法治视角下的行政执法

法治视角下的行政执法省 政 府 法 制 办 行 政 执 法 监 督 处 周 靖Tel :0791-88615250 主要内容o序言：何为法治？o一.什么是行政执法 o二.行政执法违法的形态o三.法治视角下的行政执法基本要求o结束语 序言：何为法治？o法治，“rule of law”一词形成于13世纪的英国，在著名法官柯克与国王查理二世的争论中，柯克提出“法律是国王”的论断，这是现代法治的基本内涵，即法律至上。o在法治国家里，法律是国王，而非国王是法律。 -潘恩o“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律”。-亚里士多德 序言：何为法治？o形式意义上的法治。是指一种治国的方略、社会调控方式，法治是与人治相对立的一种治国方略。法治强调以法治国、依法办事和依法行政。o实质意义上的法治。是指一种法律价值、法律精神，一种社会理想，指通过这种治国的方式、原则和制度的实现而形成的一种社会状态。强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。 序言：何为法治？o 2014年10月23日 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定指出：o法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。o加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。 序言：何为法治？o十八届四中全会提出的建设社会主义法治国家，其“五大支柱”为：o完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。o“建设效果图”：o实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。 一.什么是行政执法 o（一）行政执法的含义o广义的行政执法。是相对于立法、司法而言的，是指国家行政机关对法律的执行和实施，包括整个行政行为。有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为”。o较广义的行政执法。“行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为；或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为”，具体包括行政许可、行政处罚、行政确认、行政裁决、行政检查和行政强制等。 一.什么是行政执法o狭义的行政执法。指行政机关实施的行政处理行为，是相对于行政立法(行政机关制定行政法规和规章的行为)、行政司法(行政机关裁决争议和纠纷的行为)而言的，不包括行政立法和行政司法。o最狭义的行政执法。指行政监督检查和行政处罚行为，不包括行政审批、许可、行政征收、行政给付等其他行政处理行为。 一.什么是行政执法o（二）行政执法的特征o法定性。行政执法的主体、手段、程序等都是源于法律、法规和规章的直接授权或规定o具体性。行政机关代表国家进行行政管理，主要是通过抽象行政行为和具体行政行为来实现。行政执法是适用行政法律规范，对具体的行政管理相对人作出的具体行政行为。 一.什么是行政执法o相对性。一方面行政机关依法对管理相对人行使职权，另一方面行政管理相对人对行政机关的执法行为不服，可以按照行政复议法和行政诉讼法的规定，提出复议申请或起诉，使行政机关成为被申请人或被告。o强制性。行政执法是受国家强制力保障。 一.什么是行政执法o（三）行政执法行为的生效要件o行政执法主体合法。o适用法律、法规和规章准确。o符合法定的程序。o符合法定的形式。 二.行政执法违法的形态o（一）法律事实瑕疵与证据错误。o行政执法行为的作出必须基于必要和适当的客观事实，即在作出行政执法行为前应明确地认定相关的事实。o事实的存在及其正确认定，是行政执法行为能够成立的基本事实要件，是行政执法行为正确性和合法性的前提和基础。o事实是否清楚，是通过证据来证明的。行政执法需要充分、确凿的证据证明相关事实的客观存在以及准确性。 二.行政执法违法的形态o收集、审定并采信作为认定事实的证据违法，导致认定的事实有瑕疵。o证据的客观性。证据的关联性。证据形式合法性。o违法法定程序收集的证据。o非法定主体收集的证据。o对违法事实的认定违反证明标准导致事实认定瑕疵。o认定的责任主体错误。 二.行政执法违法的形态o（二）法律适用错误o适用法律性质错误。o适用法律层级错误。o适用法律条文错误。o适用了已经被废止、撤销的法律、法规及其条文。o违反了不溯及既往原则 。o应适用特别法却适用了一般法 。 二.行政执法违法的形态o（三）文书记录方面的错误o文书记录方面的错误，往往是指一种明显的错误，它是指行政执法机关主观上所欲表达的意思，与文书记录实际表达的内容相冲突而且容易被明显地辩识，例如误写、误算、电脑错误等。 二.行政执法违法的形态o（四）超越职权o无权限。行政机关行了非行政权力的行为。其他国家机关越权行使了行政机关的行政权的行为。内部行政机构行使了外部行政机关的职权。行政机关被撤销或由于被分解、合并，其行政职权已丧失或转移后，仍以原行政机关的名义行使原行政机关的职权。受委托人的行政委托权限终了后，仍继续以委托行政机关的名义实施行政执法行为。 二.行政执法违法的形态o层级越权。o事务越权。o地域越权。o内容越权。超越法定的时间范围；超越法定的裁量范围；被授权组织超越法定的授权范围；受委托组织超越权限委托范围。 二.行政执法违法的形态o（五）滥用职权o违背法定目的，或者称目的不良。o考虑不当。考虑不相关因素；没有考虑相关因素；考虑不周全。o随意裁量。 二.行政执法违法的形态o（六）程序违法o违反法定的方式。收集证据缺乏法定要件。欠缺理由说明。欠缺告知法律救济方法或期限。未记载其他重要事项。当场实施行政强制措施的不出具行政法律文书。o步骤违法，即违反法定的阶段、顺序过程。无论是顺序颠倒还是增加步骤、欠缺（遗漏）阶段，都应引起违反法定程序的法律后果。o期限违法，是指行政执法行为的作出违反法定的期限 二.行政执法违法的形态o（七）不履行法定职责 o明确拒绝履行。o无正当理由逾期仍不履行，即超过法定的期限仍不履行的o拖延履行法定职责，即持一种模棱两可的态度。 三.法治视角下的行政执法基本要求o（一）严格恪守法定职权和职责范围o首先，行政执法主体组成要合法。o第二，要有合法有效的授权。o第三，要有合法的管辖权，符合事务、层级、地域管辖的要求。o第四，不得逾越权限。o第五，行政执法人员要有法定资格。 三.法治视角下的行政执法基本要求o（二）努力创新行政执法方式o -坚持教育与处罚相结合、以教育为主的原则.o坚持执法说理式，把疏导与治理、治本与治标有机结合起来o对违法程度显著轻微并及时纠正，没有造成危害后果的当事人，应当以教育为主，不予行政处罚。o对违法行为情节显著轻微，没有明显社会危害，涉案财物数量较少的，可以不采取行政强制措施。 三.法治视角下的行政执法基本要求o -积极树立依法行政、执法为民和服务大局的执法理念。o要从单纯执法向以人为本、注重疏导、加强服务的执法观念转变，坚持管理与服务并重、处理与疏导结合，实现法律效果与社会效果的有机统一。o坚持以发展为中心，防止和克服执法中的地方保护主义，防止和克服以部门的条条框框来阻碍改革发展的大局，切实为经济社会创造良好的发展环境。 三.法治视角下的行政执法基本要求o -塑造“严格、规范、公正、文明、廉洁、高效”的执法形象。行政执法人员从事行政执法活动，应当语言文明、举止得体、方式得当，不得使用粗俗、歧视、侮辱以及威胁性语言，不得粗暴对待当事人，不得刁难当事人，不得侵害执法对象的人格尊严。o -推行说理式执法。把疏导与治理、治本与治标有机结合起来。对违法程度显著轻微并及时纠正，没有造成危害后果的当事人，应当以教育为主，不予行政处罚。推行“说理式”行政执法文书。 三.法治视角下的行政执法基本要求o（三）慎重采取强制措施o -合法性。o严格按照法定条件、方式、程序来实施。如登记保存，查封扣押。o -谦抑性。o少用不多用，用轻不用重。o -一致性。o手段与目的一致。 三.法治视角下的行政执法基本要求o -必要性。成本最低，影响最小，侵害最轻，比例原则的一部分。o -可接受性。不得侮辱人格等。o -精细性。现场见证，登记，留证等。o -后期处理的及时性。 三.法治视角下的行政执法基本要求o（四）精心调查收集审查证据o -证据的合法性。o一要主体合法。执法人员两人取证，合法的鉴定资格等。o二要程序合法。o三要方式合法。钓鱼执法事件；陷阱取证等。o四要形式合法。文书、笔录、鉴定结论的瑕疵等。 三.法治视角下的行政执法基本要求o-证据的客观性。o切忌偏听偏信，一面之辞，兼听则明；o切忌凭个人经验主观臆断；o切忌简单搬弄教条，乱下结论；o切忌笼统语言，草率定性（乱七八糟，脏乱不堪等）；o切忌人情关系，颠倒黑白。 三.法治视角下的行政执法基本要求o-认定事实的周密性（关联性）。o一要满足特定行为的法定和必备事实要件。每个事实要件都要得到证明。o二要每个事实原则上都要有相应证据支持。o三要每个证据都具有可采性。 三.法治视角下的行政执法基本要求o四要事实认定符合规则和经验法则。o五要排除证据间的矛盾和冲突。o六要间接证据形成完整的证据索链。o七要事实不清时切忌坦率定案，应当按证据规则定案。 三.法治视角下的行政执法基本要求o（五）严格遵循程序正当o -法定步骤（公告、通知、听证，利害关系人的通知）o -法定顺序（行政处罚要先调查后决定，先裁决后取证，先处罚后告知，未经批准的拆迁等都不符合法定顺序。）o -法定方式（调查方式、送达、告知）o -法定形式（文书的要件）o -法定时间。听证的时间，差几个小时送达处罚决定书，导致处罚无效。 三.法治视角下的行政执法基本要求o（六）准确适用法律规范o几种错误倾向：o有利的用，不利的不用；o符合己意的用，不符合己意的不用；o对行政相对人不利的用，对行政相对人有利的不用；o能罚款的用，不能罚款的不用。 三.法治视角下的行政执法基本要求o -告知相对人所适用的法律规范。不告知，笼统告知，引用不全均不符合要求。o -适用合法有效的法律规范。所谓合法，指制定发布机关主体、内容、程序合法等，以立法法判断。调整同一对象的，可能有不少法律规范。法无冲突，可引用任何一个。有冲突，要按立法法确定的适用规则引用。要避免就近适用、本位主义、低层级适用的偏向。 三.法治视角下的行政执法基本要求o -正确选择冲突规范。冲突的存在不可避免，需要按照立法法规定的法律适用基本规范处理。o -正确对待红头文件和土政策。文件不能明显失当。o -对调整对象定性要准确。 三.法治视角下的行政执法基本要求o（七）审慎自由裁量o任何法律都给行政机关留有自由裁量权。处理使用不当叫作滥用职权。行政行为不仅要合法，还要合理。o -思虑妥当。o一要要符合法定目的。o二要适当考虑，考虑应当考虑的因素，不考虑不应当考虑的因素。 三.法治视角下的行政执法基本要求o -裁量恰当。o轻重宽严，作为与不作为要遵循一系列原则，如统一连续原则，同等情况同等对待原则，平等原则，比例原则，均衡原则，信赖保护原则，诚实信用原则，禁止不当链接原则（把本来不相干的事绑在一起）。o -程序正当。o适时通知，听证主持人无偏私，听取利害关系人意见等。o -结果宜当。 三.法治视角下的行政执法基本要求o（八）认真推敲决定的内容和形式o行政决定书是行政机关在行政执法中针对具体行为制作的记载。o具有法律强制力的法律文书，是案件查处过程及处理结果等具体行政行为的书面记载和体现，也是具体行政执法的文字总结。o行政决定是执法的最终产品 。 三.法治视角下的行政执法基本要求o是要求履行行政决定的依据；o是提起行政复议或者行政诉讼的依据；o是申请人民法院强制执行的依据。o -意思表示真实。o -内容明确。o -内容无错误。o -内容合法。o -表现形式符合法律规定。 三.法治视角下的行政执法基本要求o（九）强化对行政执法的监督o-加强重大执法行为备案管理。o-加强行政执法案卷评查工作。o-落实行政执法责任制。o-推行行政执法监督建议书制度。o-开展行政执法个案监督工作。 结束语o “有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。”o法律的生命在于实施。o法治的理想除了由学者在书本上进行理论的推演之外，更多还需要实践者不懈的努力。o对法律和法治信仰并不是一种言词上的表白，一种决心，而必须是一种身心的投入。o如果要使这些立法不是停留书本上，停留在执法机构的建立上，而真正成为一种全社会的实践，这是个长期的任务。 谢谢大家！