中央银行学第2章中央银行的性质、职能与作用.ppt

1 第二章 中央银行的性质、职能与 作用 在一般意义上，性质与职能是同一的。 性质指事物的特有属性或特质，即它是什 么；职能指事物性质的具体体现，即它能 做什么。二者的内涵是一样的。 在分析一般事物时，性质与职能并不同时 作为两个问题加以研究。但在谈到一个部 门、一个机构时，人们在习惯上又往往把 二者区分开。 3 第一节 中央银行的性质 特殊的金融机构 地位 经营目的 经营手段 业务对象和业务范围 分支机构国界限制 国家执行金融管理的最高行政机构 4 第二节 中央银行的职能 发行的银行 政府的银行 银行的银行 5 中央银行职能的扩展 中央银行的三大基本职能，即发行的银行、 政府的银行、银行的银行 这些具体的内容并不是在中央银行产生时 就得到了完全充分的体现，而是随着经济 的发展和中央银行制度本身的发展而逐步 发展完善的。 6 （一）中央银行是“发行的银行” 中央银行是发行的银行，是指国家赋予 中 央银行集中与垄断货币发行的特权，是国 家唯一的货币发行机构（在有些国家，硬 辅币的铸造与发行由财政部门负责）。 7 从发行的银行这一职能来看：早期的中央 银行主要通过集中垄断银行券的统一发行 体现出来。随着不兑现信用货币取代金属 货币的流通，货币的稳定性问题成为中央 银行行使部门职能的一个重点。 集中货币发行，在现代经济中只是作为中 央银行行使职能的一个前提条件，而其内 容已不是早期中央银行所能比的，发行的 银行这一职能在其内容上已通过更为广泛 的概念既制定和执行货币政策体现出来。 8 （二）中央银行是“政府的银行” 中央银行具有政府的银行的职能，主要通 过以下几个方面得到具体体现： 1. 代理国库。 2. 为政府提供信用。 3.为国家持有和经营管理包括外汇、黄金 和其他资产形式的国际储备。 4. 为政府代办各种金融事务。 9 从政府的银行这一职能看：早期的中央银行与现 代中央银行也有很大的差别，其涵盖的内容也大 大扩展了。早期的中央银行行使这一职能，主要 表现为代理国库、代理政府债券以及根据政府安 排代为筹集资金等； 在现代中央银行制度中，一方面为政府服务的业 务大大增加和扩展了，另一方面管理调控的责任 日益突出了，如代表政府调控宏观经济、代表政 府监督管理整个金融体系、代表政府参与国际金 融活动、协调对外金融关系等。 10 （三）中央银行是“银行的银行” 中央银行作为银行的银行，具体表现在以下三 个主要方面： 1. 集中存款准备金。 2.组织、参与和管理全国的清算。 3.充当商业银行等金融机构的“最后贷款人”。 11 从银行的银行这一职能看：在形式上看，早期的 中央银行和现代中央银行都是通过集中存款准备 金、作为最后贷款人和组织银行间支付清算体现 这一职能，但这三个方面的内涵及重要性在不同 时期却有很大不同。 集中存款准备金对早期中央银行来说是最重要的 业务之一，也是保证银行支付的基本条件，而在 现代中央银行它已作为中央银行调控货币供应量 和社会信用量的手段而采用，在支付保证上象征 意义已大于它们的实际意义； 12 中央银行贷款在早期的中央银行业务中，基本上 是作为银行支付的最后保证手段，并且是不经常 采用的手段，而在现代中央银行制度中，它已成 为中央银行扩大货币供应量，向社会提供货币的 主要手段； 组织银行间的支付清算一直是中央银行的一项主 要业务，但在早期，由于受商品经济和银行业务 的限制，支付清算职能体现的并不充分，在现代 中央银行制度中，不但支付清算的业务量巨大， 而且支付清算的顺畅已成为了现代经济正常运转 的极其重要的前提条件，因此，组织、参与、管 理支付清算已上升为中央银行的最为重要的业务 之一。 13 第三节 中央银行的独立性 一、中央银行独立性的概述 二、中央银行与政府的关系 三、中央银行相对独立性及其意义 四、央行独立性的类型 起点 一战期间的通胀 15 支持独立性 1.避免政府追求自身利益（主动采取通胀政 策；时间不一致性；政治产业周期）。 2.因为中央银行的职能与业务有一定的专业 性与技术性。 3.为了搞好金融监督与管理。 一、有关独立性的概述 16 反对独立性 1.民选总统应全面负责国民福利，国防外交 金融均不例外。 2.财政政策和货币政策应协调配合。 3.未必良好利用独立性，有可能自利。 17 阶 段 政府关系 主导思想 金融制度 成立初至 一战前 自由竞争 自由主义 金本位；股 份私有 一战后到 60年代末 国家干预 凯恩斯主义 纸币本位； 国有化 70年代初 到现在 减少干预 货币主义 对付通胀 独立性的三个阶段 18 二、央行与政府的关系 共同使命 政府的控制与管理 央行与财政部的关系 19 三、央行的相对独立性及其意义 诺德豪斯和林德贝克（ 1975， 1976） 央行独立性就是技术专家所说的避免货币 政策被政治派别的支持者所左右，而交由 一个组织来掌握。因此，央行可被看作是 避免短期行为的凭藉所在。 20 弗里德曼（ 1962）给出了一个较为详细的 定义，他认为，央行应该是与立法、司法 和行政部门并列的一个独立的政府部门， 而且它的行动服从司法部门的解释。 国际货币基金组织、执行副总裁弗兰克 .索 瑟德（ 1968） 中央银行独立性不仅包括中央银行应当游 离于政府的管辖范畴之外，拥有全部的政 策决策权，并且能够不顾国家的需要和政 府的广泛目标而自行其事。 21 中央银行在国家权力机构或政府的干预和 指导下，根据国家总体经济发展目标，独 立制定和执行货币金融政策。 教材的定义 22 独立性内容的共识 货币发行 制定和执行货币政策 管理和控制金融体系和市场 23 四、独立性的类型 较强 一般 较弱 24 中国人行的职能与独立性 人行的职能 调节 监管 服务 25 人行的独立性 中华人民共和国人民银行法 规定： “ 中国人 民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民 银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对 金融业实施监督管理。 ” 从中可以看出，它既 不象美国中央银行完全独立于政府，直接对国会 负责，也不像前意大利等完全受政府领导，没有 自己的独立性，与日本也有区别，其总行在国务 院的统一领导下制定、实施货币政策，发挥职能。 实际上，这种状况决定了中国人民银行 “ 独立而 又不独立 ” 的法律地位。这就导致了我国的中央 银行在职能，组织，人事，经济等方面的独立性 欠缺。 26 中国人民银行只享有一般货币政策事项的 决定权，对于年度货币供应量、利率及汇 率等重大货币政策事项只有制定和执行权， 却无最终决策权，最终决策权属于国务院。 由于中国人民银行对国务院的行政隶属性 和制定货币政策的缺权性，使得其在中央 银行和政府的宏观经济目标不一致，甚至 存在严重冲突的情况下，无法实施其保持 币值稳定、以反对政府倾向于过热的经济 决策行为的制动作用。 27 从法律地位方面来看，中国人民银行隶属 于国务院，只是国务院的一个职能部门， 而从世界范围来看，凡是把稳定币值作为 中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳 绩效的国家，其央行的法律地位都比较高， 独立性都很强。如美国，它的中央银行就 直接对国会负责，而不隶属于政府。同时 中国人民银行法 将货币政策委员会这 一在国外惯常的决策机构定性为咨询议事 机构，使中国人民银行的独立程度大打了 折扣。 28 1、具有独立性的表现 行政关系上与财政部间的相对独立 相对于各级政府的独立性 在货币政策制定权与执行权上的部分独立 性 29 2、独立性不足的表现 职能独立性不足 法律地位独立性不足 经济独立性不足 30 人民银行实行行长负责制，行长实际上既是决策者， 又是执行者。把制定货币政策、进行宏观调控这样 重大而艰巨的工作，压在一人肩上显然是不合适的， 这只能使人民银行更听命于政府、从属于国务院。 中国人民银行主要官员的任职缺乏明确的规定，行 政机关、金融机关人事渗透过多，导致中国人民银 行产生了高度的行政依附性。 如货币政策委员会的 11名成员，是由银行行长、两 名副行长、一名计委副主任、一名经贸委副主任、 外汇管理局局长、证监会主席、国有独资商业银行 两名行长、一名金融专家构成的。其中除 1名金融 专家外，其余 10名代表在一定程度上都可以说是政 府官员，而且货币政策委员会通过货币政策议案时 采取一人一票主义，经出席会议的 2/3以上的委员 表决通过。这样的政策议案显然体现了极强的政府 意志。 31 货币政策委员会现有 15名组成人员，他们是 : 主席：周小川 中国人民银行行长 委员：尤 权 国务院副秘书长 朱之鑫 国家发展改革委员会副主任 李 勇 财政部副部长 胡晓炼 中国人民银行副行长 易 纲 中国人民银行副行长、外汇管理局局长 杜金富 中国人民银行副行长 马建堂 国家统计局局长 尚福林 中国银行业监督管理委员会主席 郭树清 中国证券监督管理委员会主席 项俊波 中国保险监督管理委员会主席 姜建清 中国银行业协会会长 钱颖一 清华大学经济管理学院院长、教授 陈雨露 中国人民大学校长、教授 宋国青 北京大学国家发展研究院教授 32 补充：加强独立性的对策 1、我国的一些学者建议，将中国人民银 行由隶属国务院改为向全国人大负责。 这样的制度安排在国外是中央银行获得 独立性地位的标志性措施，即它的目的 不是加强中央银行的 ，而是建立独立的 中央银行。独立的中央银行绝不仅仅体 现杂由中央银行制定执行货币政策，更 主要地体现在当央行和政府对重大经济 决策发生严重分歧时，央行可以拒绝听 从政府的命令，按照自己的方案行动。 33 以被欧洲各国奉为典范的德国中央银行为例 ， 它 的威信是建立在一次又一次否决德国政府对它的 要求基础之上的 。 正是一次又一次与政府的坚韧 不拔的成功对抗中 ， 德 、 美中央银行建立了自己 的威信 。 如果中央银行屈从于政府 ， 那还叫什么 独立的中央银行 。 在我国 ， 我们难以相象中央银行在重大货币政 策上会对国务院的要求顶住不办 ， 即使央行改为 向人大负责 ， 在中国现阶段的政治体制下 ， 中央 银行能独立地制定和执行货币政策的可能性也微 乎其微 。 所以 ， 我们认为 ， 在我国不可能出现独 立的央行 ， 问题是如何加强央行的独立性 ， 而不 是建立独立的央行 。 34 根据我国的政治现实 ， 即使法律规定我国 央行由隶属国务院改为向全国人大负责 ， 从而使国务院推动通货膨胀的行为要多费 一番周折 ， 对国务院的行为起到一定约束 ， 但可以预计 ， 这种约束与独立的央行相比 是微不足道的 ， 这样的央行不会是实际意 义上的独立央行 。 因此 ， 我国在建设法律 上的央行独立性时 ， 应加强实际央行独立 性 。 35 2.加强央行实际独立性 A.货币政策委员会的作用应加强 我国现阶段的货币政策委员会提出政策建 议 、 由国务院批准 ， 决策权在国务院 。 我 国要加强央行独立性 ， 应将央行的决策与 国务院的决策区别开 。 货币政策委员会的 政策建议必须独立报告 ， 即必须和国务院 的意见明确区分 36 B努力提高我国央行的信誉 央行独立性就在于让央行树立信誉 ， 获得治 理通货膨胀的信誉红利 （ reputation bonus） , 从而减少经济为遏止通货膨胀所付出的代价 。 我国现阶段的货币政策是由央行提出政策 建议 ， 由国务院批准 。 公众看到的是这种国 务院批准后的货币政策 ， 不清楚那些是央行 的 ， 那些是国务院的 ， 因此 ， 公众也就无法 评价央行的正确性 ， 央行也就无从建立区别 与国务院的自己的信誉 。 如果人民银行没有 建立自己的信誉 ， 那么即使具有法律上较高 的央行独立性 ， 也是空中楼阁 。 37 总之 ， 中央银行独立性是一种巨大的权利 ， 它对经济的影响极为复杂 ， 而我国又有着 很强的中国特色 ， 与西方国家相比 ， 有着 诸多重要不同 ， 因此 ， 在我国当前阶段 ， 对待中央银行的独立性方面应慎重 ， 在加 强中央银行独立性的同时 ， 不能盲目崇拜 。