其他国家企业国有资产管理

1 第十一章 其他国家企业国有资产管理李冬妍 2011.6 2 世 界 各 国 基 本 上 都 有 一 定 数 量 的 国 有 资 产 和 国 有企 业 ， 国 有 资 产 的 管 理 是 一 个 世 界 性 的 问 题 ， 由于 世 界 各 国 国 情 不 同 ， 存 在 制 度 环 境 、 文 化 背 景的 差 异 ， 国 有 资 产 形 成 与 发 展 呈 现 多 样 化 趋 势 ，在 各 国 的 行 业 分 布 、 规 模 、 比 重 等 方 面 差 别 较 大 ，国 有 资 产 管 理 体 系 也 不 尽 相 同 ， 但 也 存 在 国 有 资产 管 理 的 许 多 共 同 规 律 性 。 美 国 、 英 国 、 法 国 、 日 本 、 新 加 坡 等 国 虽 然 都 是市 场 经 济 高 度 发 达 的 国 家 ， 但 国 有 经 济 和 国 有 企业 在 这 些 国 家 仍 有 不 可 替 代 的 作 用 。 他 们 在 推 动国 有 企 业 市 场 化 运 作 、 按 照 市 场 经 济 原 则 管 理 国有 资 产 等 方 面 积 累 和 探 索 了 一 些 成 功 的 经 验 。 第一节 美、英、法、日、新五国的国有企业及其管理一、美国二、英国三、法国四、日本五、新加坡六、经验与启示 3 美国（一）美国国有企业的形成与发展 最 早 的 联 邦 企 业 是 1789年 根 据 宪 法 作 为 一 个 特 别 机 构 所 建 立 的邮 政 事 业 。 在 第 一 次 世 界 大 战 中 ， 美 国 政 府 组 建 国 有 企 业 主 要 是 为 了 控 制与 战 争 相 关 的 产 业 和 部 门 ； 在 1929-1933年 的 经 济 大 危 机 时 期 ， 美 国 政 府 为 加 强 对 经 济 的干 预 ， 也 新 建 立 了 一 批 国 有 企 业 ； 在 第 二 次 世 界 大 战 期 间 ， 为 满 足 国 防 的 需 要 ， 美 国 政 府 组 建 了2600多 家 大 型 国 有 企 业 ， 主 要 分 布 在 军 火 生 产 、 机 器 制 造 、 化工 、 合 成 橡 胶 、 金 属 冶 炼 、 造 船 、 电 力 等 部 门 。 不 允 许 国 有 企 业 数 量 过 度 膨 胀 。 在 第 二 次 世 界 大 战 结 束 后 ， 美 国 政 府 虽 在 不 同 领 域 继 续 投 资 ， 但 对 已 有 的 国 有 企 业 则 采 取 逐步 收 缩 的 政 策 ， 国 有 企 业 向 科 学 技 术 研 究 、 基 础 设 施 和 公 用 事业 方 面 集 中 。 4 美国（一）美国国有企业的形成与发展 至 1979年 时 ， 美 国 国 有 资 产 净 值 9570亿 美 元 ， 国 有 企 业 产 值在 国 民 收 入 的 比 重 为 1. 2%-1.3%， 在 国 有 企 业 中 就 业 的 人 数占 全 国 总 就 业 人 数 的 1.5%。 尽 管 美 国 国 有 企 业 占 国 民 经 济 比 重 较 小 ， 但 其 地 位 和 作 用 较 大 ，掌 握 国 家 的 经 济 命 脉 ， 在 国 民 经 济 的 关 键 部 门 占 有 重 要 的 份 额 ，其 中 邮 政 、 公 路 行 业 全 部 国 有 ； 电 力 、 铁 路 运 输 的 25%为 国 有 。 20世 纪 80年 代 后 ， 美 国 国 有 企 业 的 规 模 没 有 明 显 变 化 。 进 入21世 纪 之 后 ， 小 布 什 政 府 将 竞 争 招 标 的 理 念 扩 展 到 了 国 有 企 业私 有 化 过 程 ， 私 有 化 改 革 进 入 新 阶 段 。 5 美国（二）美国国有资产管理的模式 1企业组织形式与管理体制 纯 国 有 企 业 是 企 业 资 本 所 有 权 完 全 由 联 邦 政 府 或 州 、 地 方 政 府所 拥 有 的 企 业 。 这 类 企 业 约 占 国 有 企 业 总 数 量 的 85%， 在 国 有企 业 中 起 着 主 导 地 位 ， 主 要 通 过 政 府 直 接 投 资 兴 建 和 收 购 私 有企 业 两 种 途 径 形 成 。 纯 国 有 企 业 的 资 本 所 有 权 虽 然 完 全 归 美 国政 府 所 有 ， 但 由 政 府 直 接 经 营 的 很 少 ， 大 多 数 采 取 两 权 分 离 的经 营 方 式 ， 政 府 保 留 所 有 权 ， 企 业 经 营 权 交 给 私 人 企 业 经 营 ，政 府 对 企 业 的 规 范 和 约 束 ， 主 要 通 过 合 同 契 约 实 现 。 公 私 合 营 企 业 是 由 政 府 和 私 人 资 本 家 共 同 投 资 而 组 成 的 企 业 ，主 要 是 美 国 政 府 对 一 些 有 关 整 个 经 济 运 行 的 行 业 及 战 略 性 经 济 行 业 中 的 企 业 进 行 参 股 而 形 成 的 ， 在 国 有 企 业 中 的 上 比 重 约 占15%， 企 业 经 营 权 掌 握 在 私 人 企 业 主 手 中 。 6 美国（二）美国国有资产管理的模式 1企业组织形式与管理体制 美 国 国 有 资 产 在 法 律 上 属 于 中 央 和 地 方 政 府 分 级 所 有 ， 实 行 分级 所 有 管 理 体 制 ， 形 成 了 以 国 会 立 法 为 核 心 的 监 管 体 系 。 美 国 国 会 是 国 有 资 产 的 所 有 者 ， 主 要 通 过 立 法 、 授 权 和 审 批 行 使 所 有 者职 能 。 国 会 通 过 立 法 明 确 财 政 及 专 业 主 管 部 门 的 监 管 职 责 ， 财 政 部 主 要 通 过 财 政 预 算 执 行 实 施 财 产 、 财 务 监 管 ， 美 国 审 计 署 对 国 有 企 业 的 经 营 状 况 、 财 务 收 支 和 债 务 进 行 监 控 ， 而 各 专 业 主 管 部 门 则 根 据 国 会 的 相 关 决 议 ， 设 置 常 设 委 员 会 通 过 人 事 控制 、 合 同 制 等 方 式 进 行 监 管 。 政 府 对 国 有 企 业 监 管 总 的 原 则 是 ， 在 坚 持 财 产 所 有 权 政 府 所 有的 前 提 下 ， 按 私 营 企 业 方 式 进 行 经 营 ， 企 业 自 负 盈 亏 。 对 于 投 资 公 益 行 业 的 国 有 企 业 ， 经 过 严 格 的 审 计 、 监 督 程 序 ， 可 申 请 国有 预 算 补 贴 。 而 对 于 竞 争 行 业 的 国 有 企 业 ， 则 通 过 将 国 有 企 业 租 赁 给 私 有 企 业 经 营 ，具 体 的 租 让 条 件 和 租 金 由 双 方 谈 判 确 定 。 7 美国（二）美国国有资产管理的模式 2美国国有资产管理机构的主要职责 (1)美 国 国 会 的 监 管 职 责 。 (2)美 国 政 府 的 监 管 职 责 。 (3)美 国 国 有 企 业 内 部 的 监 管 职 责 。 (4)美 国 社 会 的 监 督 。 8 9 国别企业组织形式管理方式管理机构管理职责美国纯国有企业公私合营企业部分政府直接监管租赁制、系统工程承包国会财政部行业主管部门企业董事会社会群体立法监管财产、财务监管人事、合同监管董事会领导下的总经理负责制媒体、民间审计、公民监督英国国营公司国有公司国有控股公司政府直接管理按专门法管理政府间接控制议会财政部国有企业局行业主管部门企业董事会立法监管财务、价值化监管管理、运作股权直接、具体的监管董事会领导下的总经理负责制法 国行政性、商业性公共事业企业混合股份公司计划合同管理政府直接或间接控股议会财政部主管部门企业董事会审查经营报告、账目监督企业财务任命企业领导人、检查生产经营董事会领导下的总经理负责制 各国国有资产管理体制模式的对比表 10 日本直营企业特殊法人事业第三部门国有民营企业政府直接领导政府监督承担社会责任有限公司制政府从公共福利出发监管国会大藏省政府主管部门企业董事会立法、预算监督直接执行监督受国会委托直接经营通过协商机制进行管理新加坡法定机构政府控股公司国连公司专门法监督人事委派、财务报告、项目审批股权、人事控制国会财政部控股公司国连公司立法、审计监督人事控制、政府担保促进公司持续成长的治理董事会领导下的总经理负责制 六、经验与启示 （ 一 ） 各 国 监 管 的 经 营 性 国 有 资 产 主 要 分 布 在 基础 设 施 与 公 益 服 务 领 域 （ 二 ） 重 视 国 有 资 产 监 管 的 立 法 工 作 ， 完 善 制 度环 境 （ 三 ） 应 依 据 不 同 类 别 国 有 企 业 职 能 定 位 、 经 营目 标 ， 采 取 分 类 监 管 模 式 （ 四 ） 我 国 国 有 资 产 管 理 体 制 应 是 多 样 化 与 普 遍性 的 有 机 结 合 11 第二节 经营性国有资本预算管理的国际经验随着各国政府职能的转变，政府投资通常退出一般性行业，而集中于对国计民生事关重大或承担着宏观政策目标的行业，如公共事业、资源行业、高科技产业、金融保险类行业等。政府作为国有资本的所有者代表，享有国有资本收益是各国的普遍做法。不论什么机构担任国有股东的代表，一般的做法都要求将国有企业的红利按一定比例与规则缴纳给财政部门，用于公共支出。政府的投资并非为了营利，但无论什么类型的国家，政府经营性收支总是存在的，因而其预算管理活动也必然包括这部分内容，无论是否采用复式预算框架，各国政府收支分类中一般都会对这部分政府收支单独列项。当然，具体管理形式必然是多有不同的。对经营性收支预算管理的重视程度与公有部门经营性收支占国民经 济份额的大小有必然联系，在公有经济相对规模越大的国家，国有资本经营性收支的管理就越加重视。12