财政监督管理11PPT课件讲义

十一、当前 我国财政管理监督实践当 中存在的问题及其对策 1、当前我国财政监督过程中存在的几个问题： （ 1）财政监督的方法不够规范 市场经济体制的建立和不断完善，要求财政 监督的理念或方法与之相适应。但目前财政监督 的理念不适应，监管方法比较单一，监督内容和 方式仍以直接检查为主，偏重于微观监督，忽视 宏观监督，与现行的财政职能转变不相适应。 具体表现在：从监督内容上看，对公共收入 的检查多，对公共支出监督少；对财政分配的最 终结果检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪 问效少；从监督的方式上看，突击性、专项性检 查多，日常监督少；从监督环节上看，集中性和 非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少。 这就导致很多财政违法犯罪行为形成既成事 实后才被发现，从而造成财政管理中的违法犯罪 现象屡禁不止，给国家造成不可挽回的损失。 （ 2）财政的内部监督比较薄弱 财政监督有外部监督和内部监督之分， 二者相比较而言，财政的内部监督显得极 为薄弱，也就是财政对自身的监督力度远 远不够，给国家财政资金的分配和预算的 执行留下了漏洞和隐患。 近年来，一些地方财政部门内部管理 松懈，加上社会不良风气的影响，财政系 统违纪问题时有发生，有的还相当严重。 财政部门腐败现象的蔓延与财政监督尤其 是内部监督不健全、不完善，缺乏约束机 制不无关系。 （ 3）财政监督和其他经济监督的关系尚未理 顺 我国现行的经济监督体系主要由财政监督、 税务监督、审计监督和社会审计机构监督等共同 构成，负责对经济运行秩序实施监督。从理论上 看，这些监督主体职责分工明确，监督内容各有 侧重，并允许适当交叉，逐步形成相互监督、相 互制约、相互促进的工作格局。 但是，目前我国经济监督体系存在的问题是： 财政监督与其他经济监督的关系尚未理顺， 各个经济监督主体之间的职责分工不甚明确，多 头检查、重复检查的现象还时有发生；在检查计 划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享， 造成不必要的人力、财力和时间上的浪费，影响 了财政监督的总体效果。 （ 4）财政监督的法律体系不够健全 财政监督作为一种经济监督活动，必须依法 行政。但迄今为止，我国还没有一部系统地规定 财政部门实施财政监督的法律法规，财政监督缺 乏独立完整的法律保障。 尽管我国已相继出台了 预算法 、 预算 法实施细则 、 会计法 、 注册会计师法 等财政法律，但由于这些法律有其自身独特的规 范对象，对财政监督仅限于原则性规定，并不完 整和系统，对财政监督的职责权限、监督范围和 内容、监督程序和步骤等并无详细规定，法律体 系不够健全。 由于缺乏明确具体的法律、法规依据，财政 监管工作难以覆盖财政资金运行的全过程，导致 在财政监管执法上尺度偏松、手段偏软，严重影 响着财政监管的权威性。 2、完善当前我国财政监督机制的建议 （ 1）进一步规范财政监督方式 针对现有财政监督方式的不足，为切实有效 地加大财政监督的力度，使财政监督纳入科学、 规范、有序的运行轨道，必须建立起适应财政管 理改革需要的、规范的财政监督方法体系，包括： 由重事后监督为主转变为财政分配全过程 的监督 财政监督要适应部门预算管理改革，通过对 预算编制和执行的监督，对预算内、预算外资金 的监督，对国库拨付资金的监督等，及时发现财 政分配过程中存在的问题。这样既符合新形势的 需要，也有利于财政监督转入经常化和规范化的 轨道中运行。 由重收入监督转变到收支监督并重上来 由于受各方面因素的影响，过去一些人把监 督检查作为增加财政收入的一项措施。 但公共支出资金使用效率如何，有无挤占挪 用等，更是公共财政监督的重要内容，关系到财 政职能作用的充分发挥，关系到社会各项事业的 健康发展。因此，财政监督工作要尽快实现由重 收入、轻支出向收支监督并重转变，从而逐步建 立公共预算收入解缴、征管、入库、退库全过程 的监督机制。同时，应该建立从公共预算支出的 申报、拨付到使用全过程的跟踪监督机制。 由突击性监督检查转变到规范化的经 常性监督 在市场经济体制下，财政工作的中心 是以加强管理为主。因此，财政监督工作 也要转变监督方式，逐步由突击性监督检 查转变到经常监督上来，要立足财政管理， 着眼于财政活动的全过程，通过日常监督 检查，发现财政管理过程中存在的问题， 及时提出整改意见，完善制度，堵塞漏洞， 不断提高财政管理水平，真正形成财政监 督与管理并重，日常监督管理与专项监督 检查相结合的财政监督工作新格局。 （ 2）逐步建立起科学的内部监督体系 科学的内部监督体系，是现代财政监督管理 系统的核心内容。主要包括两个方面： 一是建立科学的预算监督体系。 预算体现着国家政策的意图，规定了国家财 政资金的使用方向。预算编制的科学与否，执行 得合理与否，直接决定着预算管理效率。 近年来，随着我国部门预算改革的推进，我 国的预算管理开始改变过去轻约束的状况，朝着 依法理财的方向迈进。目前，在预算编制的执行 中，非规范性因素仍较多。因此，在今后的改革 中，必须加强预算管理制度的创新，建立科学完 善的预算监督体系。 具体做法是： 加强预算编制的监督 近年来，我国从中央到地方，大都实 行部门预算，这是我国预算编制的重大改 革，意义深远。部门预算的核心是要细化 预算和实行综合预算。预算编制监督的重 点在于监测预算单位基本情况及其上报预 算的真实性和完整性，剔除水分，减少随 意性，确保部门预算的科学和规范。 加强预算执行过程中的监督 要充分利用计算机技术等现代化手段， 随时掌握财政资金的分配、拨付、使用方 向、结存等动态情况，并对管理中发现的 异常情况进行实地调查和追踪监控。 同时，随着国库集中收付和政府采购 制度的推行，对财政资金的管理监控要一 直延伸到财政资金使用单位和商品与劳务 供应者帐户，实现对预算执行过程的即时 监控，真正将监督寓于财政管理的全过程。 加强预算执行结果的监督 预算执行的结果体现为财政决算，这 方面监督的重点是决算的真实和合法。 具体包括：预算收入是否及时足额上 交，是否存在擅自减征、免征、缓征预算 收入现象；是否出现截留、占用、挪用及 隐匿收入、私设 “ 小金库 ” 行为；预算支 出是否及时拨付、支出的范围是否符合规 定；有无巧立名目、虚报支出、弄虚作假 行为；预算调整是否经过各级人民代表大 会常务委员会审查批准；预算会计的处理 是否正确、及时、合法等。 二是规范会计秩序的监督制度。 加强会计监督是保护国有资产、建立市场经 济秩序的一项基础性工作，应成为财政监督的一 项重要和紧迫的任务。主要应做好两方面的工作： 财政部门作为会计的主管部门，对会计工 作负有管理、指导、监督职责 由于会计工作所依据的政策法规、会计准则、 会计制度都是由财政部门制定的，在我国市场经 济飞速发展的今天，各种新情况、新问题层出不 穷，经常会出现现行制度无法完全满足会计核算 要求的情况，这就客观上要求财政部门要不断地 适应新情况，适时调整会计政策，完善会计制度。 同时，要按照调整和规范市场经济秩序的要求， 实行对会计信息定期抽查制度，由此规范企业的 会计行为，确保企业会计信息的真实完整，减少 会计领域的造假行为。 必须加强会计中介机构的监督 依靠会计中介机构对企业单位的收支 活动、会计信息和经营者行为进行监督， 是市场经济国家的通用做法。在现代社会 已成为除国家监督之外最重要的监督形式。 中介机构的发展壮大对于节约国家的监督 成本，维护国家和公众的正当利益以及正 常经济秩序，具有重大作用。政府财政部 门应该在要求中介机构加强行业自律、制 订行业标准、规范执业行为的基础上，必 须建立健全监督管理办法，加强对注册会 计师执业质量的监督，对违规执业行为严 肃查处，促使会计师事务所规范发展。 （ 3）理顺财政监督与其他经济监督的关系 要妥善处理财政监督与其他经济监督的关系 以及财政监督专门机构与财政部门内部各部门之 间的关系。财政部门及财政监督专职机构依据 会计法 实施监督管理，重点监管各单位在财 政收支过程中执行国家财政法律、法规、规章制 度的情况，确保财政收入支出安全有效。要与审 计监督、税务监督加强协作，互通信息，有机结 合，避免工作中的重复和推诿现象，形成合力。 在财政部门内部，要理顺各业务部门的工作职能 关系，建立起财政内部的监督与再监督机制。只 有这样，财政部门才能在整体上建立起事前调查 审核、事中跟踪监控和事后专项检查三位一体的 财政监督机制，进而充分发挥财政监督的职能作 用。 （ 4）健全财政监督法规体系 建立和健全财政监督法规体系是财政 部门依法行政的首要环节，是开展财政监 督管理工作的重要保证。要尽快制定 财 政监督法 ，出台配套的行政规章，明确 财政监管的职责、任务、权力和义务，规 范工作程序，使财政资金的运动完全置于 财政监管之下。 要建立财政行政复议制度，有效地防 止和纠正违法的或者不当的行政行为，保 障和监督财政机关依法行使职权，依法进 行监管。 3、当前我国财政支出管理中存在的问 题 预算编制、执行和监督是财政管理工 作的三个方面，也可比喻为三大支柱，有 了这三大支柱，才能够把财政管理的大厦 撑起来。财政支出监督管理是财政管理的 重要组成部分，加强财政支出监督管理， 对落实科学发展观、构建和谐社会、发展 社会主义政治文明有着十分重要的意义。 当前我国财政支出管理中主要存在如下 几个问题： （ 1）预算编报不真实，基础数据不准确， 多报、虚报问题依然存在。 在财政性转移支付分配方面，同样存在 基础数据申报不实，影响资金分配的问题。 （ 2）专项设置重复交叉，使用零星分散。 （ 3）预算执行不严格，约束力不强。一 方面年度预算调整频繁，年底预算追加较多； 另一方面项目预算执行中超预算执行，或项目 被随意调整、串换等情况时有发生，影响预算 的严肃性和资金使用效益。 （ 4）资金拨付不及时，滞留占压问题 突出。 （ 5）结余资金多，年底突击花钱现象 普遍。 （ 6）挤占、挪用财政资金等违规违纪 问题仍很严重。一些部门和单位违规将财 政资金用于建楼买车、发放津贴补贴、出 国考察旅游等，造成大量财政资金的损失 浪费。 上述问题的存在，既有主观原因，也有客观 因素，既涉及体制，也涉及管理。初步分析，主 要有以下几个方面原因。 （ 1）财政管理体制和管理制度改革还未到位。 从目前财政管理体制上看，还依然存在政府 间财权与事权不够匹配；转移支付制度不够规范； 财政部门与职能部门在资金分配和资金管理上责 权不够统一等问题。 从财政管理制度改革方面看，部门预算、综 合预算尚未真正改革到位，国有资产占有与预算 安排没有有机结合，预算编制特别是项目支出预 算不够细化，支出标准体系仍不完善，预算编制 的科学性、准确性和完整性有待进一步提高，国 库管理制度改革尚需加大推进力度，政府采购、 行政事业单位国有资产管理、国库现金管理、政 府收支分类等改革需要不断深化。 （ 2）预算编制、执行、监督相互制衡的财政资 金运行体系，以及覆盖财政资金运行全过程的财 政监督机制尚未建立健全。 近年来，尽管财政监督积极融入财政管理， 努力发挥服务大局、服务管理、服务改革的作用， 但财政监督作为财政支出管理的一个支柱，支撑 力度不够，尤其是专职性财政监督在 “ 大财政监 督 ” 格局中的主导作用发挥不充分，未能很好地 设计到财政管理的体制、机制和改革之中，预算 编制、执行、监督相互制衡、相互促进的手段还 不够完善。 财政监督未能参与到财政资金分配、拨付、 使用的全过程之中，未能与财政资金运行过程达 到时间与空间上的一致，事后检查工作开展较多， 事前审核、事中监控措施较少，防患于未然的功 能没能得到充分发挥，影响了财政支出监督的整 体功效。 （ 3）财政支出管理的透明度不高、信息不对 称。 首先，支出决策程序还不够民主、科学，资 金分配办法、方案往往不够公开，缺少利益相关 主体的参与。 其次，财政支出特别是关系国计民生的重大 项目支出、执行和结果公开力度不够，政府和公 众之间信息不对称。 第三，财政部门与预算单位信息不对称，监 管难度较大；财政部门内部监督机构与业务机构 也存在信息不对称，监督机构缺乏资金运行信息 和获取信息的平台，监督成本高、效率低。 第四，财政重大支出政策效应宣传力度不够， 以及财政监督查处的严重问题及其有关整改情况 也缺少必要的公开曝光，财政监督管理的正面声 音不够响亮，反而对财政部门的指责过多。 （ 4）科学有效的财政支出绩效管理有待加强。 一是 “ 重投入、轻产出 ” 的观念依然存在， 造成了支出的低效或无效。 二是财政支出绩效评价和监督工作还处于起 步阶段，工作难度较大，有关制度还有待于进一 步完善，比如实施绩效评价和监督工作的主体、 范围和依据还不很明确，缺乏全面、科学、统一 的标准。 三是绩效评价和监督与预算安排的结合度不 高，绩效评价和监督的公示、问责制度尚未建立， 缺乏激励和约束。 四是目前绩效评价和监督工作具有单向性特 征。拥有财政资金分配权和管理权的部门重视对 用款单位的监督与考评，忽视自我的监督和评价， 更缺乏社会的监督与评价。 4、完善财政支出管理监督的建议 加强财政支出管理监督，必须尽快建 立起覆盖财政资金运行全过程的财政监督 机制，建立健全预算编制、执行、监督相 互制衡、相互促进的财政资金运行体系。 坚持 “ 三个贯穿 ” ：即坚持将财政监督工 作贯穿于财政中心工作的大局之中，坚持 将财政监督工作贯穿于财政管理的体制、 机制建设和改革的总体设计之中，坚持将 财政监督工作贯穿于预算编制、执行、使 用、决算、效率评价的分配使用全过程之 中。 （ 1）建立健全预算编制、执行、监督 相互制衡、相互促进的财政资金运行体系。 强化财政监督与预算编制、执行的衔接， 建立起相互依存、相互促进、互为因果、 互为印证的密切联系。 从法律制度上明确财政预算编制、 执行、监督的相互关系。积极修改完善 预算法 ，明确预算编制、执行、监督 的职责及制衡关系；进一步完善财政资金 管理制度，每一笔专项资金都要有制度约 束，每一个制度都有明确的财政监督的内 容、环节、手段、措施、责任、反馈等。 严格落实财政监督的职责分工。 加强内审工作。增加内审人员编制， 对重点业务部门实行一年一审，重要事项 提前审，完善内审通报制度、整改落实情 况反馈制度；结合内审，探索开展对业务 部门管理绩效评价工作；督促资金使用部 门建立健全符合财政资金管理原则和要求 的内控制度，强化资金使用部门的资金管 理。 （ 2）积极推进财政管理制度改革，增强 预算刚性。 提高财政支出透明度。按照 “ 透明 ” 财政和政务公开的要求，完善预算分配决 策机制，坚持重大财政政策、重大支出事 项集体决策制度，资金分配必须制定分配 办法并事前公开，严格分配程序，规范分 配行为，提高分配的透明度，增强利益主 体的相互监督，减少和杜绝 权利寻租行为。 完善政府收支分类体系，研究探索新 科目体系设置，为提高预算透明度提供保 障。 实行 “ 精细 ” 化预算管理。 建立项目支出标准体系，加强项目库管理， 细化项目预算，为增强预算约束力和加强监管奠 定基础。积极推行综合预算和滚动预算，将预算 安排与部门预算外资金、政府性基金、自有资金、 结余资金等占有、使用的公共资源相结合，提高 支出分配的公正性。 全面强化行政事业单位国有资产管理，规范 资产配置、使用、处置、评估等各环节的管理， 进一步理顺行政事业资产管理体制，尽快建立起 资产管理与预算管理有机结合的机制。 加强对经济运行和财政收入增长的前瞻性研 究，提高预算编制和预算规模控制的准确性，逐 步降低年中追加预算的规模和次数。 清理整合专项转移支付项目设置。 加强对专项转移支付分配、使用的全过程 监管，完善专项转移支付管理制度，每一 项专项转移支付资金的设立、审批和分配， 要做到有较合理明确的分配依据和操作规 程。 加快推进国库集中支付制度改革力 度。要加大延伸国库集中支付改革的政府 级次和预算级次，尽快扩大改革的资金范 围；同时，积极扩大中央补助地方专款国 库集中支付改革试点，建立比较完善的中 央补助地方专款国库集中支付运行管理机 制。 积极创新项目支出和专项转移支付 管理方式。研究改进项目支出和专项转移 支付预算编制的时间流程，尽可能将编制 时间提前，并由人大常委会采取适当方式 授权，提前预拨资金。加快审核，加强执 行管理，均衡资金拨付进度。 （ 3）加快信息化建设，为构建财政资 金全过程监督管理机制提供技术平台和保 障。在 “ 金财工程 ” 建设中，建立预算编 制、执行、监督相互制衡和相互促进的支 出监督管理流程，建立财政系统内部的业 务信息平台，实现预算编制、执行、决算 和监管的紧密衔接、畅通制衡和信息对称。 （ 4）加强财政支出绩效评价和监督，提 高财政资金使用效果。 探索重大项目支出执行情况和执行结 果公示制度，将中央部门财政资金使用绩 效作为财政决算报告的附件向人大和国务 院报告；要求省级政府和具有资金二次分 配权的中央部门每年向国务院及财政部报 送专项资金支出、结余、使用效益等情况。 逐步引入绩效优先的支出分配原则，优先 安排绩效良好的项目，将绩效评价结果作 为下一年度预算安排的参考依据，强化绩 效管理的激励和约束。 要充分发挥财政监督在绩效评价中相 对独立和公正的作用，解决监督主体和评 价主体重叠、评价结果缺乏中立性和公正 性的问题。一方面，在财政监督检查和日 常监管工作中，选择涉及民生、目标明确、 易于评价的重点支出项目开展绩效监督， 尝试从项目目标合理性、目标实现程度、 社会效果、经济效益等方面进行分析评价。 另一方面，明确财政监督机构每年对中介 机构开展的绩效评价工作质量进行抽查， 规范中介机构的绩效评价行为。 （ 5）充分发挥财政监督职能作用，严格 责任追究。 要加大监督检查力度。综合运用监督 检查措施，强化日常监管，建立财政支出 对账制度，定期与国库对账，掌握支出、 结余等情况；加强银行账户管理，掌握和 监督资金流向；通过项目单位资金收支、 结余、工程进度等情况，加强对项目资金 的事中监控；充分运用传统的检查、调研 等手段，加强对重点部门、重点行业、重 点资金的监督检查。 要严格责任追究和移送制度。加大对 违规问题责任人员的处理处罚力度，继续 坚持并规范将违规责任人移送主管部门、 纪检监察部门、司法部门处理外，对领导 干部的财经违规行为，要移送组织部门备 案和处理；建立健全部门、地区和单位的 利益追究机制，严厉惩罚违规获取和使用 财政资金的行为。 建立支出监管分析报告制度和公告制 度。每年对支出监管情况、查出的问题、 纠正整改情况等进行分析总结，提出意见 和建议，向中央部门和地方通报并向社会 公告，提高财政部门监管的震慑影响作用。 完善监督检查信息披露和通报制度。 将监督检查计划、检查结果、处理处罚决 定、整改意见、对策建议等在财政内网上 公布；强化执行处理处罚决定和落实整改 意见的反馈制度，监督检查局和专员办要 加大跟踪问效力度，对问题整改不到位、 责任人处理不到位甚至明降暗升的，要及 时向财政部报告，确保监督检查成效。