2016环境法学（北大版）课件：5.2 事前预防类法律制度

1 第二节 事前预防类法律制度 一、 环境标准制度 二、 环境计划制度 三、 环境影响评价制度 2 一、 环境标准制度 (一 ) 环境标准的概念 (二 ) 国家环境标准的体系与内容 (三 ) 地方环境标准的体系与内容 (四 ) 关于国家环境保护总局标准和企业排放 标准 (五 ) 强制性环境标准与环境行政的关系 3 (一 ) 环境标准的概念 环境标准是指为了保护人群健康、保护社 会财富和维护生态平衡，就环境质量以及 污染物的排放、环境监测方法以及其他需 要的事项，按照法律规定程序制定的各种 技术指标与规范的总称。 4 (二 ) 国家环境标准的体系与内容 国家环境标准包括国家环境质量标准、国 家污染物排放（控制）标准以及国家环境 监测方法标准、国家环境标准样品标准、 国家环境基础标准等五类。 5 (二 ) 国家环境标准的体系与内容 国家环境标准也分强制性环境标准和推荐 性环境标准两类。 其中的环境质量标准、污染物排放（控制） 标准和法律、行政法规规定必须执行的其 他环境标准属于强制性环境标准，必须执 行。 强制性环境标准以外的环境标准属于推荐 性环境标准 6 (二 ) 国家环境标准的体系与内容 环境质量标准，是为保护自然环境、人体 健康和社会物质财富，限制环境中的有害 物质和因素所做的控制规定。 国家环境质量标准在整个环境标准中处于 核心地位，是国家环境政策目标的综合反 映和体现，是国家实行环境保护规划、控 制污染以及分级、分类管理环境和科学评 价环境质量的基础，是制定污染物排放标 准的主要科学依据，也是判断某地域环境 质量状况和是否受到污染的直接依据。 7 (二 ) 国家环境标准的体系与内容 污染物排放（控制）标准，是为实现环境 质量标准，结合技术经济条件和环境特点， 限制排入环境中的污染物或对环境造成危 害的其他因素所做的控制规定。 污染物排放（控制）标准是针对污染物排 放而做出的限制，因此对排放污染物的行 为具有直接的约束力。在许多国家的环境 立法中，一般将污染物排放（控制）标准 作为判断排污行为是否违法的客观标准和 依据。 8 (二 ) 国家环境标准的体系与内容 环境监测方法标准是为监测环境质量和污染物排放，规范 采样、分析测试、数据处理等技术而制定的技术规范； 环境标准样品标准是为保证环境监测数据的准确、可靠， 对用于量值传递或质量控制的材料、实物样品而制定的技 术规范； 环境基础标准是对环境保护工作中，需要统一的技术术语、 符号、代号 (代码 )、图形、指南、导则及信息编码等所做 的规定。 当对认定污染物排放是否超标问题上发生分歧时，可以在 诉讼中用上述三类环境标准所规定的技术规范判断监测方 法以及测定技术等操作程序和内容是否符合国家环境标准 的规定。 9 (三 ) 地方环境标准的体系与内容 地方环境标准只包括地方环境质量标准和地方污 染物排放（控制）标准两类。 依照 环境保护法 规定，省、自治区、直辖市 人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目， 可以制定地方环境质量标准，并报国务院环保部 门备案。 依照 环境保护法 规定，省、自治区、直辖市 人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项 目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染 物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国 家污染物排放标准的地方污染物排放标准。 10 (三 ) 地方环境标准的体系与内容 依照 环境保护法 规定，省级人民政府 制定有地方环境质量标准和污染物排放标 准的应当适用地方环境质量标准和污染物 排放标准。 在具体适用时，对于地方环境质量标准和 污染物排放标准中的污染物监测方法，应 当优先采用国家标准或环境保护行业标准。 11 （四）关于国家环境保护总局标准 和企业排放标准 国家环境保护总局标准是一类较为特殊的 标准，特指需要在全国环境保护工作范围 内统一的技术要求而又没有国家环境标准 时由国家环境保护总局制定的标准。 国家环境保护总局标准属于环境保护行业 标准的性质，而不属于国家标准。 12 （四）关于国家环境保护总局标 准和企业排放标准 环境保护领域中的企业排放标准，主要是 指企业自行制定的比国家或地方更为严格 的污染物排放标准。依照 标准化法 的 规定，国家鼓励企业制定严于国家标准或 者行业标准的企业标准，在企业内部适用。 企业排放标准因不为法律所规定，所以一 般不具有法的拘束力。 13 （五）强制性环境标准与环境行 政的关系 强制性环境标准的适用取决于环境行政的 判断和决定，它们只是环境行政的工具或 手段，与行政计划的性质相一致。 强制性环境标准必须经环境立法确认并由 环保部门决定适用后才具有相应的法的拘 束力。 当强制性环境标准的适用因涉及公共利益 而发生纠纷时，应当在尊重专业判断的前 提下行使司法审查权。 14 二、 环境计划制度 (一 ) 环境计划的概念 (二 ) 环境计划制度的主要内容 (三 ) 环境计划的效力 (四 ) 环境保护计划与其他涉及环境与资 源保护相关规划的关系 15 (一 ) 环境计划的概念 环境计划，是指由国民经济和社会发展计 划 中的 环境保护篇章、生态建设和环境保 护重点专项规划、环境保护计划以及各专 项环境保护规划共同组成的统一体。 但通常在环境保护领域存在着环境保护计 划（规划）的概念，它是政府及其环保部 门依照法定程序编制的一定时空范围内对 城市环境质量控制、污染物排放控制和污 染治理、自然生态保护以及其他与环境保 护有关事项的总体安排。 16 (二 ) 环境计划制度的主要内容 中国的环境计划制度，是由国务院编制的 国民经济和社会发展五年计划 有关 环境保 护篇章、国务院主管部门编制的生态建设 和环境保护重点专项规划、以及国家环保 部门编制的环境保护计划等共同组成的。 17 （三）环境计划的效力 从中国各类环境计划的编制与执行看，它们主要 是作为国家或地方立法机关审批的国民经济和社 会发展计划的组成部分，至上而下地由各级人民 政府按照相应的程序予以分解制定个别计划逐步 实施的。 计划的实施若未以相应的法律规范予以表现，就 不具有一般行政法规范的性质。 由于中国现行环境与资源保护法律并未对环境计 划的编制与执行规定相应的法律后果，所以环境 计划一般不对行政机关以外的人具有法的强制力。 18 (四 ) 环境保护计划与其他涉及环境与资 源保护相关规划的关系 在西方国家，通过环境基本法所确立的环境计划 属于国家的基本计划，其他计划或者规划的编制 都应当与之相协调，这是国家保护环境义务的具 体体现。 依照 环境影响评价法 （ 2002年）规定，其他 各类综合性或者专项性规划的编制都应当进行 环 境影响评价，其目的是使得这些计划或者规划的 编制和实施必须与环境保护的总体要求相协调。 从这个规定看，在各类计划或者规划中，环境保 护计划似乎更具有指导性的意义。 19 三、 环境影响评价制度 (一 ) 环境影响评价的概念 (二 ) 环境影响评价的对象 (三 ) 环境影响评价的工作程序 (四 ) 环境影响评价文件的审查与批准 (五 ) 与环境影响评价制度相关的“三同时” 制度 20 (一 ) 环境影响评价的概念 环境影响评价是指对规划和建设项目实施 后可能造成的环境影响进行分析、预测和 评估，提出预防或者减轻不良环境影响的 对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。 21 (二 ) 环境影响评价的对象 中国 环境影响评价法 规定，环境影响 评价的对象包括法定应当进行环境影响评 价的规划和建设项目两大类。 22 (二 ) 环境影响评价的对象 依照 环境影响评价法 规定，中国法定应当进行环境影 响评价的规划主要包括两种： 第一种属于综合指导规划，其内容是就国家或地方有关宏 观、长远发展提出的具有指导性、预测性、参考性的指标。 综合指导规划包括国务院有关部门、设区的市级以上地方 人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划， 区域、流域、海域的建设、开发利用规划。 第二种属于专项规划，其内容主要是对有关的指标、要求 作出具体的执行安排。专项规划涉及几乎所有的经济活动 领域，包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政 府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、 能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有 关专项规划。 23 (二 ) 环境影响评价的对象 至于政策和计划，中国并未纳入 环境影 响评价法 规定的环境影响评价对象。 建设项目是指按固定资产投资方式进行的 一切开发建设活动，包括国有经济、城乡 集体经济、联营、股份制、外资、港外台 投资、个体经济和其它各种不同经济类型 的开发活动。 24 （三）环境影响评价的工作程序 1.筛选评价对象和决定评价范围 （ 1）对各类规划按其性质实行不同程度的环境影响评价 : 对国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有 关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海 域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中同步组 织环境影响评价，并编写该规划有关环境影响的篇章或者 说明，但不必另外单独编写规划的环境影响报告书。对国 务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部 门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、 交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划， 应当在该专项规划草案上报审批前组织进行环境影响评价， 并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。 25 （三）环境影响评价的工作程序 （ 2）对各类建设项目按其环境影响实行不 同程度的环境影响评价 :可能造成重大环境 影响的，应当编制环境影响报告书，对产 生的环境影响进行全面评价；可能造成轻 度环境影响的，应当编制环境影响报告表， 对产生的环境影响进行分析或者专项评价； 对环境影响很小、不需要进行环境影响评 价的，应当填报环境影响登记表。 26 （三）环境影响评价的工作程序 2.编制环境影响报告书 编制建设项目环境影响报告书的环境影响 评价工作大体分为三个阶段：第一阶段为 准备阶段；第二阶段为正式工作阶段；第 三阶段为专项规划的环境影响报告书编制 阶段。 27 （三）环境影响评价的工作程序 对于拟定的综合指导规划所需编制的环境 影响篇章或者说明文书，其内容包括：对 规划实施后可能造成的环境影响作出分析、 预测和评估；提出预防或者减轻不良环境 影响的对策和措施等两部分。 对于拟定的专项规划所需编制的环境影响 报告书，其内容包括：实施该规划对环境 可能造成影响的分析、预测和评估；预防 或者减轻不良环境影响的对策和措施；环 境影响评价的结论等三部分。 28 （三）环境影响评价的工作程序 对于拟建的建设项目所需编制的环境影响 报告书，其内容包括：建设项目概况；建 设项目周围环境现状；建设项目对环境可 能造成影响的分析、预测和评估；建设项 目环境保护措施及其技术、经济论证；建 设项目对环境影响的经济损益分析；对建 设项目实施环境监测的建议；环境影响评 价的结论等七部分。 29 （三）环境影响评价的工作程序 3.关于 环境影响报告书中的“替代方案” 所谓替代方案，是指除拟议活动以外的其 他可供选择的备选方案。具体言之就是指 那些可用来替代拟议活动、并实现该拟议 活动与其目标的行动方案。替代方案与环 境影响评价的公众参与被西方学者视为环 境影响评价制度的灵魂与核心。 环境影响评价法 最终未对将替代方案 纳入环境影响报告书作出规定。 30 （三）环境影响评价的工作程序 4.环境影响评价机构的权利和义务 环境影响评价机构是指接受委托为建设项 目环境影响评价提供技术服务的机构 依照 环境影响评价法 的规定，环境影 响评价文件中的环境影响报告书或者环境 影响报告表，应当由具有相应环境影响评 价资质的机构编制。 31 （三）环境影响评价的工作程序 5.环境影响报告书编制中的公众参与 专项规划可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益 的，除国家规定需要保密的情形外，应当在该规划草案报 审前举行论证会、听证会或采取其他形式，征求有关单位、 专家和公众对环境影响报告书草案的意见。 对于建设项目可能造成环境重大影响、应当编制环境影响 报告书的，除国家规定需要保密的情形外，建设单位应当 在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会 或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。 专项规划的编制机关和建设项目的建设单位应当认真考虑 有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并 应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者 不采纳的说明。 32 （四）环境影响评价文件的审查与批准 1.审查批准环境影响评价文件的一般程序 政府审批机关对环境影响报告书的审查一 般分为预审、审批和重新审核三种形式。 2.对环境影响报告书的审批 在专项规划的审批方面，依照国家环境保 护总局制定的 专项规划环境影响报告书 审查办法 （ 2003年 10月）规定，专项规 划的环境影响报告书由同级环保部门会同 专项规划的审批机关召集有关部门代表和 专家组成审查小组进行审查。 33 （四）环境影响评价文件的审查 与批准 3.环境影响评价制度实施存在的问题及其对 策 环境影响评价法 最受人诟病的是第 31 条规定的 “补办 ”环评制度。 如果想让 环境 影响评价法 真正成为一部有约束力的法 律而不是橡皮图章，那么，国家立法机关 一定要尽快将这条规定删除，明确规定建 设项目必须事先提交环评报告，否则不得 开工建设。如果擅自开工建设，将给予重 罚，甚至永久性停止建设。 34 （五）与环境影响评价制度相关的“三 同时”制度 1.“ 三同时”制度的含义 “ 建设项目中防治污染的措施，必须与主 体工程同时设计、同时施工、同时投产使 用。防治污染的设施必须经原审批环境影 响报告书的环保部门验收合格后，该建设 项目方可投入生产或者使用。”这一规定 在我国环境立法中通称“三同时”制度。 35 （五）与环境影响评价制度相关 的“三同时”制度 2.“ 三同时”制度的内容 同时设计是指在对有关建设项目的主体工程进行设计时， 设计单位必须按照国家规定的设计程序进行，执行环境影 响报告书（表）的编审制度，并且防治污染和其他公害的 设施必须与主体工程同时进行设计。 所谓同时施工，指的是建设项目中有关防治污染和其他公 害的设施必须与主体工程同时进行施工。 同时投产使用，是指建设项目在正式投产或使用前，建设 单位必须向负责审批的环保部门提交环境保护设施竣工验 收报告。经验收合格并发给相应的合格证后，该环境保护 设施方可正式投产使用。并且，非经审批部门的许可，该 环境保护设施不得停止运营。