三权分置架构下的农村土地经营权流转

三权分置架构下的农村土地经营权流转三权分置架构下的农村土地经营权流转 2019/07/20 摘要：研究阐述了“三权分置”架构下农村土地承包经营权流转的意义及矛盾指向；从乡土社会中制度变迁逻辑和非正式交易规则逻辑视角来剖析“三权分置”架构下实施农地承包经营权流转的基础逻辑；给出搭建农村土地承包经营权流转交易平台，推动农村土地农地规模化流转和标准化建设和探索多方参与的抵押融资式农村土地流转模式等具体实施办法。关键词：农村土地承包经营权；农地流转；三权分置改革一、问题的提出农村土地是农业生产力的主要载体，附着在农村土地之上的权益及相应收益是支撑农村区域经济和社会发展的基石，而维系农村土地相关权益的农村土地制度则是奠定当前农村经济发展与社会稳定的各项制度体系中的基础性制度。2017年中央一号文件中指出，“大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转”等多种方式，“加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营”。农村土地的“三权分置”改革不仅事关农村土地利用效率的优化与提升，而且事关农村区域经济与社会的发展之基。当前我国经济发展进入新时代，农村土地的利用效率问题与公平问题逐渐崛起并成为化解农村生产力与生产关系矛盾的重要问题。农地产权关系变革的难点不在产权本身，而在于依附于农村土地之上的农村社会与经济关系，如何在保留农地所具有的社会保障功能基础上提升有限农村土地生产力水平。为此，有必要在厘清农地产权制度变革逻辑线索的基础上，探讨“三权分置”架构下农村土地承包权流转推进的可行思路，以期保障农村“供给侧结构性改革”战略的有效落实。二、“三权分置”架构下农地承包经营权流转的逻辑分析（一）农村土地流转中的制度变迁逻辑选择基于“三权分置”架构来推进农村土地承包经营权流转是遵循我国农村地区较长一段时期内的农村制度变革传统。农村制度体系一旦成形，将会在一定期间内存续并在未来的制度变革中持续保存其存在，这即新制度经济学家诺思教授提出的制度变迁的路径依赖理论所表达的内容。制度变迁的路径依赖决定了我国的农村土地流转必须在既有的农村土地相关制度架构下来有序推进。自新中国成立以来，我国农村土地改革经历了从地主所有制到农民所有制，再到集体所有制度所有权变革，自此以后农村土地所有权的归属关系固定不变，有效的促进了社会主义属性的农村经济社会发展。但是改革开放以来农村生产力飞速发展，对农村生产关系产生巨大的作用力，迫切要求以农村土地为关键要素的农村生产关系发生变革以适应农村生产力发展需求。在当前政治、社会条件规范下，农村土地产权制度改革需保留农村土地集体所有权的制度沿革要求，以此为基础进行探索。“三权分置”的制度设计在逻辑上将农地产权视为一束权利，将其分解为所有权、承包权、经营权并分化落实。此举对当前农地产权制度既有传承、又有创新，能够在既有制度变迁逻辑基础上推动农村生产力更好发展。（二）农村土地流转中的非正式规则逻辑农村土地承包经营权的流转是对传统农村土地制度架构的变革，它会影响到既有的农地制度运行规则。任一制度架构的运作通常都包含正式规则、非正式规则和实施机制三块内容，制度变革通常是对上述架构元素的边际调整。根据费孝通先生的观点，我国农村社会与经济是基于熟人社会的小圈子经济，乡土社会中人际关系及相互间的交易活动并非基于市场经济所默认的“对契约的重视”，而是基于“对一种行为规范熟悉到不假思索时的可靠性”。这种来自行动自觉而非思想自觉的交易规则决定了乡土社会成员因彼此熟悉而信任，因信任而勿须契约保障，决定交易可靠性和可信度的是非正式规则而非正式规则。为此，农村土地流转实施过程中，交易规则设计者需要尊重农户间达成的非正式规则，坚持“三权分置”方案，维护村社级的社会主义属性，落实集体所有权，在充分尊重当事方农户意愿基础上稳定农户承包权且放活土地经营权；鼓励村社集体内部流转，但不排斥对外流转；鼓励农户分期获取租金形式报酬，农地流转租金收益与农村社会生活成本上升趋势挂钩，确保农户流转土地后基本生活有保障。此举可以保障农地经营权流转制度变革的渐进性和稳定性，切实化解因农村土地流转所引致的农户关系持续紧张问题和流转后村民基本社会保障的权益维护问题，避免震荡式的农村土地关系变革所导致的制度交易成本攀升和由此产生的包括农地资源在内的社会资源浪费。三、基于三权分置架构推进农村土地承包权流转模式（一）搭建农村土地承包经营权流转交易平台其一，信息不对称性是制约农村土地承包经营权流转交易有效水平的主要因素。地方政府有必要通过搭建农村土地承包经营权流转交易平台的方式，来降低农村土承包经营权流转信息的交易成本，确保农地流转信息在交易当事方及具有交易意愿的潜在交易当事方之间低成本共享，吸引更多具有资质的农地流转主体参与到农地流转市场交易中。从当前正在进行的农村供给侧结构性改革角度来分析，地方政府主导建设农村土地承包经营权流转交易平台可以切实降低交易双方特别是乡村外部农地流转需求方的信息搜寻成本。此举不仅可增加交易主体数量，活跃农地流转交易市场，提升农地流转交易成功率，且可降低参与农地流转各方的交易制度成本，为交易成果的顺利达成提供信息保障。其二，打造农地流转公共信息平台。为确保农地流转信息在更为广阔范围内流通，地方政府可以打造以省为单位的农地流转公共信息平台，用以汇聚县市级产权交易市场提供的农地流转交易信息；县市级的农地流转交易平台可以充分发挥各级平台在农地流转信息收集领域的优势地位，将其农地流转需求信息公开发布在省级平台上，切实扩大信息传播范围。（二）推动农村土地农地规模化流转和标准化建设其一，提升农村土地承包经营权流转标的物的标准化建设水平。长期而言，农村土地承包经营权流转交易市场的平稳运作亟需以交易市场标的物标准化为前提，增强标的物农地的标准化建设是实施农地流转交易市场规范化运作的前置条件。地方政府和村社集体应当大力推进待流转土地的标准化建设，通过大力耕地平整、土壤肥力修复、水渠水泵等农田水利基础设施修缮、机耕道路完善等系列工作，逐步推进农地标准化建设，同步推进农业产业结构优化调整。在此基础上，农地流转交易机构可统一聘请独立第三方对农地生产力状况进行标准化测量，交由地方农业局、国土局备案并通过交易平台向有流转需求各方提供标的物品质信息，为提升交易市场有效化运作水平提供支撑。其次，激励农地承包经营权的适度规模化交易。为通过农地流转来提升有限耕地的利用效率，各地政府应当在结合本地农地实情的基础上，用政策引导的思路来鼓励农地产权交易市场借助第三方力量，将小块农地整合可种植同类作物的大块农地，以农地流转为手段来支持本地农业产业的适度规模化种养殖，以此来获取农地经营的规模化效益。再者，通过扩大单笔流转地块的土地面积，地方政府可以吸引更多具有实力的农业产业化经营龙头企业参与到农地流转交易活动中，以此来更为深入的挖掘农地真实交易价格，提升农地流转市场价格，增强农地承包经营权流出方的农户财产性收益。农地承包经营权流入方则可利用大块农地开展各类规模化种养殖，运用先进农业机械装备来提升农业生产效率。（三）探索多方参与的抵押融资式农村土地流转模式其一，农村土地承包经营权流转可以引入农地抵押融资运行模式。有流转出农村土地需求的农户首先将自家农地流转给当地的村社集体，由村社集体向农户提供一定期限范围内的土地承包经营权流转租金。然后，村社集体再将流转入的土地进行汇总，将分散的农业用地地块资源整合为一体后进行项目打包、包装。地方政府需要动员农业局、国土局等政府机构为农地流转提供政策支持和业务引导，而农信社等农村金融机构牵头组织有转入农地需求的农户形成以农村土地承包经营权流转为标的的产经联合体，由农村金融机构向那些具有丰富种养殖经验但却缺乏购入农村土地流转权的必要资金的潜在种养殖大户提供信贷支持。有流入农地承包经营权需求的潜在种养殖大户可以与涉农金融机构洽谈融资意向并递交申请书；申请书中需要明确农地承包经营权流转所需资金的期限、金额及项目风险等相关信息。其二，完善抵押融资型农村土地经营权流转模式的配套措施。一是采取联保措施可以为贷款人提供更好的增信服务。村社集体可成立联保小组，通过邀请方式并遵循自愿原则来吸收社员参与到联保小组中，组内成员共担债务风险并附有连带赔偿责任，以增强金融机构放贷意愿。二是金融机构引入第三方评估机构参与农地抵押贷款以确保标的物价值真实有效。涉农金融机构则根据提交信贷申请书来对潜在种养殖大户将要流入的农地价值进行第三方独立评估。三是村社集体可以专业合作社为平台来与土地转入方签订流转契约，对于未能如期支付农地流转租金及合约规定的分红的行为，专业合作社有权停止流转合同执行并引入新的农地经营权所有人来实施新一轮流转，以保障农地利用效率最优化。通过引入村社集体、涉农金融机构、联保小组、第三方评估机构及农业专业合作社等中间组织参与到农村土地承包权流转业务中，将会显著提升农地承包经营权流转业务的专业属性，在降低农地承包经营权流转的交易成本的同时增强其交易保障能力，确保农村土地承包经营权流转业务的合规合法性。参考文献1张毅，张红，毕宝德.农地的“三权分置”及改革问题：政策轨迹、文本分析与产权重构J.中国软科学，2016（3）：13-23.2徐超.“三权分置”背景下我国农地标示登记的困境及制度完善J.农业经济，2017（3）：102-104.3李宁，张然，仇童伟，等.农地产权变迁中的结构细分与“三权分置”改革J.经济学家，2017（1）：62-69.4楼建波.农户承包经营的农地流转的三权分置一个功能主义的分析路径J.南开学报：哲学社会科学版，2016（4）：53-69.