《行政强制法》解读下.ppt

贯 彻 落 实 行 政 强 制 法 治 ， 积 极推 进 法 治 政 府 建 设 行 政 强 制 法 解 读 (下 )莫 于 川 中 国 人 民 大 学 法 学 院 宪 法 学 与 行 政 法学 教 授 、 博 士 生 导 师 目 录一 、 行 政 强 制 法 规 范 的 主 要 对 象二 、 行 政 强 制 法 出 台 背 景 与 立 法 过 程三 、 行 政 强 制 法 对 于 建 设 法 治 政 府 的 意 义四 、 行 政 强 制 法 的 立 法 原 则 和 主 要 内 容五 、 实 施 行 政 强 制 法 应 注 意 解 决 的 问 题 （ 一 ） 行 政 强 制 法 的 六 项 基 本 原 则一 部 法 律 的 立 法 原 则 ， 在 其 建 构 和 实 施 过 程 当 中 发 挥着 非 常 重 要 的 作 用 。 因 为 一 部 法 律 文 件 是 一 个 庞 大 的体 系 ， 按 照 什 么 要 求 、 方 向 来 建 构 ， 需 要 一 种 原 则 来指 导 。实 施 过 程 当 中 这 么 庞 大 的 法 律 文 本 ， 那 么 多 的 法 律 规范 ， 有 时 候 就 存 在 一 个 理 解 的 问 题 ， 相 互 之 间 可 能 存在 不 同 的 理 解 问 题 、 矛 盾 问 题 以 及 同 别 的 法 律 规 范 的交 叉 问 题 。如 何 有 效 实 施 呢 ？ 也 需 要 法 律 原 则 来 加 以 指 导 ， 所 以 行 政 强 制 法 在 其 建 构 与 实 施 过 程 当 中 的 基 本 原 理和 准 则 ， 即 行 政 强 制 法 的 立 法 原 则 ， 是 需 要 我 们认 真 加 以 考 虑 的 。 一 定 阶 段 以 后不 仅 有 好 的 实 体 规 定 ； 还 要 有 好 的 程 序 规 定 。早 期强 调 对 于 这 种 实 体 规 定 要 有 一 个 很 好 的 制 度 来 保 障 。程 序 法 的 规 范也 要 跟 进 。 经 过 若 干 年 之 后 ， 我 们 开 始 重 视 了 实 体 法 ，又 开 始 重 视 程 序 法 之 后 ， 我 们 发 现 ， 仅 仅 重视 实 体 的 规 范 ， 仅 仅 重 视 程 序 的 规 范 ， 如 果不 重 视 一 部 法 律 文 本 当 中 的 立 法 精 神 、 立 法目 的 、 法 律 原 则 的 学 习 、 理 解 和 有 效 运 用 ，就 会 留 下 很 多 的 不 足 之 处 ， 可 能 还 会 留 下 一些 产 生 负 面 效 果 的 空 间 。这 时 人 们 就 提 出 来 ， 应 当 更 加 重 视 一 部 法 律的 立 法 原 则 、 法 律 精 神 、 法 律 价 值 的 理 解 和运 用 。 政 府 信 息 公 开 条 例2008年 5月 1日 起 施 行 。这 部 重 要 的 行 政 法 规 比 较 高 位 阶 的 建 构 起 了 我 国 的政 府 信 息 公 开 法 律 制 度 。在 这 个 法 律 文 本 的 38个 条 款 当 中 ， 并 没 有 一 个 条 款专 门 说 政 府 信 息 要 以 公 开 为 原 则 ， 而 在 这 部 行 政 法规 的 草 案 起 草 过 程 当 中 ， 是 曾 经 有 这 个 条 款 的 ， 后来 由 于 要 瘦 身 ， 删 去 了 这 个 条 款 。但 是 现 有 行 政 法 规 的 38个 条 款 当 中 ， 每 一 条 都 体 现了 政 府 信 息 以 公 开 为 原 则 的 立 法 精 神 、 立 法 原 则 ，也 就 是 说 这 么 一 个 重 要 的 法 律 原 则 ， 他 体 现 在 我 们整 个 法 律 文 本 的 所 有 条 款 当 中 ， 融 化 在 这 个 法 律 文本 当 中 ， 这 也 是 他 的 法 律 原 则 。 所 有 规范 的 总和所 有 原则 的 总和 整 体 的 行 政 强制 法 1 法 定 原 则2 适 当 原 则3 非 强 制 优 先 穷 尽 原 则4 教 育 与 强 制 相 结 合 原 则5 防 止 滥 用 原 则6 权 利 救 济 原 则 行 政 强 制 的设 定 谁 来 设 定 这个 制 度 。行 政 强 制 的执 行 谁 有 权 作 为主 体 来 实 施 ，作 出 什 么 样类 型 的 行 为 ，以 及 作 出 什么 样 幅 度 的行 为 。法 定 原 则 适 当 原 则行 政 强 制 执 行 的 实 施 机 关 ， 应 当 在 实 施 强 制 权 力的 过 程 当 中 ， 随 时 想 到 不 能 造 成 我 们 实 施 行 为 所需 要 的 范 围 之 外 的 伤 害 性 的 行 为 ， 这 样 造 成 巨 大伤 害 以 后 ， 会 留 下 巨 大 反 弹 的 空 间 ， 会 导 致 政 府机 关 和 相 对 一 方 的 关 系 紧 张 ， 这 样 对 于 树 立 政 府的 权 威 ， 对 于 化 解 社 会 矛 盾 是 不 利 的 。 非 强 制 优 先穷 尽 原 则进 行 行 政 强 制执 行 的 时 候 需要 考 虑 的 前 提 非 强 制 的 行 为各 级 人 民 政 府 和 行 政 管 理 机 关 ， 在 实 施 行政 管 理 、 进 行 行 政 执 法 的 过 程 当 中 ， 对 于管 理 和 服 务 对 象 要 尽 可 能 采 取 柔 和 的 方 式， 尽 可 能 保 障 他 们 合 法 权 益 的 实 现 ， 而 不要 动 则 想 到 用 强 制 的 方 式 ， 要 尽 量 采 取 最小 伤 害 和 不 具 有 伤 害 性 的 、 非 强 制 的 行 为方 式 。 教 育 与 强 制相 结 合 原 则本 着 以 人 为 本 、 关 注 民 生 、 协 调 政 府 和 民众 的 关 系 的 考 虑 之 下 ， 要 尽 可 能 的 帮 助 他们 来 认 识 到 自 己 的 错 误 ， 在 今 后 的 生 产 生活 的 过 程 当 中 ， 尽 量 减 少 违 法 侵 权 和 对 他人 产 生 伤 害 的 行 为 表 现 ， 来 达 到 今 后 的 秩序 、 目 标 的 实 现 。要 深 刻 认 识 执 法 机 关 的 教 育 职 责 ， 把 教 育与 强 制 相 结 合 ， 作 为 一 个 重 要 的 原 则 。 行 政 处 罚 法 规 定 ， 实 施 行 政 处 罚 行 为 的 时 候 ， 要 处 罚 与 教 育 相 结 合 。 强 调 在 处 罚 的 过程 当 中 ， 还 要 教 育 受 处 罚 的 对 象 认 识 到 自 己 的 错 误 ， 减 少 今 后 再 产 生 违 法 行 为 的 情 况 。 行 政 处 罚 法 15年 之 后 ， 2011年 推 出 、 2012年 1月 1日 施 行 的 行 政 强 制 法 当 中 把 教 育 提 到 前 面 ， 叫 教育 与 强 制 相 结 合 。 这 样 一 个 微 妙 的 变 化 ， 说 明 我 们 的 立 法 机 关 ， 在 考 虑 教 育 对 于 行 政 管 理 、 执 法 机 关 的 一 种职 责 要 求 方 面 ， 已 经 有 了 调 整 和 变 化 。 因 为 不 管 是 行 政 处 罚 还 是 行 政 强 制 ， 所 针 对 的 管 理 和 服 务 对 象 是 人 民 内 部 矛 盾 ， 更 多 的 是 帮 助 他 们 认 识 到 自 己 的 错 误 ， 更 好 的 改 正 、 矫 正 他们 的 行 为 ， 今 后 少 产 生 违 法 侵 权 后 果 。 行 政 强 制 法 防 止 滥 用原 则 行 政 强 制 权 力 是 一 种 特 殊 的 行 政 权 力 ， 而 行政 权 力 本 身 都 是 一 种 掌 控 资 源 最 多 ， 也 最 容易 对 相 对 人 造 成 伤 害 的 国 家 权 力 ， 所 以 必 须对 其 进 行 有 效 的 约 束 。以 往 的 实 践 和 教 训 看 来 ， 这 一 方 面 是 存 在 一 些 缺 陷 的 ，有 权 行 使 行 政 强 制 权 力 的 机 关 和 行 政 公 务 人 员 ， 他 们的 行 为 没 有 依 法 受 到 有 效 的 约 束 ， 通 过 权 力 的 滥 用 ，来 达 到 自 己 追 求 小 群 体 和 个 别 人 利 益 的 局 面 。这 是 非 常 严 重 的 社 会 问 题 ， 需 要 加 以 解 决 ，所 以 行 政 强 制 法 专 门 作 出 一 个 条 款 ， 就 是 行政 强 制 法 行 使 过 程 当 中 不 得 滥 用 。 权 利 救 济原 则 （ 二 ） 行 政 强 制 法 的 五 大 制 度 框 架1、 行 政 强 制 设 定 制 度2、 行 政 强 制 措 施 制 度3、 行 政 机 关 强 制 执 行 制 度4、 申 请 人 民 法 院 强 制 执 行 制 度5、 行 政 强 制 行 为 责 任 制 度 行 政 强 制 设 定 制 度 强 制 权 力 和 强 制 事项 的 设 定 制 度要 保 证 行 政 机 关 有 效 行 使 权 力 、 完 成 行 政 管 理 目 标， 需 要 授 予 强 制 权 力 ； 但 是 ， 授 予 强 制 权 力 以 后 ，又 容 易 被 滥 用 造 成 伤 害 ， 所 以 对 此 须 要 保 持 警 惕 。因 此 ， 需 要 立 法 明 确 行 政 强 制 种 类 与 设 定 的 制 度 ，从 源 头 上 防 止 行 政 强 制 权 力 的 恣 意 与 滥 用 。鉴 于 此 ， 行 政 强 制 法 坚 持 行 政 强 制 权 的 高 门 槛理 念 ， 规 定 行 政 强 制 措 施 和 行 政 强 制 执 行 由 法 律 设定 ， 仅 在 极 为 严 格 的 条 件 限 制 下 ， 行 政 法 规 与 地 方性 法 规 可 设 定 有 限 的 行 政 强 制 措 施 ， 法 律 、 法 规 以外 的 其 他 规 范 性 文 件 不 得 设 定 行 政 强 制 措 施 。 行 政 强 制 行 为行 政 强 制 措 施行 政 强 制 措 施制 度 行 政 强 制 执 行行 政 强 制 措 施 制 度 行 政 强 制 法 立 足 于 防 止 恣 意 行 政 、 规 范 权 力 行 使 ；规 定 了 行 政 强 制 措 施 的 一 般 程 序 和 查 封 、 扣押 、 冻 结 的 特 殊 程 序 ；要 求 行 政 机 关 必 须 按 照 法 律 规 定 的 程 序 步 骤和 要 求 采 取 相 应 的 行 政 强 制 措 施 ；否 则 将 承 担 行 政 责 任 、 刑 事 责 任 和 赔 偿 责 任 。 行 政 机 关 强 制 执 行 制 度行 政 强 制 行 为行 政 强 制 措 施行 政 强 制 措 施制 度 行 政 强 制 执 行行 政 机 关 强 制执 行 制 度 行 政 强 制 执 行 行 政 机 关 强 制 执行申 请 人 民 法 院 强制 执 行 行 政 强 制 法 默 认 式 地 延 续 了 我国 行 政 诉 讼 法 确 定 的 “ 申 请 人民 法 院 为 主 ， 行 政 机 关 强 制 执 行 为辅 ” 的 现 行 强 制 执 行 模 式 。 行 政 强 制 法 规 定 了 强 制 执行 的 一 般 程 序 与 代 履 行 、 执 行罚 、 直 接 强 制 的 特 殊 程 序 ， 为强 制 执 行 设 定 了 统 一 的 规 范 。 申 请 人 民 法 院 强 制 执 行 制 度常 态 程 序 要 求行 政 机 关 提 出 申请人 民 法 院 受 理对 申 请 进 行 审 查作 出 执 行 决 定实 施 强 制 执 行 紧 急 情 况 下 的 非常 态 程 序 要 求 申 请 人 民 法 院 强 制 执 行 制 度 行 政 强 制 法 第 6章 对 行 政 机 关 、 人民 法 院 及 其 工 作 人 员 和 具 有 协 助 义 务 的 金 融机 构 的 法 律 责 任 作 出 了 集 中 规 定 。行 政 处 分赔 偿 责任刑 事 责任 但 是 ， 这 一章 节 中 所 规定 的 责 任 制度 是 狭 义 的责 任 制 度 。 因 为 责 任 承担 的 方 式 比较 多 样 ， 如行 政 行 为 的补 正 、 撤 销和 确 认 违 法 ，还 有 造 成 损害 需 要 进 行赔 偿 。 因 此 ， 行 政 强 制 违法 责 任 的 追 究 不 仅应 当 以 行 政 强 制法 作 为 依 据 ， 还必 须 结 合 行 政 诉讼 法 、 国 家 赔偿 法 等 法 律 文 件的 规 定 进 行 综 合 考量 。 上 述 五 大 制 度 构 成 一 个 有 机 体 系 ：设 定 制 度 是 前提 和 基 础 ； 强 制 措 施 制 度与 强 制 执 行 制度 是 主 干 ； 责 任 制 度 是 保障 。 “ 行 政 强 制 的 设 定 和 实 施 ， 应 当 适 当 。 采 用 非 强 制 手 段可 以 达 到 行 政 管 理 目 的 的 ， 不 得 设 定 和 实 施 行 政 强 制 。 ”1、 “ 实 施 行 政 强 制 ， 应 当 坚 持 教 育 与 强 制 相 结 合 。 ”2、 “ 公 民 、 法 人 或 其 他 组 织 对 行 政 机 关 实 施 行 政 强 制 ， 享有 陈 述 权 、 申 辩 权 ； 有 权 依 法 申 请 行 政 复 议 或 者 提 起 行政 诉 讼 ； 因 行 政 机 关 违 法 实 施 行 政 强 制 受 到 损 害 的 ， 有权 依 法 要 求 赔 偿 。 公 民 、 法 人 或 者 其 他 组 织 因 人 民 法 院在 强 制 执 行 中 有 违 法 行 为 或 者 扩 大 强 制 执 行 范 围 受 到 损害 的 ， 有 权 依 法 要 求 赔 偿 。 ”3、 “ 查 封 、 扣 押 限 于 涉 案 的 场 所 、 设 施 或 者 财 物 ， 不得 查 封 、 扣 押 与 违 法 行 为 无 关 的 场 所 、 设 施 或 者 财物 ； 不 得 查 封 、 扣 押 公 民 个 人 及 其 所 扶 养 家 属 的 生活 必 需 品 。 ”4、 “ 行 政 机 关 不 得 在 夜 间 或 者 法 定 节 假 日 实 施 行 政 强制 执 行 。 ” （ 情 况 紧 急 的 除 外 ）5、 “ 行 政 机 关 不 得 对 居 民 生 活 采 取 停 止 供 水 、 供 电 、供 热 、 供 燃 气 等 方 式 迫 使 当 事 人 履 行 相 关 行 政 决定 。 ” （ 生 存 保 障 ）6、 这 些 体 现 人 文 关 怀 和 法 治 精 神 的 新 规范 ， 为 依 法 妥 善 解 决 强 制 拆 迁 、 城 管 执 法等 方 面 的 社 会 治 理 疑 难 热 点 问 题 创 造 了 更好 条 件 ， 对 于 行 政 机 关 如 何 更 有 效 地 依 法行 政 提 出 了 更 高 要 求 。 在 社 会 转 型 发 展 、社 会 关 系 复 杂 、 社 会 矛 盾 尖 锐 、 社 会 张 力很 大 的 当 下 中 国 ， 行 政 强 制 法 的 上 述亮 点 ， 有 助 于 人 们 正 确 理 解 、 热 情 关 注 、积 极 推 行 我 国 的 行 政 强 制 法 律 制 度 。 行 政 强 制 法 草 案 经 过 第 三 次 审 议 后 ， 全 国 人 大常 委 会 通 过 中 国 人 大 网 向 社 会 公 开 征 求 对 草 案 的 意见 ， 共 收 到 3800多 条 意 见 和 建 议 （ 物 权 法 28万 条 ）， 有 些 被 采 纳 、 有 些 没 有 采 纳 进 入 行 政 强 制 法 （草 案 ） 。一 个 重 要 原 因 ： 在 立 法 进 程 和 利 益 博 弈 过 程 中 ， 为了 协 调 各 方 关 系 ， 平 衡 多 种 利 益 ， 早 日 通 过 立 法 ，法 律 草 案 一 再 做 出 了 诸 多 妥 协 ， 存 在 一 些 不 尽 如 人意 的 地 方 。例 如 没 有 将 一 些 对 公 民 权 益 有 严 重 影 响 的 强 制 措 施强 制 明 确 纳 入 法 律 保 留 范 围 ， 没 有 明 确 规 定 行 政 执法 人 员 回 避 制 度 ， 没 有 将 “ 违 反 法 定 程 序 ” 明 确 规定 为 人 民 法 院 的 审 查 标 准 ， 这 些 可 以 说 是 现 实 的 立法 博 弈 代 价 ， 也 留 下 了 后 续 努 力 的 诸 多 课 题 。 （ 一 ） 行 政 强 制 法 的 后 续 课 题行 政 强 制 权风 险性控 制性 强 制性 行 政 强 制 行 为 是 确 保行 政 目 标 得 以 实 现 的强 有 力 手 段 。 第 一 ， 更 新 观 念 。不 同 的 法 律 意 识和 法 制 观 念 ， 对于 客 观 事 物 会 有不 同 的 认 识 、 会有 不 同 的 法 律 实施 效 果 。 没 有 正 确 思 想 观念 做 指 导 ， 即 使有 了 科 学 的 行 政法 律 制 度 也 不 能得 到 正 确 实 施 。 以 行 政 强 制 法 颁 行 为 契 机 ， 让 全社 会 特 别 是 行 政 公务 人 员 全 面 理 解 、深 入 认 识 并 树 立 起现 代 行 政 法 治 观 念 ，以 新 的 眼 光 观 察 社会 和 认 识 文 本 是 提高 依 法 行 政 能 力 、推 进 法 治 政 府 建 设的 必 然 要 求 。 树 立 新 的 观 念 ， 并 非 凭 空 就 能 实 现 ， 尤 其 在 中 国 这样 一 个 有 着 “ 权 力 本 位 ” 、 “ 重 实 体 、 轻 程 序 ” 等传 统 法 文 化 的 国 家 。 行 政 强 制 法 具 有 上 述 基 本原 则 和 基 本 制 度 构 成 的 体 系 框 架 ， 丰 富 和 深 刻 的 内容 并 非 一 目 了 然 、 轻 松 自 如 就 能 很 好 掌 握 。 需 要 有计 划 、 有 组 织 地 开 展 学 习 宣 传 和 教 育 培 训 ， 让 行 政公 务 人 员 包 括 社 会 各 界 人 士 对 行 政 强 制 法 能 有正 确 认 识 ， 掌 握 相 关 能 力 ， 自 愿 给 予 协 力 ， 这 是 该法 得 到 全 面 贯 彻 落 实 的 思 想 基 础 、 主 体 因 素 和 社 会条 件 ， 也 是 建 设 法 治 国 家 、 法 治 政 府 和 法 治 社 会 的必 由 之 路 。 开 展 学 习 培 训 的 方 式 可 以 多 样 化 ， 例 如案 例 解 析 、 专 题 培 训 、 集 中 学 习 等 等 。 只 有 通 过 学习 培 训 ， 才 能 更 新 观 念 、 提 高 认 识 、 增 强 能 力 、 积累 经 验 ， 为 该 法 的 有 效 实 施 奠 定 坚 实 基 础 。第 二 ， 学 习 培 训 。 如 果 社 会 上 广 泛 存 在 似 是 而 非 的 认 识 ， 对 法律 制 度 未 形 成 正 确 认 知 ， 法 律 实 施 就 缺 乏 良 好 环境 。 如 果 行 政 强 制 法 不 能 有 效 实 施 ， 既 不 利于 行 政 相 对 人 运 用 该 法 维 护 自 身 合 法 权 益 ， 也 不利 于 公 民 依 法 监 督 行 政 机 关 的 行 政 强 制 执 法 工 作 。法 制 宣 传 教 育 工 作 负 责 机 关 应 加 强 对 行 政 强 制法 宣 传 工 作 的 组 织 领 导 ， 认 真 组 织 、 指 导 和 协调 该 法 的 宣 传 工 作 ， 例 如 采 用 走 进 社 区 、 流 动 宣讲 等 灵 活 方 式 ， 借 助 网 络 、 电 视 、 报 纸 等 媒 体 进行 广 泛 宣 传 。 前 述 新 精 神 、 新 规 定 和 新 制 度 是 对 现 行 法律 法 规 中 滞 后 内 容 的 一 种 超 越 和 批 判 ， 因此 有 关 机 关 须 要 加 紧 开 展 清 理 工 作 ， 凡 与本 法 不 相 符 合 的 滞 后 内 容 应 当 作 出 修 改 或废 止 ， 尽 快 完 善 实 施 性 的 法 律 规 范 和 具 体制 度 ， 切 实 践 行 “ 立 新 法 与 修 旧 法 并 重 ”的 立 法 工 作 新 方 针 。第 四 ， 清 理 制 度 。 （ 二 ） 要 正 确 认 知 行 政 民 主 化 潮 流 与 非强 制 行 政 方 式 本 质 ： 行 政 强制 行 为的 约 束法 和 规范 法 。更 多 的 运用 行 政 强制 行 为 减 少 行 政 强制 行 为 的 运用 在 行 政 管 理 和 监 管 执 法 的 过 程 当 中 ， 公 民 、法 人 、 其 他 组 织 作 为 行 政 相 对 人 的 利 益 和 愿 望应 当 得 到 更 多 的 实 现 和 保 障 ， 这 就 是 行 政 民 主化 潮 流 提 出 的 要 求 和 发 生 的 变 化 。 熟 悉 行 政 强 制 行 为 的 运 用行 政 命 令行 政 征 收行 政 征 用行 政 处 罚行 政 强 制 熟 悉 、 学 习 、 运 用 非 强 制行 为 方 式 的 运 用行 政 合 同行 政 指 导行 政 资 助行 政 奖 励指 导 性 计 划行 政 帮 助 行 政 强 制 行 为 存 量 资 产非 强 制 的 行 为 方 式 增 量 资 产形 成 强 制 和 非 强 制 方 式 的 结 合 的 运 用 ，形 成 刚 柔 相 济 的 行 政 法 治 的 模 式 ， 这 样最 有 利 于 行 政 管 理 目 标 和 行 政 服 务 目 标的 实 现 ， 这 就 叫 做 存 量 行 政 方 式 的 改 造和 增 量 行 政 方 式 的 适 用 。 所 以 在 行 政 管 理 、 行 政 服 务 过 程 当 中 ，我 们 注 重 了 柔 性 方 式 、 非 强 制 方 式 的 积 极 运用 ， 并 不 会 损 害 我 们 的 权 威 、 损 失 我 们 的 效率 ， 反 而 会 更 好 地 确 立 权 威 、 达 到 目 的 、 保证 效 率 ， 非 强 制 方 式 和 强 制 性 方 式 结 合 起 来 ，会 形 成 更 好 的 行 政 管 理 、 行 政 执 法 的 模 式 ，这 是 我 们 在 新 形 势 下 要 注 意 的 问 题 ， 也 是 我们 在 贯 彻 实 施 行 政 强 制 法 过 程 中 ， 应 当加 以 理 解 、 加 以 运 用 的 地 方 。