，是机构改革的中心环节。这种变化也说明，下一步有可能上升为法律法规。 我国的机构改革经历了从没有方案，到有“三定”方案，即定职责、定机构和定编制，再由方案上升为规定。这从形式上标明，方案只是一个内部规定，其强制性不够，而规定则更能体现其严肃性和刚性。 那么根据中央这种理念的变化，适时制定一部国务院组织法实施细则，在每一次的机构改革完毕后，将“三定”调整的内容变成法律法规，以保持机构改革成果的稳定性和持久性。让机构的数量，编制的数量，乃至职能的范围都通过法律的形式加以固定。这样将有利于减少和克服机构“精减膨胀再精减再膨胀”的怪圈。 记者：除了更加严肃和刚性以外，还有什么样的特点？ 马怀德：本次“三定规定”比较公开。各个部委机构的“三定”方案起草出台后，国务院的网站都会及时对外公布，也会公开接受各类媒体的采访和报道。这样有利于社会公众对方案的监督。 从目前各个部委的“三定”方案上看，更加强调了职责的重要性，更加明确了职能调整过程的重要意义。这是与国务院机构改革的意见相一致的。一定程度上改变了以往社会管理与公共管理不分、强调微观管理的局面。更加强调了宏观管理和公共服务职能。比如将国家质检总局原有的名牌推选职能予以剥离。 国务院内设机构和部委各司局职能对外公布，职能设置更趋合理。 另外，现在的“三定规定”更加体现了对行政权力的制约机制。内设监督机构相对完善，对执行权的监督更加有效。比如国土部既有内部监督机构，又有外部监督机构。各地的督察局的设立，实质上是对地方政府的监督。 也体现了执行、监督与决策相分离的原则，即“三分法”得到了很好的体现。政府职能和机构设置向科学化、规范化迈出了一大步。但我们不能毕其功于一役，随着社会和经济形式的发展，还应该也必然会再次有所调整。 记者：你有没有其他意见和建议？ 马怀德：遗憾的地方是，虽然从国务院确立“三定规定”，到各部委公布各自的“三定”方案都比较公开透明。但是，各部委的制定过程并不透明，尚需要进一步加强，应该向制定法律法规对外征求意见那样，将“三定”方案的制定过程，也紧密地和民意相融合。 撤并改革，并非加减法 记者：从历次机构改革上分析，权力的合并，人员的裁剪成为趋势，您如何理解国务院组成部门的增加和减少？ 马怀德：此次机构改革不是简单的加减法，不能仅从数字上认识改革的力度。 大部制改革最重要的一点是政府部门的相关职能要进行重新的整合，但是这种整合不是简单意义上的权力搬家。比如，这个部门原来的职能在发改委，现在转移到商务部，或者是这个部门在国家工商总局转移到其他部门，而不能转移的部门，更多的是对这个部门的职能进行重新界定，避免一个部门的职能和其他部门发生冲突和抵触，发生交叉，发生职责不清的现象。当然更多的是要防止权责的脱节，不能这个部门只有权力，不承担责任，职能要分得清晰，界限要划得清楚。 从宏观调控部门、行业管理部门、市场监管部门、环境和资源管理部门、社会管理部门以及公共服务，这几大部门从政府职能出发，都是有必要相对整合的，而且28个部委和十几个直属局、办事机构的一些职能都有交叉。我们不能把28个部委压缩，而是要整合他们与直属局之间有交叉和重复的。突出责任，强化监督 记者：“三定规定”明确了各部门职责，有着怎样的意义？ 马怀德：明确人民银行承担综合协调并推进金融业改革和发展，研究并协调解决金融运行中的重大问题等责任；明确商务部、工商总局、质检总局、海关总署等部门加强市场监管的责任；明确公安部负责治安、消防、道路交通安全管理等工作并承担相应的责任；明确住房和城乡建设部承担保障城镇低收入家庭住房、推进住房制度改革等责任；明确安全生产监管总局承担安全生产综合监督管理等责任。此外，还明确了国土资源部、环境保护部、卫生部、林业局等部门加强社会管理和公共服务的责任。明确和强化部门责任，有利于增强政府部门及其工作人员的责任意识和服务意识，提高政府的执行力和公信力，同时也为推行行政问责制、加强责任追究提供了必要的依据。 记者：在对各部门权力的监督上，您有什么认识？ 马怀德：一个部门不能没有监督。监督是通过中纪委驻某个部的纪检小组负责，现在这种监督当然是要实现对“大部制”的决策和执行两方面的监督，另外一方面我们也不能忽略互相的监督。就是内部职能机构之间的互相监督，还应该强调行政系统内的层级监督和审计检察的监督，还要接受人大的监督、政协的监督、人民群众、新闻媒体的监督。总之，“大部制”改革的目的不是让权力更大，而是让权力有机统一，更重要的是要防止权责脱节，使得权力和责任永远都是处于统一状态的。“三定规定”源于宪法 记者：请谈一下“三定规定”的具体含义。 于安：国务院部门“三定规定”是国务院部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。“三定规定”是政府部门组建，即大部制改革的步骤之一，是中心环节，也是大部制改革的保障。 记者：据您了解，“三定规定”的法律渊源有哪些？ 于安：国务院出台“三定规定”的依据是宪法和国务院组织法。根据宪法第89条第(三)项，即“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”；第(四)项，即“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”；第(十七)项，即“审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”，国务院有权确定中央职权的划分，审定中央机关的编制。 因此，出台“三定规定”，是有效的法律行为，应当得到遵守。“三定”出台流程严肃合法 记者：据您了解，此次“三定规定”出台、拟定和获批，是怎样一个程序？ 于安：首先是国务院根据中央关于深化行政管理体制改革的意见和机构改革方案，制定出台“三定规定”，明确“三定规定”的基本原则和要求。 其次，各部委和直属机构提出本部门的“三定规定”草案，上报中央编办。 然后，中央编办对“三定”草案进行认真审核，并广泛征求意见。据我了解，这次中央编办征求意见的范围一般都在20多个部门，最多征求了50多个部门的意见。 接下来，形成各部门的“三定”方案，按程序分别报请国务院各分管领导同志审核，最后提请国务院常务会议审议通过。 因此，可以说此次“三定”，从规定的出台到方案的成型，再到方案的审批，各个环节都是严肃和合法的。 记者：那么，“三定规定”的重心是什么呢？ 于安：从内容上讲，“三定规定”就是要确定各部委直属机构及其各部委直属机构之间的职权和职责，这其中也包含了国务院内置机构的职权职责。然后是确定各机构人员编制和领导职数。 因为社会和经济形式处在不断变化之中，立法也在与时俱进。因此，各部门的权力也处在不断变动之中。比如在8月1日反垄断法实施之前，因为没有这样的职权，国务院的部门设置上也就没有这一项。但随之，就要设立反垄断委员会，然后再细化到商务部和工商总局等等。 所以，“三定规定”和方案的核心就是对职权的划分，这也是机构改革所要达到的目的。 权力分配优于以往 记者：实际上，每一次的机构变革，都把职权的划分作为重要内容来处理。此次的“三定规定”与以往有什么不同？ 于安：本次“三定”在权力分配上也和以往有所区别。可以说，借这次机会，全面进行职能调整确有新意。 第一是该拿掉的拿掉。此次改革将微观管理和事务性管理从各部门拿掉的颇多。最为明显的是，从国家质检总局的原有职能中，将颇受公众质疑的“名牌推选”剥离到事业单位。再就是国家发改委的部分职权，进行了下放，使其更加强化了宏观层面的管理。 第二是该增加的增加。比如根据目前的国际国内经济形势，央行为了研究监控热钱等的国际资本流动，而设立了汇率司。再比如，人力资源和社会保障部，为了突出保护农民工这一特殊利益群体，而增设了农民工工作司等等。 第三是该强化的强化。比如环保总局到环保部的转变，正说明了这一点。再比如能源管理和住房保障，都体现了强化的原则。 确立牵头协调原则 记者：细化各部门权力分配，是否代表着各部门运行过程中不再会出现职能交叉的现象？ 于安：正如我上面的分析，此次“三定”的重要内容就是理顺职责关系。这也是“三定”改革的大背景。多年来，政府运行中，确实存在一些职责交叉问题，影响了政府协调运转和行政效能。这次“三定”的一个突出原则就是，坚持一件事情原则上由一个部门负责。比如，本次改革在境外就业管理方面，明确将原劳动保障部的相关职责划入商务部，由商务部负责牵头外派劳务和境外就业人员的权益保护工作；在电影、音像制品、动漫和网络游戏管理方面，明确动漫和网络游戏管理职责统一由文化部承担，电影管理职责统一由广电总局承担，音像制品管理职责统一由新闻出版总署承担；在高校毕业就业管理方面，明确教育部负责毕业生离校前的就业指导和服务工作，人力资源社会保障部负责毕业生离校后的就业指导和服务工作。 但是，“一件事情由一个部门负责”，说起来容易做起来难。很多事情千头万绪，不可能归一个部门的时候怎么办？这就需要确定牵头协调的机制。而牵头协调机制的重点就是，集中解决和理顺在宏观调控领域、环境资源领域、工业等行业管理领域、涉外经贸领域、市场监管领域、文化卫生等社会管理领域的职责交叉和关系不顺问题。 如此以来，很多问题将有解决的出口。比如食品问题，原来会涉及到农业、工商、质检、食品监督，通过改革，已经明确发生此类问题，由卫生部负责食品安全的综合协调，其他有关部门各负其责。 另外，还建立了部门间的协调配合机制，形成工作合力。比如，明确发展改革委、财政部、人民银行等部门建立健全宏观调控协调机制；明确人民银行会同银监会、证监会、保监会建立健全金融监管协调机制等。 记者：正如您所分析的那样，上述机制将有效地防止多头管理和扯皮推诿等的职能交叉弊病。但是，这种运行方式是否万无一失呢？ 于安：人们也应该注意到，我国政府部门的设置是按照等级制组建的。在这种情况下，牵头协调机制在运行过程中，有可能失灵。失灵的主要表现是，同级部门有可能出现推诿和扯皮现象。因此我建议，在本次改革之后的时间内考虑，实行部委领导参加国务院常务会的机制，以使得各部委领导享有中央政府的决策参与权，从而保障在处理事涉多部门的事件时，能够平衡各部门意见和建议。 所以，我们要用发展的眼光看待“三定规定”，看待我们正在建立起来的服务型政府。国家行政学院教授汪玉凯：“三定规定”向民生倾斜不再只管五年 记者：各部委的“三定”方案陆续获批，您对本次“三定规定”所确定的总体改革理念有何看法？ 汪玉凯：这次行政体制改革和过去不同之处，提出职能统一大部制这样一种改革思路推进改革，这和过去五次改革不一样，过去主要是转变职能，政企分开、精简机构，但是总体上没有提出大部制改革思路，这次明确提出这个思路，由大部制改革然后建立一个决策、执行、监督这三者相互协调，又相互制约这样一个权力机构，换句话讲，是权力机构调整的重要切入点。 这次改革的目标明确定位为建设服务型政府，首次把行政体制改革大目标定为建设服务型政府。我认为这不是政府公共服务职能的简单放大，它要整体反映政府的理念、价值、目标和宗旨。 记者：您如何认识，在未来一阶段时间内，“三定规定”所起到的作用？ 汪玉凯：从“三定规定”的目标上看，它强调通过制定行政管理体制规划来推进行政改革。所以，这次行政管理体制改革目标不是五年目标，是一个中长期目标，也就是说从现在开始，到2020年，用12年的时间来建立起来现代行政管理体制框架，这次行政体制改革可以看成是一个过程，分阶段逐步推进，不像过去基本上是每次都是五年一次，只管五年。 记者：一件事归一个部门管之后，监督和约束机制该怎样行使？ 汪玉凯：“三定规定”的目标之一就是要使政府内部一些机构部门功能分工，有一些部门可能行使决策权，有一些部门可能会行使执行权，或者监督权，这样就改变了既决策又执行，又监督的局面。通过这样一种功能分化，可以做到一件事归一个部门来管理，在外面又对它们有监督组织机构。所以我们探索职能统一大部制是政府组织内部结构的调整，使它更可以适应市场体制的发展，也可以适应我们政治体制深入改革的要求，也可以适应老百姓公共参与对政府职能的要求。 记者：你对目前各部委确定的“三定”方案有何认识？ 汪玉凯：这次机构改革的思路和倾向是比较清晰的，所体现出的三个倾斜是：向民生倾斜，向宏观调控倾斜，向长远战略倾斜。 第一是与民生相关的机构此次涉及比较多，整合力度明显加强，如环保总局升部、人才市场统一、建设部突出住房、卫生体系医药管理和监督理顺等等；第二是宏观调控部门也是此次改革的重点，此次明确了国家发改委、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制；第三是工业、交通等部门进行整合，减少了部门分割和职能交叉。 北京大学教授姜明安：“三定”适应“政府信息公开” 记者：您对“三定规定”和各部门“三定”方案的法律属性，有何观点？ 姜明安：“三定”方案是一个内部的工作规范，而“三定规定”实质上是一个不太符合要件的行政法规。因此称为有法律效力的规范性文件。对比而言，规定更具有正式性、稳定性和规范性。 因此，我认为，从一定意义上讲，“三定规定”是一个不一般的内部工作规范。 各部委在制定“三定”方案时，程序上相当于部门规章的出台。 对外的效力上看，“三定规定”可以作为公民行政诉讼和复议的依据。根据最高人民法院的有关司法解释，一旦有人因此进行行政诉讼，法院可以参考使用。 记者：您认为，此次“三定规定”的最大特点是什么？ 姜明安：这次“三定规定”的最大特点是透明和公开。我认为，这是适应了政府信息公开条例的要求。该条例第九条第三项规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的”。 从原来的秘密状态，到现在的公开透明，也表明了建设法治政府的信心和决心。 记者：您如何看待“三定规定”的法制化进程？ 姜明安：因为我国尚处于经济的转型期，如果近期用一部法律限定住政府的各项职能，有利于稳定和巩固的同时，也会因其滞后性给政府部门带来运行上的苦难。 但是我认为，当前将作为政府组织法的重要组成部分的机构编制法，进行完善和发展，很有必要。因为目前我国只有国务院组织法，地方组织法则是笼统地规范地方的人大和政府，机构编制法的缺乏。 另外，“三定规定”和方案在目前的透明公开状态下，再向前迈进一步。我的设计是：“三定”方案在各部委自己确定草案，并经过中编办审查协调，国务院常务会议审定之后，还应及时全面地通过媒体向社会公布，并广泛征求意见，然后还应举行专家论证会和听证会。在经过几年的运行，上升为法律或行政法规。（记者 张有义） 7