公共行政学07公共行政的过程

公共行政的过程 公共行政学教学课件第 6章 162 行政决策的原则与程序 政策分析方法 行政执行过程 行政执行评估 机关管理与办公自动化 本章重点问题 163 沪杭磁悬浮被推到风口浪尖 上海回应称并未暂停 2007年 05月 29日 17:34 我来说两 来源：人民网 上海新闻办：沪杭磁悬浮无暂停消息 本报记者 左志坚 吴晓鹏 各界瞩目的沪杭磁悬浮工程再次被推到风口浪尖。 近日有媒体引述有关消息人士的发言称， “ 目前沪杭 磁悬浮项目已经暂停 ” 。 5月 28日，上海市政府新闻办在回答本报提问时表示， “ 我们已专门向市政府相关职能部门了解此事，现在暂时 没有 暂停 的消息 ” 。 工程是否获批？ 而据本报了解，之前关于所谓国务院 “ 批准 ” 沪杭 磁悬浮项目的说法也存在着理解上的偏差。 有轨道交通专家解释说，这里的 “ 批准 ” 并不是确定 要建磁悬浮，而只是批准立项进行可行性研究。 然而早在 2006年 10月，所谓的 “ 沪杭磁悬浮上海段 ” 工程已经开始进行拆迁。拆迁过程引发沿线居民争议，双 方争执至今未得到解决， “ 暂停 ” 的传闻可能与此有关。 http:/ 164 沪杭磁悬浮仍处论证阶段 2007年 6月 20日 05:16 来源 :解放日报 作者 :季明 选稿 :顾卓丹 上海市政府新闻发言人焦扬 19日在此间举行的例行新闻发 布会上说，沪杭磁悬浮项目目前仍处于前期论证阶段，其 中的一项工作便是向国家环保总局提交环境影响报告书。 此前国家环保总局负责人表示，国家环保总局已经受理了 沪杭磁悬浮交通项目的环境影响报告书，环保总局将按照 环境保护行政许可听证暂行办法 和 环境影响评价公 众参与暂行办法 的有关规定，全方位、广泛地听取各方 面意见，按照有关法律法规作出科学的判断，最后提出环 保总局的审批意见。 焦扬说，向国家环保总局提交磁悬浮项目的环境影响 报告书，这是前期论证工作之一。目前有关部门还在深入 论证，广泛听取包括专家和居民的意见，同时进行环境影 响评价，以不断完善方案。 沪杭磁悬浮线全长约 175公 里，工程总概算约 350亿元。由于上海虹桥机场的定位和发 展规模有所调整，原方案中的沪杭线上海龙阳路站调整为 虹桥站，即 被过滤广告增加磁悬浮上海机场联络线工程， 它位于上海市浦东新区、徐汇区和闵行区的境内，全长约 34.8公里。 http:/ 165 河南省灵宝市豫灵镇借债建开发区，结果欠下了一亿 多元债务，按照该镇的经济实力，还清债务得要 100年 。 四川绵阳机场于 2001年竣工通航，当年就亏损 3800多万 元。在竣工后的两年间，还有 1亿多元工程款未付清 。 玉门市是甘肃省酒泉市所属的县级市，人口只有 18.9 万， 2004年全市财政收入仅为 1.4亿元。该市 2003年 8 月建成的占地 7万平方米、总投资 690万元的世纪广场， 在 2005年 10月中旬又扒掉地面重新建设，新建总投资 达 1500万元。为什么要扒掉重建？一是彩砖地面冬天 太滑，不利于人们行走；其次是因为盐碱侵蚀得太厉 害，许多地面已被严重破坏。另外，投资 2800万元、 按三星级标准建造的集住宿、餐饮、商务、办公于一 体的现代化涉外玉门宾馆，由于客源稀少，也已停止 营业。 世界银行估计， “ 七五 ” 到 “ 九五 ” 期间，投资决策 失误率在 30%左右，资金浪费及经济损失大约在 4000 亿 -5000亿元 . 166 6.1 行政决策 6.1.1 行政决策概述 行政决策是指国家行政组织依据既定政策和 法律，就行政管理中需要解决的问题，设计 并选择解决方案的活动。 167 行政决策的主要特点有 ： 第一，从决策的主体来看，只有掌握行政权力的 行政组织和行政人员，才能成为行政决策的主体。 第二，从行政决策的内容来看，行政决策是一种 公共决策。 第三，从行政决策的约束范围来看，行政决策方 案一经公布，就具有普遍的约束力。 第四，从行政决策的目的来看，任何行政决策都 必须体现国家意志和公共利益。 168 6.1 行政决策 行政决策的类型 ： 国家行政决策、地方行政决策与基层行政决策。 这是根据行政决策主体在行政系统中所处的不同 层次来划分的。 确定型决策、风险型决策与不确定型决策。这是 按行政决策问题所处的客观条件和后果的确定程 度不同来划分的。 经验决策和科学决策。这是根据决策者基本决策 思路的不同来划分的。 常规性决策和非常规性决策。这是根据决策有无 先例可供遵循来划分的 。 169 6.1 行政决策 行政决策在公共行政中占有着特殊地位，发 挥着重要作用： 行政决策是行政管理过程的首要环节和各项管理 职能的基础 行政决策是行政领导者的基本职责和重要技能 重大的行政决策直接关系到政府工作的成败和国 家、社会的发展 1610 决策理论 理性决策 有限理性决策 渐进决策 综合决策 精英决策 1611 6.1 行政决策 6.1.2 行政决策的原则和程序 行政决策的原则 信息原则 系统原则 预测原则 择优原则 创新原则 可行原则 民主原则 动态原则 1612 6.1 行政决策 行政决策的程序 发现问题，确定决策目标 集思广益，设计决策方案 评估选优，抉择决策方案 局部试点，修正完善方案 1613 6.1 行政决策 6.1.3 政策分析 政策分析的含义及其必要性 要实现科学的行政决策，就必须运用各种分析方 法和技术来帮助决策者制定政策，这就是所谓的 政策分析。 政策分析的必要性可以从决策失误以及决策机构 的低效得到说明。 政策分析方法 系统分析方法、定性研究方法和定量研究方法 1614 决策的完善 （ 1） 建立行政决策咨询机制和信息支持系 统 （ 2） 建立行政决策听证制度 （ 3） 建立行政决策公示与审计制度 （ 4） 完善行政决策的议事规则和程序 （ 5） 充分发挥市场机制的作用 （ 6） 建立和完善行政决策评价制度和失误 责任追究制度 1615 王安石变法 “青苗法 ” 在中国古代，一年之中，农民最苦的时候是在春夏之 交、四五月份。那时，去年的秋粮已经吃完，夏粮尚 未收获，出现所谓的 “ 青黄不接 ” 。很多农民没有办 法，只好以地里的青苗为抵押，向有钱有粮的富户人 家借款，并约定夏粮、秋粮成熟后加息偿还。由于双 方的不对等关系，利息当然就很高，是一种高利贷。 如果遇到自然灾害，颗粒无收，农民就只好卖地，就 会发生土地兼并。王安石针对这种情况便制定了 “ 青 苗法 ” ，由国家替代富户来发放这种 “ 抵押贷款 ” 。 所定的利息相对较低。这样做，至少有两方面的好处： 一方面，使农民免受高利贷的盘剥；另一方面，获得 的贷款利息收入能够增加国家的财政收入，是两全其 美的事。所以，如果从决策本身的角度去分析，这个 决策毫无疑问是一个好决策。 1616 但青苗法实际执行的结果却非常糟糕。 主要出现了三 个方面的问题：一是低息贷款实际上变成了高利贷。 王安石定年息二分（即贷款一万，借期一年，利息二 千）本身已经不低，到了地方还要层层加码。有些地 方利息之高，竟达到原先设定的 35倍！二是新法成了 腐败的温床。过去，农民向地主贷款是市场交易，双 方同意即可成交。现在，向官府贷款则要层层审批， 每个环节都要求人，走关系，给 “ 好处费 ” ，急剧加 重了农民负担。三是政绩指挥棒使利民政策变成了可 怕的摊派。为推行新政，王安石给各地都下达了贷款 指标。这样一来，地方官只好硬性摊派。层层摊派的 同时，也照例层层加码。 1617 6.2 行政执行 6.2.1 行政执行概述 行政执行是行政机关及行政人员依法实施公 共政策，以实现预期行政目标和社会目标的 活动的总和。 行政执行的主体是行政机关及行政人员。 行政执行是一种具有目标导向的活动。 行政执行是一种实施性质很强的活动。 行政执行是一种行政法律行为。 行政执行活动还具有强制性。 1618 6.2 行政执行 6.2.2 行政执行的过程 所谓行政执行的过程，就是把行政决策方案付诸实 施的过程。行政执行工作的基本过程由行政执行的 准备阶段、实施阶段和总结阶段组成。 行政执行的准备阶段包括制定执行计划活动和一般准备活 动两个方面的内容。 实施阶段的工作内容主要包括建立强有力的指挥中心、建 立健全各项工作制度、要善于做好协调工作、加强行政执 行中的监控。 总结工作的内容主要包括对执行情况的检查、对执行情况 的评定、对经验教训的总结。 1619 执行过程的功能环节 1政策宣传。 政策宣传是政策执行过程的起始环节和一 项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完 成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认 识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。 2政策分解 。政策分解就是通常所说的制定计划，它是 政策实施初期的另一项功能活动。要使政策执行顺利进行， 就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编 制出政策执行活动的 “ 线路图 ” ，明确工作任务指向，使执 行活动有条不紊地进行。 3物质准备 。物质准备是保证政策执行顺利进行的经济 基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力 （经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。 6.2 行政执行 1620 4组织准备。 组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障 机制组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高 效的组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行 人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理 的利用。 5政策实验。 政策实验是政策实施过程中的重要步骤。 政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改 和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实 施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验的步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结 实验结果三个阶段。 6全面实施 。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、 程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政 策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功 能要素，以保证政策目标的圆满实现。 7协调与监控 。政策的协调与监控是贯穿于政策实施全 过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想 观念上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程的保 障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯 彻和落实。 1621 6.2 行政执行 6.2.3 行政执行的评估 行政执行评估是指对行政执行活动的进展情 况和效果进行评价和总结，包括行政执行过 程评估和行政执行效果评估两个方面。 行政执行评估是有计划、有步骤的活动，其 基本步骤包括评估的组织准备、实施评估和 撰写评估报告三个相互关联的阶段。 1622 政策执行中的问题 1. 政策敷衍 -阳奉阴违 ,敷衍塞责。 2. 政策替换 -上有政策 ,下有对策。 3. 政策附加 -上面敲锣 ,下面击鼓。 4. 政策抵制 -软拖硬抗 ,拒不顺从。 5. 政策照搬 -生搬硬套 ,脱离实际。 6. 政策利用 -截留政策 ,为我所用。 . 1623 影响政策有效执行的诸因素 1政策问题的特性。 政策问题的性质、政策对象行为的多 样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的 有效执行。 2政策本身的因素 。在公共管理领域，许多政策不能达到 预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有 关。一项政策的有效执行，首先依赖于：（ 1）政策的正确性 政 策的正确性是政策有效执行的根本前提；（ 2）政策的具体明确 性 政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策 执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础；（ 3） 政策资源的充足性 政策资源主要有经费资源、人力资源、信息 资源和权威资源。 3政策以外的因素 。影响政策有效执行的因素，除了政策 问题的特性、政策本身以外，还有（ 1）目标团体对政策执行的影 响；（ 2）执行人员的素质和工作态度；（ 3）执行机构组织间的 沟通与协调；（ 4）政策环境等政策以外的因素。 1624 增强有效执行的办法（表层） 一是简化中间层级，缩短执行流程 。如通过视频、网络等信息手段 把决策意图直接传递到所有执行单位的所有成员，从而减少中间环 节，降低领会决策的偏差可能性。 二是实施目标管理， 突出指标牵引我们要将决策总目标分解成若干 具体的子目标，并制定相应的具体指标，尔后再让各级执行。否则 各级共用一个总目标，分工不明确、任务不具体，容易出现各级都 在抓，却都抓不到点上的现象。 三是健全监控网络，确保及时修正 。决策者必须充分发掘各级资源， 建立多渠道、全方位的监控网，确保决策执行始终方向不偏、力度 不减、标准不降。如通过多种方式让群众掌握决策意图，并依靠群 众监控执行，确保第一时间发现和修正执行偏差。 四是严肃责任追究制度 ，凸显压力氛围。决策要得到不折不扣地执 行，必须通过刚性压力督促执行。而要做到这一切，关键是增强各 级领导和机关干部的责任心，坚持任务到人、目标到人、标准到人、 责任到人，使各级各司其职、各负其责。要奖惩分明，对偏离决策 方向、造成工作失误的，要严肃追究具体责任人；形成人人有压力、 人人尽全力的决策执行氛围。 1625 成功案例：英国执行局的行政改革 英国传统行政制度的突出特点是：议会主权， 部长责任制。各部部长既承担决策的制订，也 负责决策的执行，这导致内阁和各部长感到责 任负担过重，力不从心，从而影响政府决策的 质量。另外，具体实施执行的公务员又感到本 应从事政策分析和咨询的政治任命官员对行政 执行干预太多，使得自己没有足够的自主权。 由此导致英国行政管理的僵化、缺乏灵活性和 创新精神。这种官僚体制缺少公民观点，在政 府决策过程中，社会公众极少参与，造成部分 官僚自恃清高，刚愎自用。公务员的工作不重 产出和绩效。因而，民众对政府的服务经常提 出批评，要求改善服务质量 。 1626 为改变这种状况，英国前首相撒切尔夫 人任命曾担任过帝国化学公司执行总裁 的伊布斯出任效率顾问，负责政府行政 效率的改革。伊布斯担纲此任后，主持 制定了一个行政改革计划 改进政 府管理：下一步行政计划 ，其核心思 想是将行政决策与执行，或政策制订与 政策实施相分离。将内阁各部分离为决 策核心与执行机构两大部分。 1627 执行局所涉及的公共服务的范围非常广 泛，包括社会福利管理、监狱管理、证 照的审核发放、就业管理、会议服务、 军需供应、工商注册、专利保护、破产 服务、标准计量、地产登记、药品管制、 天气预报、农牧渔业服务等等。这些局 的规模、人数因服务内容和性质不同而 不等 1628 执行局是设在部门内部的准行政机构，其主要 构成要素是框架文件和首席执行官。执行局均 在中央各部制定的政策和文件下履行职责，框 架文件是主管部长和执行局负责人之间签订的 一种协议和工作合同。文件规定执行机构存在 的目的和目标，提供服务的具体内容，首席执 行官的职责和权限，履行职责的资源配臵，雇 员工资和人事安排。一般有效期三至五年 。 1629 执行局的负责人是首席执行官。执行局实行经理 （负责人）负责制，经理职位向全社会公开，竞争 录用，级别通常为副次官，三级公务员。执行局特 别重视吸引私营企业的管理者担当此任，借此引进 企业的管理技术和工作作风，改革政府传统的管理 方式。首席执行官与主管部长签订任期合同，合同 到期时可以续聘或解聘。执行局负责人对执行局的 机构编制、人员录用、工资待遇、内部组织结构、 财务管理等方面拥有充分的自主权，部长和主管官 员对执行局的具体运作不实施直接干预。执行局具 有独立的法人资格，可以自己的名义从事职业范围 内的各种活动，并由此承担相应的义务，它们是承 担行政执行职能的公法人。 1630 6.3 机关管理 6.3.1 机关管理概述 机关管理是指对行政机关内部综合性的日常事务、 规章制度、工作秩序所进行的管理。 机关管理的主要任务： 参与政务 处理事务 搞好服务 机关管理的特性： 事务性 复杂性 技术性 1631 6.3 机关管理 6.3.2 机关管理的内容 公文处理 机关档案管理 会议管理 信访工作 机关后勤事务管理 机关环境管理 1632 6.3 机关管理 6.3.3 办公自动化 办公自动化（ Office Automation，简称 OA），一般 说来，是指以先进的电子技术为手段的系统工程， 具体地说，就是指用电子计算机或数据处理系统来 处理办公室的各种事务，是一个服务于办公人员的 “ 人 机 ” 系统。 办公自动化主要承担信息采集与记录、信息传输、 信息存储和检索的任务，通过与有关部门联网，形 成办公自动化系统，使各个部分的功能有机地配合 和协调，连续地运转，发挥整体功能。 1633 6.3 机关管理 6.3.3 办公自动化 办公自动化系统由三个功能层次构成： 事务层办公自动化 管理层办公自动化 决策支持层的办公自动化 我国办公自动化要坚持以下几个原则： 按需配备原则 提高办公效率原则 人机结合原则