中国政府负债问题.pptx

中 央 政 府与地 方 政 府 的 政 策谐调 :地 方 政 府负债 201001119 韩国语教育 系 罗阳 201003427 经营学系 陈禹 4个直辖市 2 3个省 5个自治区 2个特别行区 一 中 央 政 府与地 方 政 府 的财政关系 财权、财力在各级政府间的分配程度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度。总体上说，中央与地方在财权的分配上是存在着一定矛盾。 这种矛盾主要表现在我国的“分税制”上。 中国财政体制改革后，名义上是实行“分税制”，但实际上，真正的“分税制” 是税种分开，地方政府有地方政府的主体税种，中央政府有中央政府的主体税种，地方立法机构有地方税种的立法权。而中国的税种立法权都集中在中央，这就决定了税收的绝大部分利益都归集到了中央，对地方 来说有点不公，有可能会降低地方政府进行税收征管的积极性。 1.1中 央与地 方 在财权的 分 配 一 中 央 政 府与地 方 政 府 的财政关系分税制 1994年 中国开始实行 分税制财政 管 理体 制 ， 其 主 要内容 是 ： 按 照 中 央与地 方 政府 的 事权划分 ， 合 理 确 定 各级财政 的 支 出范围。 根 据 事权与财权相结合 的 原则，将税种分为中 央税、 地 方税和 中 央 地 方 共 享税，将维护国家权益 和实施 宏观调控 所 必需 的税种列 入 中 央税；将同经济发展 直 接相关的 主 要税种列为中 央与地 方 共 享税；将适 合 地 方 征 管 的税种划为地 方税， 充实地 方税税种， 增 加 地 方税收 入 ； 建 立 中 央 税收与地 方税收 体 系 ， 分设中 央与地 方两套 机构分别征 管 ； 合 理 确 定 中 央财政 收 入和 地 方财政 收 入 的 比 例 ，实行 中 央财政对地 方 的 返还和转移 支 付 制 度 等 。 维护国家权益 、实施 宏观调控 所 必 需 的税种关税、 海关代 征 消费税和 增值税、 消费税、 中央 企业所 得税等 。中 央税 同经济发展 直 接 相关的 主 要税种 增值税、资源税、证券 交 易税等 。共 享税 适 合 地 方 征 管 的税种个人 所 得税、 城镇土 地 使 用税、 房产税、车船使 用税、 印 花税、 耕 地 占 用税、 契税、 土 地 增 值税等 小税种地 方税中央地方例：增值税地方分享25%，中央分享75%，证券交易税地方分享20%，中央分享80%； 1.2 中 央与地 方 的税收 收 入 分 布 情况 一 中 央 政 府与地 方 政 府 的财政关系 一 中 央 政 府与地 方 政 府 的财政关系1.3 中 央与地 方 的财政 支 出划分 情况 主 要 承 担国家 安 全 、 外 交 和 中 央国家 机关运转所 需经费，调整国民经济结构、协调地区发展 、实施 宏观调控 所 必 需 的 支 出 以及 由 中 央 直 接 管 理 的 事业发展 支 出 ， 包 括 ： 国防费、 武 警经费、 中 央级行 政 管 理费、中 央统管 的 基 本 建设投资等 。中 央财政 主 要 承 担 本 地区政权机关运转所 需 支 出 以及 本 地区经济、 事业发展 所 需 支 出 ， 包 括地 方 行 政 管 理费、 部 分 武 警经费、 地 方统筹的 基 本 建设投资、 城 市维护和 建设经费、价 格补贴支 出 等 。地 方财政 由 此 可见，我国的财政支 出 是 根 据中 央 和 地 方的 具 体职责来进行划分的 。 1.4 我国中 央 及 地 方财政关系显现的 症结 一 中 央 政 府与地 方 政 府 的财政关系 税费立法权高度集权。我国税收的立法权高度集中在中央，收费的立法权高度集中在中央、省和一些较大的市，而且最终需要中央点头，不能充分调动地方涵养税源的积极性。而且税收的立法权往往集中在政府手中，以“决定”、“通知”、“条例”来制定和执行，全国人大和地方人大的作用有限，而且后两者目前本身的人员结构也有问题。预算法甚至把财政管理体制的决定权一次性下放给了国务院，相当于一个公司的财权，从董事会移交给总经理。 中国在法律上并非分权国家，中央和地方迄今为止的所有财政安排和事权调整都是中央和地方谈判妥协的结果。地方政府经常需要通过讨价还价、叫苦、申请项目、收取预算外收入、制度外收入、土地出让以及负债等形式来部分维护财权。 二 地 方 政 府负债 2 0 1 1年中国巨额地方政府性债务终于浮出水面。审计署2 7日发布2 0 1 1年第3 5号审计结果公告显示，截至2 0 1 0年底，全国地方政府性债务余额1 0 7 1 7 4 .9 1亿元。省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为5 2 .2 5 %，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为7 0 .4 5 % 。7 0 .4 5 %8 0 %以上便步入高危2.1 地 方 政 府负债的现状 这次被称为“我国自上世纪8 0年代审计机关成立以来开展的最大规模的一次审计工作”，开始于今年3月，涉及3 1个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市、县三级地方政府，涵盖所有涉及债务的2 5 5 9 0个政府部门和机构、6 5 7 6个融资平台公司、4 2 6 0 3个经费补助事业单位、2 4 2 0个公用事业单位、9 0 3 8个其他单位、3 7 3 8 0 5个项目，共1 8 7 3 6 8 3笔债务。普遍认为，这次号称“我国自上世纪8 0年代审计机关成立以来开展的最大规模的一次审计工作”具有十分积极的意义。 二 地 方 政 府负债 2.2 地 方 政 府负债的 成 因 二 地 方 政 府负债根据审计结果公告，在1 0 .7 2万亿元的全国地方政府性债务余额中，政府负有偿还责任的债务6 7 1 0 9 .5 1亿元，占6 2 .6 2 %；政府负有担保责任的或有债务2 3 3 6 9 .7 4亿元，占2 1 .8 0 %；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1 6 6 9 5 .6 6亿元，占1 5 .5 8 %。从债务产生发展情况看，我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1 9 7 9年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债，至1 9 9 6年底，全国所有省级政府、3 9 2个市级政府中的3 5 3个(占9 0 .0 5 %)和2 7 7 9个县级政府中的2 4 0 5个(占8 6 .5 4 %)都举借了债 务。至2 0 1 0年底，全国只有5 4个县级政府没有举借政府性债务。政 府 性债务偿还责任担 保责任救 助责任 二 地 方 政 府负债 二 地 方 政 府负债2.3 地 方 政 府负债的隐患审计公告认为，地方政府性债务的形成有其历史的、客观的原因，对地方经济社会发展也发挥了一定积极作用，但在债务举借、管理和使用中出现一些问题，有的地方还存在较大风险隐患。根据公告，个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。2 0 1 0年底，有7 8个市级和9 9个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于 1 0 0 %。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2 0 1 0年底，有2 2个市级政府和2 0个县级政府的借新还旧率超过2 0 %。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和2 3个县级政府逾期债务率超过了1 0 %。 地方政府融资平台公司数量多，管理不规范也是审计发现的主要问题之一。审计数据显示: 二 地 方 政 府负债至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。 此外，审计发现的主要问题还包括，地方政府举债融资缺乏规范，地方政府性债务收支未纳入预算管理，部分政府性债务资金未及时安排使用、部分行业偿债能力弱以及部分单位违规取得和使用政府性债务资金等。 二 地 方 政 府负债现在的审计结果已经可以使我们有依据来形成一个基本判断，即中国走到现在，公共部门以债务率水平为关键指标的债务总量，总体上讲是在安全区，可以有充分把握得出这样一个基本判断，但是在局部，显然已经出现了某些地方公共部门负债过量的问题它是不均匀的、隐性的，在很长一段时间内人们不好察觉、无从判断。地方综合财力主要用于提供地方公共服务 ，如果超过一半甚至更多都要用于债务偿还 将会严重削弱提供公共服务的能力，特别是长期能力。这在一定程度上说明未来年度，地方政府公共服务的能力和潜力十分不乐观。每个国家对政府债务都有一套预警体系，大体而言，如果政府财政收入的1 /1 2要用来偿还债务就已经足以引起重视和关注。 二 地 方 政 府负债2.4 地方政府负债的解决和展望计建议，在继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为的同时，建立规范的地方政府举债融资机制， 实施全口径监管和动态监控。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。“不给地方发债权，他想别的办法变相发债，结果很乱，还不如给他发债权，再加强管理和完善，但要有一定的条件，不能随便发。”中国人民大学财金学院教授安体富接受经济参考报记者采访时表示。从现在的审计结果看，今后肯定需要推动地方阳光融资制度的形成，审计部门提出的建议已经包含了这方面的内容，包括怎么样考虑地方公债制度建设，以及法规的修改。以后还可以考虑地方根据项目情况发行与之对应的市政债，这样使地方政府举债有透明度、有公众监督，也有其他监督机制的综合作用，这也是分税制下分级财政不能不解决的一个重大问题，基本原则应该是一级政权，有一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，以及相呼应的一级产权和一级举债权。应首先从项目举债权开始，先给予地方政府项目举债权，然后逐步过渡到限额管理举债权，再过渡到一般举债权，“即使一般举债权也要限额管理，向中央政府报批”，这个过程会比较长一点，包括债权评级、中介机构的建设等在内的一些基础性工作要做。从更深层面看，按照正确方向推进财税体制深化改革势在必行。搞市场经济，除了分税制为基础的分级财政体制，我们别无选择，那么今后怎么办？现在已经有了很好的实行“扁平化”、减少层级的开端。对财政“省直管县”改革，财政部已有明确要求，明年除了民族地区之外，要全覆盖。今后省下面的市和县，一般情况可能先形成财政为一个实体层级、一个平台，再以后行政也跟着它，达到减少层级的结果。至于说乡镇，取消农业税以后，大多数地区实际上早已经通过乡财县管和 综合改革不再考虑财政设置实体层级，也没有任何条件设置实体层级。这样一来，新的思路可以勾画出来了，即扁平化在先，跟着就是按照中央，省、市县三个层级分税，三级配置税基。 1、进一步转变政府职能十六大报告强调要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，并提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。实践证明，政府职能不转变，仍然像过去一样无所不管，就很难解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，也难以跳出行政机构和人员“膨胀-精简-再膨胀”的循环。2、合理设置地方政府机构从过去情况看，中国地方各级人民政府的机构中，既有担负宏观调控或监督职能的部门，也有担负企业、产品或资源管理职能的专业经济部门，还有担负社会管理或国家政务职能的部门。与西方国家地方政府相比，机构设置种类多、规模大，分工过于复杂；尤其是专业经济部门过多承担了直接管理企业的职能。随着政府职能的转变， 需要进行相应的调整。为此，十六大报告提出要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构。