《行政强制法》在消防执法中的疑难点与对策

行政强制法在消防执法中的疑难点与对策备受关注的中华人民共和国行政强制法（以下简称行政强制法）已于 2012 年 1 月 1 日起实施，该法的实施弥补了行政法律规范体系的缺口，与行政处罚法、行政许可法并称行政立法的三部曲;。行政强制法是规范行政强制的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和监督行政机关依法履行职责的重要法律。行政强制法赋予行政机关履行职责的必要手段，维护公共利益和公共秩序的同时对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政强制法的出台，对行政强制执法意义重大，既给予直接的法律支持又对其行政强制程序进行严格规范，在推进行政管理中保护公民、法人和其他组织的合法权益 3，消防执法作为行政执法的一个部分，必须符合行政强制法的相关要求，行政强制法的实施，对消防执法提出了新的要求，同时，对规范消防执法必定会产生影响 ：一、行政强制法的实施对消防执法的影响（一）行政强制手段与行政处罚相比具有更为广泛的运用对实体来说，行政强制手段的适用范围比行政处罚的适用范围要大得多，主要表现在行政处罚的适用范围是对行政相对人的违法行为作出的制裁，而行政强制是对行政相对人的违法行为及其他可能危及人民生命安全的情形采取的应对性举措。行政强制措施和行政强制执行是行政强制的两种表现形式，行政机关合理利用这两种手段才能切实维护法律的严肃性。公安机关消防机构作为具有行政处罚权的行政机关，切实利用行政强制法赋予的法律手段，对于消除火灾隐患、惩治消防违法行为、维护消防执法的严肃性具有积极的作用。（二）行政强制法的实施对消防执法提出了更高的要求行政强制法的实施对规范行政机关的行政执法提出了更高的要求，公安机关消防机构作为消防执法单位，为了更好的规范消防执法行为、规避法律风险，必须要对实行行政强制的程序和要求进行全面的了解 ：1.行政强制法对实行行政强制的程序作出了严格的规定，确保公民的权益不受侵犯。特别是对于告知、现场笔录、制作决定书的程序做出了明确的规定，这些规定，对消防执法人员来说很多是新东西，在消防执法实践中由于以前对于执法程序的重视不够，这就要求消防执法人员在应用行政强制法的过程中需要不断加强学习，切实提高执法水平，才能依法履行职责 .2.行政强制法第十八条规定 ：实施前须向行政机关负责人报告并经批准 ；;公安机关消防机构采取行政强制手段必须符合法定程序，在采取行政强制手段比如临时查封、强制拆除措施前必须由法核人员、单位领导签字后才能执行，必须制作现场笔录、两名以上行政执法人员实施并且全程录像。二、行政强制法在消防执法中存在的疑点和难点（一）行政强制法与现行消防法律、法规不一致或未解决的问题1.中华人民共和国消防法（以下简称消防法）第五十四条公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患 ；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。;与行政强制法第三条 发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。;火灾的发生只是一种可能，不是一定或即将发生的。这就使消防机构对危险部位或者场所采取临时查封措施这种强制措施与行政强制法的规定不符。2.消防法第七十条当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的公安机关消防机构强制执行。;与行政强制法第四十三条行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。;如果一栋建筑未经消防竣工验收投入使用，公安机关消防机构停止使用如何执行；公安机关消防机构强制执行停产停业、停止使用、停止施工决定本来就是一个消防执法的难点，行政强制法没有很好的解决。3.行政强制法第四十三条规定行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定;一栋建筑未经消防竣工验收投入使用，公安机关消防机构停止使用如何执行的问题，很难区分是对一栋建筑停止供水、供电还是对居民生活采取停止供水、供电，容易造成执行时的畏难现象。行政强制法第四十三条规定行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外;。由于在行政强制法对于那种情况属于情况紧急无具体的规定，特别是公安机关消防机构的临时查封，是否是情况紧急，火灾的发生本来就只是一种可能，一个火灾隐患有可能很久都不会发生火灾，如果当事人提出法律救济，容易造成公安机关消防机构的被动。（二）行政强制法的施行中需要进一步明确的问题1. 部分行政行为是否属于行政强制行为没有明确归类。在执法实践中关于行政强制措施的范围需要法律进一步明确。除法律已经明确的查封、扣押、冻结属于行政强制措施外，还有哪些行为属于强制措施在现行法律里没有具体的规定。在消防执法实践中，公安机关消防机构的执法人员依据消防法的规定实施行政处罚时，对于很多违法行为在处罚的同时规定要责令违法当事人改正，从一定程度上说消防行政处罚与责令改正是相随相伴的，这时候的责令改正是不是一种行政强制措施需要明确。有人认为，这就是一种行政强制措施，有人认为，这是一种行政命令；这种行政命令与行政强制措施区别与界限在那里需要进一步明确。另一方面，行政强制措施包括查封、扣押、冻结，公安机关消防机构强制执行时同样会使用查封、扣押、冻结等手段，此时的查封、扣押、冻结究竟是行政强制措施还是行政强制执行？2.消防法第七十条规定当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的公安机关消防机构强制执行;。公安机关消防机构在什么时间强制执行，执行的费用如何支付都没有具体的规定，如果这些场所发生火灾，就会使公安机关消防机构很被动。3. 现行法律体制下的行政强制执行是以人民法院强制执行为主体，以行政机关获得单行法授权行政强制执行为补充，由于行政强制执行的主体有两个，在执行中有很多困难。如果顾及这方面的问题，又不违背法律，在实际操作时可以由人民法院审查强制执行依据（行政决定），行政机关执行人民法院审查后裁定可以执行的决定。特别是异地强制执行公安机关消防机构很难实现，现在的关键是怎样才能使这种理想的设想变成制度现实。4. 对一些消防违法行为经公安机关消防机构责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。违法行为人逃避费用或者违法行为人无法找到，代履行的费用如何核定。（三）申请人民法院强制执行存在的问题1.消防法第七十条规定当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的公安机关消防机构强制执行;，其他行政处罚按行政强制法规定由人民法院强制执行，不论是由那个机构强制执行，都必须依据行政强制法的第三十五条和第五十三条规定，如果违法当事人拒不履行行政处罚，行政机关在强制执行前要进行催告制度，同时还有和解制度，这些制度都有利于节约行政成本，但在具体实行过程中有很大的难度，是否真正有利于节约行政成本还有待于进一步的观察。2.行政强制法按照行政强制执行的顺序为序，对行政机关申请行政强制执行规定了严格的程序，即行政机关提出申请→人民法院受理→对申请进行审查→作出执行决定→实施强制执行，对推动行政执法和提高执法效率具有重要意义，但行政强制法对于行政执法的规定仍有某些不足之处。行政强制法第五十九条规定 因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行;；这里面有两个问题 ：一是什么是 因情况紧急;；二是缩短是执行期限，即不是审查期限，也不是申请期限 ；这种设定好像是为保障公共安全提供了一条快速通道，由于该制度没有很好的避免人为因素，审查期限和申请期限没有缩短，对于时间的限制并不明显，法院（特别是法院院长）为了规避法律风险，在现实中的实际实行效果不显着。（四）行政强制法实施面临的行政体制、经费问题1.行政强制法实施面临的行政体制问题行政强制法规定行政机关实施行政强制，应明确公安机关消防机构为行政机关，公安机关消防机构的人员既是现役人员，也是行政机关人员（包括证件、任命），现行的证件、任命仅有武警部队的证件章是不够的，基层执法人员也应进一步充实，以适应执法的需要。2.行政强制法实施面临经费问题行政强制法实施面临较大的经费压力，面临较大的执法压力，为切实解决从优待警的问题，需要国家专项经费加以解决，同时要能很好的解决执法人员的后顾之忧。三、针对行政强制法的施行中存在的疑点和难点的对策（一）制定配套的下位法作出具体、可操作的细化规定，对行政强制法实行过程中存在的问题加以解决。1. 制定配套法规，对具体的行政行为梳理归类，对行政命令与强制措施之间划一道明确的边界，建议将责令改正、查封、扣押、冻结划入强制措施，将公安机关消防机构针对火灾隐患的临时查封纳入情况紧急的范畴2. 公安机关消防机构应依照行政强制法的规定从催告、申请等环节入手，完善申请人民法院强制执行的程序、步骤、文书对执行的程序、步骤、文书进行重新梳理，对不符合行政强制法要求的文书加以修订。（二）修改消防法及相关法律、法规。不符合行政强制法的条文加以修订，制定有关行政机关及其工作人员在执法过程中应承担什么样的责任的条款，防止权力不受约束运行 ；尽快出台消防机构对停产停业、停止使用、停止施工如何强制执行的具体规定，以便于这类处罚即落到实处，维护法律的严肃性 ；同时又要制定保护行政机关及其工作人员条款，保护行政机关及其工作人员在行政强制过程中的合法权益受到保护。（三）针对特定行政强制行为设立中介机构，特别是针对强制执行、代履行的费用应如何核定设立中介机构核定费用，以有效的避免法律纠纷和防止滋生腐败。（四）公安机关消防机构应与加强其他行政机关特别是与法院的协作，共同维护好消防执法的严肃性 ；争取财政的支持，解决执法人员的后顾之忧，使理想的设想变成制度的现实。行政强制法是一部经过长期酝酿、仔细修改、充分体现国情民意德法律，它的制定，弥补了我国现行法律体系中行政强制法的不足，有许多新的特点和亮点，公安机关消防机构及其执法人员在执法实践中要不断加强学习，努力提高自身执法水平，更好的学好用好它，切实体现人民消防为人民;的宗旨。参考文献1 中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国行政强制法Z.2011-06-30.2 中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国消防法Z.2008-10-28.3 泓柘.行政强制法漫谈EB/OL.新浪博客