地方性法规立项过程中的公众参与_以广东为例

地方性法规立项过程中的公众参与_以广东为例地方性法规立项过程中的公众参与以广东为例姚小林（广东商学院法学院副教授，法学博士）摘要立法的公众参与程度与各国立法模式存在必然关联。我国虽然主要采用立法的计划模式，但也开始了地方性法规立法的公众参与探索，其中广东省地方性法规立项的公众参与走在全国前列。应当进一步加强地方性法规立项的公众参与机制建设，在公众参与的主体构成、角色定位、事项范围、参与方式、途径和程度、效果监督以及立法技术等方面加强制度完善。关键词地方性法规；立法立项；公众参与中图分类号DF01文献标识码A文章编号1003-7462（2009）03-0062-06公众参与的广东地方立法实践一直走在全国前列，这不仅体现在广东省人大及其常委会的地方性法规立法活动中，也体现在广州市、深圳市等较大的市人大及其常委会的地方性法规立法活动中，还体现在广东省人民政府和广州市、深圳市等较大的市人民政府的地方政府规章立法活动中。1998年6月，广东省人大常委会将广东省物业管理条例（征求意见稿）全文登报，并邀请部分业主、业主委员会委员和物业公司代表等举行座谈会；1999年9月9日，20名来自广东省社会各界人士就广东省建设工程招标投标管理条例（修改草案）进行全国首次立法听证。1462006年3月，12名未成年人以广东省预防未成年人犯罪条例草案起草小组成员的身份全程参与立法，其中他们提出的8条立法建议被吸收进该法草案，开启了公众直接参与地方立法的先河。2621998年6月1日，广东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规规定第六条规定：“一切国家机关、政党、人民团体、社会组织、公民都可以向省人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的建议和意见。”公众的立法参与权第一次得以在地方性法规中确认，这明显早于2000年中华人民共和国立法法关于公民立法参与的法律规定。2001年10月17日，深圳市人民代表大会常委会听证条例成为全国首部规范和保障公众立法听证权的地方性法规。2006年1月18日，广东省地方立法条例的修改进一步确认1998年广东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规规定所规定的公众立法建议权。2007年1月1日生效的广州市规章制定公众参与办法成为全国首部关于公众立法参与权保障的单行法律，它在第二条和第九条分别明确地提出了“公众参与”和“公众的立法参与权”概念。2008年11月19日，广东省人大常委会发布“关于公开征求对广东省第十一届人大常委会立法规划项目（2008年2012年）（征求意见稿）意见的公告”，广东省地方性法规立项的公众参与正式拉开序幕。3但不可否认的是，我国公众参与地方立法实践还主要限于正式立法程序启动前的立法准备阶段，特别是立法草案的起草环节，而欠缺关于地方立法立项环节的公众参与广泛实践，本文拟以广东省为例，就62我国地方性法规立项的公众参与问题进行初步的探讨。一、立法模式与地方立法的公众参与根据现代汉语词典的解释，所谓立项就是指“某项工程经有关部门批准为建设项目。”4778在现代法治社会，立法活动是一项非常复杂的系统工程，立法立项就处于这个系统工程的前期、即立法准备阶段的第一个环节，属于法律案起草的必要前置程序，它主要涉及立法项目的征集、筛选、审定以及立法规划与立法计划的编制和执行等方面的内容。而按照西方传统的代议民主制原则，立法活动是国家代议机关的专门活动，由民意代表代表公众行使立法权，这种民主制实施的结果之一就是少数精英政治，它会忽视甚至轻视公众的立法参与活动。正如美国学者佩特曼指出的，这种“民主理论不再集中关注人民的参与，不再关注普通人的参与活动，少数精英的参与才是关键的。”598但随着当代参与式民主和协商民主理论的兴起与实践，特别是随着社会主义国家人民政权的出现和法律政治文明的进展，公众不再是立法的旁观者，立法民主的公众参与作为国家专门立法活动的补充形式不断得到重视和运用。彭真委员长曾指出，我国的人大立法“要坚持民主集中制，在高度民主基础上高度集中；要坚持群众路线，要反复从群众中来，到群众中去，反复用实践检验。不仅要集中委员们、代表们的意见，而且要听取、反映和集中各方面专家、实际工作者以及群众中的意见。”6303-304当代各国立法的公众参与必然涉及公众与立法机关的两方面互动内容：一是指公众以各种不同的途径和方式实际地参与到立法立项、法律的起草、法案的审查和通过以及法律实施等诸多立法环节并提出相关的意见和建议；二是立法机关决定是否采纳公众的立法意见和建议并予以及时反馈的活动。公众的立法立项参与仅仅属于立法的公众参与的某一环节和程序，它的必要性和可行性取决于各国不同的政治传统和宪政体制。正是由于各国不同的政治传统和宪政体制，决定了各国必然采取不同的立法模式，进而影响到公众立法参与机制的不同选择。一般而言，现代民主共和体制比传统的君主专制更重视民意的传达和公众的立法参与。据考察，如果把现代民主共和制的立法机制的运行过程，看作是产生出符合人民利益的合格的立法产品以满足社会发展需要的动态过程的话，我们就会发现世界各国存在两种典型的立法运行模式，即立法的市场模式和立法的计划模式。797-104其中，立法的市场模式是指立法需求和立法供给通过“竞争”和“价格”等市场机制来实现。一方面，立法需求者，如公民、企业和利益集团等为了自身利益进行广泛的院外活动，通过游说、提供选举资金、支持参选人、起草法案等方式影响议会立法；另一方面，立法供给者民意机关代表通过立法承诺，制造和提供符合某些利益集团的法案和法律。发达资本主义国家多采用此模式，公民参与立法多通过非政府组织和政党选举活动进行，立法机构成为各种利益交易和妥协赤裸裸的竞技场，这种模式容易忽视特定利益集团外的群体权益。立法的计划模式则是将立法需求和立法供给通过计划机制来实现，强调立法规划和立法计划的重要性，这些立法规划和立法计划都是由特定的权力机关或法律供给者自身制定的，公民通过其民意代表而将自身排除在立法活动之外，而立法就成为特定立法者的专门活动。社会主义国家和一些民族民主主义国家多采用此模式，这种模式存在公众参与立法不足的弊端。我国基本上采取立法的计划模式，但是随着社会主义市场经济体制的逐渐确立和民主法制建设的不断完善，已逐渐吸收这两种模式的优点，在坚持计划模式的基础上扩大公众参与立法的程度和范围，越来越重视和满足不同利益群体的不同立法需求。与立法的计划模式相适应，目前我国的地方性法规立项活动主要集中在立法规划与立法计划的起草、制定与审查，但是由于这些活动属于地方各级人大及其常委会的法定职权，因此公众参与地方性法规的立项活动就集中在立法规划与立法计划制定前后的有关活动，如提出立法项目的建议、关于立法规划与计划的意见，或者通过法律草案起草机关和个人提出间接参与立法的立项活动。就广东而言，广东省地方立法条例在第三条和第六条分别规定：“地方立法应当体现人民的意志，发扬63社会主义民主，发挥省人民代表大会代表的作用，保障人民通过多种途径参与立法活动。”“一切国家机关、各政党和各社会团体、各企业事业组织、公民都可以向省人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的建议。”8但是，此条例主要规定的是公众在地方性法规立法准备阶段立法年度计划编制前的立法项目建议权，它既没有明确规定公众立法立项建议权的具体途径和方式，更没有明确规定地方性法规立法规划编制方面的公众参与问题。即使深圳市2001年通过的深圳市制定法规条例和深圳市人民代表大会常委会听证条例，也只是规定了公众在法规议案起草过程中的建议权和听证权，而没有法规立项方面公众参与的制度设计。而广州市规章制定公众参与办法第二条虽然明确规定立法的“公众参与”，就是指“公众参与规章立项、起草、审查、实施等环节并提出意见，行政机关决定是否采纳并及时反馈的活动”9127，其中就包括规章立项的公众参与，但是这仅限于政府行政规章立法过程中的公众参与，效力范围非常有限，对地方性法规立项的公众参与立法仅具有借鉴意义。因此，我们仍有必要系统探讨地方性法规立项过程中的公众参与机制的完善问题。二、地方性法规立项过程中的公众参与机制地方性法规立项的公众参与机制一般涉及参与主体、参与事项范围、参与方式与途径以及公众监督等方面的构成要素，它与地方性法规草案确立阶段的公众参与相衔接。1、关于地方性法规立项的参与主体。从各地立法规则的规定来看，一切社会组织和公民都享有地方性法规的立法项目建议权，但外国人被排除在外。不过应注意，向地方人大常委会提出立法规划和计划建议的有权主体与地方性法规案的提案主体存在重合性，包括人大主席团、人大常委会、人大常委会主任会议、地方人民政府、人大专门委员会、一个代表团或10名以上的人大代表联名、人大常委会组成人员5名以上联名等，这些主体不属于本文所涉及的地方性法规立项参与主体的公众范畴。广东省地方立法条例虽然规定一切国家机关、各政党和各社会团体、各企业事业组织、公民都可以向省人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的建议，但是立法有权主体与参与主体存在严格的区分。因为他们各自的立法建议权存在实质上的不同，惟有有权提出地方性法规案的机关或者人员才能根据年度立法计划组织起草地方性法规草案，而其他任何机关、组织、公民则只能通过这些特定机关和人员提出地方性法规草案的建议稿。2007年甘肃省人大及其常委会立法程序规则虽然规定一切机关、企事业单位、社会团体、公民均可以直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目，但由于地方性法规的立项审批和决定权以及法案的起草权仍掌握在有立法权的特定机关和人员手中，因此公众参与地方立法立项的范围非常有限，主要体现为关于立法项目的建议权。笔者认为，公民直接参与立法立项的范围有必要扩展到立法规划与计划的建议方面。2、关于地方性法规立项的参与事项范围。广东省地方立法条例没有明确规定公众参与地方立法立项的范围，即没有就公众可以就哪些事项向有权主体提出立法项目建议做出列举式或概括式的法律规定。那么，普通公众是否可以就属于地方性法规立项的所有事项行使立项参与权呢？从法理上说，公众可以就所有涉及地方性法规的立法事项提出立项建议。但是，立法机关应就公众参与立法的立项范围做出提示性建议，以规范建议权的滥用、提高立法效率并从程序上保障高质量的立项建议获得立法机关的重视，特别是应就涉及公众利害关系、对本地经济社会发展产生重大影响的事项主动向公众和专家征集地方性法规立项建议书与可行性论证报告。一些地方关于立法公开和听证规则的相关规定值得借鉴，如2003年天津市人民代表大会常务委员会公示地方性法规案办法第二条规定：“列入市人大常委会会议议程的下列地方性法规案，主任会议可以认为必要的，可以决定将法规草案向社会公示，征求意见：（一）涉及全市经济、社会发展重大问题的；（二）对公民、法人或者其他组织权利义务有重大影响的；（三）设置行政处罚或者设置行政强制措施较多的；（四）涉及调整不同利益群体之间利益关系的；（五）其他需要广泛听取意见、收集信息的。”7273-274 643、关于地方性法规立项的参与方式与途径。公众参与地方性法规立项的方式，以立法准备阶段的不同环节和内容为标准，可分为关于立法项目的建议和关于立法规划与立法计划的意见；以公众与受理立法立项建议的工作机构的关系距离为标准，可分为直接方式和间接方式。直接方式，是指由公众直接向地方人大常委会提交关于立法立项的建议书和关于立法规划与立法计划的意见书；间接方式，则是指公众通过有权提出地方性法规案的提案主体提交关于立法立项的建议书和关于立法规划与立法计划的意见书。这两种方式在甘肃省人大及其常委会立法程序规则第四条第2款都有体现：“其他机关、企事业单位、社会团体、公民均可以直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目。”10而广东省地方立法条例只有关于立法项目建议与立法计划意见方面的公众参与规定，既没有立法规划的公众参与规定，也没有明确公众参与立法立项的方式为直接方式还是间接方式。那么，公众如何获知有关地方性法规的立项信息，通过何种方式和途径具体实现立法立项的参与权呢？广东省地方立法条例并未明确规定，只是规定地方性法规起草阶段应当注重调查研究，广泛征询社会各界意见；对于设定行政许可、行政收费以及涉及社会公众切身利益等内容的，应当依法举行论证会、听证会或者其他方式公开听取意见；此外还可以委托有关专业机构和专家进行。那么，针对地方性法规起草的公众参与方式和途径的规定是否也适用地方性法规的立项阶段？答案是肯定的。如广州市规章制定公众参与办法明确规定公众可以通过信函、传真、电子邮件等书面形式向有关机构提出立项建议；为了保障公民参与规章立项权的实现，还规定了政府相关部门的规章立项信息披露义务和受理立项建议与意见的程序规则。在实际操作中，官方网站、具有公共影响力的报纸、重点场所投放的有关文本、座谈会、公众论证会成为广州市公民参与规章立项的基本途径和方式。9100广东省人大还没有制定公众参与地方性法规立法的单行法律，但是应及时总结本省地方性法规立法中的公众参与实践，在时机成熟的时候进行专门立法。对于公众提出的立法建议不仅仅通过人大常委会工作机构的审查筛选，也要通过座谈会、公众论证会、专家论证会的形式进行立法项目的必要性和可行性论证，在必要的时候甚至可以采取立项听证的形式满足公众的知情权、参与权和监督权。其中，立项论证不失为实现公众立法参与权、推进立法民主和提高立法质量的重要途径和方式。4、关于地方性法规的立项论证与公众监督。按照参与主体和公众参与程度的不同，地方性法规立项论证可以分为公众论证和专家论证。公众论证是在有关立法机关和人员的组织下，邀请与立法项目存在利害关系的社会组织和公民就立法项目建议的必要性、可行性进行会诊和评估。立项建议人也可以自行组织论证，并将论证结果与立项建议和意见一同上交给有关立法机关。专家论证的论证主体比公众论证的选择性更强，专业色彩更浓，属于公众立法参与的特殊形式，它是指“由一些请来的专家对案件进行会诊、研讨，形成专家意见，然后郑重其事地交给立法者。”11362不管采取何种形式的立项论证，立法机关都应预先制定有关论证规则，及时公布论证会的相关信息，并就公众参与的方式与程度进行事后评估，自觉接受公众监督。从立法实践来看，地方性法规的立项处理机关和立法规划与计划草案的编制机关都是地方人大常委会法工委，它除了按照法定程序要接受本级人大及其常委会的领导和监督外，也要接受公众监督。通过充分的调查研究和论证，并经过法定程序的审查后，有关机关一旦作出是否将立项建议作为立法项目列入本级人大立法规划和立法计划的决定，决定事项就应及时通知立法建议人并说明采用与否的理由。地方性法规的立法规划和立法计划编制完成并经审查通过，除了交有关机构执行外，还负有向社会公众公开的义务，以便公众能够及时行使地方性法规草案制定的参与权。广东省地方立法条例就上述程序事项的规定不明确，确实有待补充和加强。我国立法法第九十条规定公众认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例与宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出书面审查的建议，该项监督权理应蕴涵公众对有关法规立项程序的监督，因为这符合立法法第五65条关于公众立法参与权的立法宗旨规定。三、地方性法规立项过程中的法治完善要建立健全长效的地方性法规立项公民参与机制，实现地方立法公民参与制度的法律化就成为现实的必要，至少还应注意三个问题：1、关于地方性法规立项活动中的公众角色定位问题。前面已经提及，地方性法规的法定立项主体属于地方人大常委会法工委，地方人大代表、地方人大专门机构和有关政府机关是法定的立项提案主体。而从各地地方性法规的立项实践来看，政府仍然是立法项目的提案主体，人大及其各部门、其他国家机关和社会团体更提出的立法立项所占比例较小，普通公众的立法立项作用微乎其微。7246立足社会主义民主政治建设的目的和防止立法部门主义倾向的需要，有必要拓宽地方性法规的立项来源和渠道，在充分发挥人大代表和立法职能机构作为立法主体地位的基础上，加大向社会公开征询立法立项建议的力度，真正确立公众在立法立项环节中的参与角色地位，并予以立法保障。具体说来，就是在制定地方性法规的立法规划和计划时，地方人大常委会应广泛地征求和采纳公众的立法立项建议和意见，特别是弱势群体的立法建议和意见。同时，地方人大常委会应加强公众参与立法立项的信息反馈，并通过颁发立项证书、给予适当物质奖励等措施完善公众立法立项参与的激励机制建设。甘肃省人大常委会在2007年9月27日通过的甘肃省人大及其常委会立法程序规则修改案第四条第2款规定社会公众享有直接向甘肃省人大常委会提出立法项目建议的权利。10这一立法实践值得借鉴和推广。当然，普通民众和其他社会组织也不能取代立法者的立法主体地位。2、关于地方性法规立法环节中的公众参与程度问题。本文虽然只是讨论立法立项中的公众参与问题，但是将公众参与视为立法系统工程的必要环节，贯穿于立法准备、立法程序和法律监督的各个阶段和步骤。也就是说，公众参与不仅体现在地方性法规的立项和起草之立法准备阶段，也体现在法律草案的确立、审议、通过和公布生效之正式的立法程序全过程，还体现在法律生效后的立法解释和违法违宪审查之法律监督阶段。广州市规章制定公众参与办法第二条规定：“本办法所称的公众参与是指公众参与规章立项、起草、审查、实施等环节并提出意见，行政机关决定是否采纳并及时反馈的活动。”123该办法虽然规定的是公众参与政府规章立法全过程的程序问题，但是值得地方性法规立法公众参与的立法借鉴。不过，不同立法过程和环节的公众参与程度应有所区别，立法准备和法律生效后的公众参与程度相对要广泛些，公众可以直接行使立法立项与起草阶段的建议与意见权以及法律颁布后的监督权。由于我国欠缺公民列席或旁听立法过程的立法规范与实践，立法仍属于立法者的专门活动，公众仅通过媒体和立法者间接地影响和参与立法程序，这方面的公众参与程度问题仍有待讨论。可喜的是，广东已先于立法开始了公众对地方性法规立法规划的实践。根据广东省人大常委会对公开征求对广东省第十一届人大常委会立法规划项目（2008年2012年）（征求意见稿）意见的时间安排，本届人大常委会立法规划编制分为四个阶段，其中第一阶段（2008年11月19日11月30日）为公开征集项目和调查研究阶段，将以上网、登报等方式向社会公开征求意见和征集立法项目。13不过，该次广东省地方立法规划项目公开征集活动要求立法项目建议者应同时提供法规草案文本和相关资料，这无疑提高了公众立法立项参与的门槛。3、关于地方性法规立项公众参与制度的立法技术问题。应当肯定的是，我国地方性法规的立法技术比较发达和成熟，特别是广东地方立法发展迅速，但也存在需要不断改进的地方。关于地方性法规立项的公众参与机制建设问题，最终要通过制度化法律化予以保障，建议通过修改广东省地方立法条例有关条款或制定广东省地方立法公众参与条例单行法规来实现。笔者以为，除了在总则明确公众参与立法全过程的条款并在立项环节的有关条款中明确公众在立法项目、立法规划和计划中的参与程序和立法机关的责任外，在立法技术上应进一步规范有关法律各章节的标题用词，就现行广东省地方立法条例而言，第二章为“立法计划和法规起草”，该术语的外延明显地小于“立法66准备”概念，而将“立法规划”排除在外，并且该章关于立法项目建议的内容也没有在标题中体现出来。从其他地方的有关立法程序规则来看，“立法准备”是使用比较频繁的法律术语，如2001年重庆市人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定第二章、2004年浙江省地方立法条例第三章、2007年甘肃省人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规则第二章，这样与后章的“立法程序”显得对称。因此，如果要修改广东省地方立法条例的话，笔者建议第二章标题采用“立法准备”之单一概念，或者借鉴深圳市制定法规条例第二章采用“立法规划、计划和法规草案的草拟”之概念群，或者借鉴广州市规章制定公众参与办法分单章列出“立项”、“起草”内容，以凸现地方性法规的立项程序环节。此外，还建议增加立法规划方面的法律程序规定。广东省人大常委会拟订中的广东省地方性法规立项工作若干规定应尽早进入立法程序，并明确规定公众参与机制的程序设计。最后，我们有理由期待，随着我国依法治国的进程和中国特色社会主义法律体系的逐渐完善，地方性法规立项的公众参与实践将不断得到我国政治决策层和国家立法部门的关注和系统总结，公众立法参与的程序设计最终将以法律的形式予以明确地制度化和规范化，成为我国法律政治文明的重要组成部分。参考文献：1张朝祥,杨霞.开门立法的新尝试广东省人大举行全国首次立法听证会J.瞭望新闻周刊,1999(40).2林洁.广东“小鬼”当家全程参与立法N.中国青年报,2006-12-20.3“关于公开征求对广东省第十一届人大常委会立法规划项目（2008年2012年）（征求意见稿）意见的公告”,EB/OL.http:/www.wendangku.net/doc/20d68eddce2f0066f53322dc.html/wjewf/n/2008/newrd147.htm（2008-11-20访问）.4中国社科院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典修订本M.北京:商务印书馆,1996.5美卡罗尔佩特曼.参与和民主理论M.陈尧译.上海:上海世纪出版集团,2006.6彭真.论新时期的社会主义民主和法制建设M.北京:中央文献出版社,1991.7孙育玮.完善地方立法立项与起草机制研究M.北京:法律出版社,2007.8广东省地方立法条例N.南方日报,2006-03-20.9陈里程.广州公众参与行政立法实践探索M.北京:中国法制出版社,2006.10甘肃省人民代表大会常务委员会关于修改甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则的决定N.甘肃日报,2007-10-12.11崔卓兰等.地方立法实证研究M.北京:知识产权出版社,2007.12广州市规章制定公众参与办法J.广州政报,2006(17).13崔健.在“广东省第十一届人大常委会公开征集立法规划项目”新闻发布会上的讲话EB/OL.http:/www.rd.gd. 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