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公共管理概论 主讲：杨兆宾 Ppt:袁博 刘丽 刘远哲 资料：王峻 第六章公共管理的运行 第一节 公共决策 第二节 公共政策管理 第三节 公共公管理的执行与控制 第一节 公共决策 1.公共决策与公共管理 公共决策是指公共组织在管理国家政务和社会公 共事务过程中所做出的决定，它是公共管理的首 要环节，并贯穿于整个公共管理过程的始终。 公共管理与公共决策是密切相关的。 过程看，公共管理是公共组织特别是政府部门为 履行公共管理职能，实现公共管理目标的一种社 会活动。可以说，公共管理始终是围绕公共决策 的制定，修改，实施进行的。一个具体的决策目 标实现了，相应的管理过程就终结了。 （一）公共决策是公共管理的首要环节 从一个孤立的管理过程可分为决策制定和决策实施以及效 果评估等环节。对于执行而言，决策是具体的执行行动的 起点和整个公共管理过程的首要环节。 在一个具体的公共管理过程中，公共组织通过制定决策实 施方案，把决策目标分解为具体的执行目标或阶段目标； 确定详细，可操作的行动步骤，合理配置人力、物力、财 力，把决策目标落到实处；在决策目标实现之后，管理活 动即将完结。通过决策系统的运作，所形成的决策方案执 行结束并作出效果评估后，又会制定新的决策方案，在决 策执行。 因此，整个公共管理就是决策、执行、评估、再决策、在 执行、在评估的循环过程。可以说，没有公共决策就没有 公共管理。 （二）公共决策是公共管理履行各项职能的基础 公共管理有计划、组织、指挥、控制和协调等基本职能。 所有这些公共管理的职能都以公共决策为基础，没有公共 决策，就没有公共管理各项职能的履行。 （三）公共决策贯穿于整个公共管理过程的始终 公共决策既是公共管理的首要环节，又贯穿于整 个管理过程的始终。公共管理的其他环节都包含有 决策的活动，各项管理职能的履行也都有各自的决 策。实际上，公共管理就是一个不断决策和实施决 策的过程。也就是说，“ 管理就是决策”。 二、公共决策系统及其运行 公共决策系统是指由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系，包 括政府组织体系和非政府组织体系。它是政策的策源地。在公共组织体 系中，每一个决策系统内部又可划分为 信息子系统 、 参谋子系统、决断 子系统 与 监控子系统 。 信息子参谋系统 ：由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组 成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、储存等工作的机构。 参谋子系统 ：由掌握各门类知识的专家、学者组成的机构，它也是决策 子系统的辅助机构。 决断子系统 ：由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是决策 活动的组织者，领导着决策制定的全过程。 监控子系统 ：指决断子系统之外的人员和机构，对决策行为以及决策方 案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。 三、公共决策程序 公共决策程序一般划分为公共问题的界定、决策目标的确立、决策方案 的设计、决策效果的预测和决策方案的选择等五个步骤。 （一）公共问题的界定 1.公共问题的概念与特性 （ 1）公共问题的概念 公共问题与社会问题并非两个相同的概念。并不是所有的社会问题都会 转化成为公共问题，只有那些存在于公共领域之中，且有广泛影响，且 影响程度较大，人们必须认真对待的问题才可能成为公共问题。社会问 题既包括私人问题也包括公共问题。 （ 2）公共问题的特性 具有影响的广泛性 公共问题具有影响的不可分性和公共性 2.公共问题的分类 （ 1）按地域和行政区划划分 公共问题可以依次可以区分为： 全球性或国际性公共问题、全国性公共 问题 、 地区性公共问题和社区性公共问题。 （ 2）按公共问题的性质划分 此时可以将公共问题分为四个不同的类别，即 管制性公共问题、基础性 公共问题、服务性公共问题和保障性公共问题。 （二）决策目标的确立 满足条件是： 目标必须明确具体，有的放矢。 目标必须切实可行。 目标必须系统化。 决策目标必须灵活可调。 （三）决策方案的设计 决策方案设计就是针对公共问题，依据决策目标，设计实现目标的各种 可能性的方案的过程。这个过程可称为“大胆假设，小心求证”。 （ 四）决策效果的预测 通过预测，帮助决策者认识和控制未来的不确定性，把对未来变化的无 知减少到最低限度。预测包括两个方面：一是分析、判断决策对象在决 策作用下可能发生的种种变化。而是分析、判断实施过程中决策环境的 变化。 （五）决策方案的选择 方案选择就是对设计出来的各种备选方案进行评价、比较和权衡利弊， 从中选出比较满意的方案。 四、我国公共决策系统的优化 （一）公共决策科学化 公共决策科学化是指在科学理论指导下，遵循决策原则和程序， 应用现代科技手段，通过各种方案的选择，达到方案最优化。实 现公共决策科学化的要求是建立健全公共决策系统，遵循科学的 决策原则，提高决策参与人员素质。 （二）公共决策民主化 公共决策民主化是我国发展社会主义民主政治的重要内容，它是指 在决策过程中要保障人民群众充分心事参与决策的民主权利，广泛 听取各行业专家、学者的意见、建议，使决策目标体现广大人民群 众的根本利益和要求。 （三）公共决策法制化 公共决策法制化是指国家以国家的宪法和法律、法规为依据，本着体现 人民意志，反映决策过程规律的原则进行决策，并使决策者的行为和权 利受到法律的约束和人民群众的有效监督。 决策案例 1.哲理的故事 热带雨林中，虎啸猿啼，草木丛生，各种动物在树枝上、草丛间玩耍， 上窜下跳，十分活跃，一切都显得生机盎然，那么正常、理想、幸福。但天 有不测风云，暴雨袭来，不久洪水就淹没了森林的大部分，大小动物拼命向 最高处奔去。待大家聚到高处，洪水还在暴涨，于是大家推选最聪明的猿猴 主持召开会议，大家为如何脱险议论纷纷，一时不知所措。 猿猴说：看谁能游泳？很快推选出青蛙、水蛇等四大水手。猿猴灵机一 动说：“不行！只会游泳，跑得不快，不能迅速报信求救。”大家一致赞成， 但谁是水陆都行的能手呢？猿猴脑子快，撇了一眼看到了蜈蚣。它会水，腿 又多，一定跑得快。猿猴自鸣得意地断然作出决定：马上让蜈蚣出发。大家 也心情坦然地继续开会。当天已漆黑散会时，大家发现蜈蚣还没有走，因为 脚太多，穿鞋成了最费时间的事。大家对猿猴的错误决策十分愤慨，群起而 攻之。 思考： 这个故事告诉我们什么？ 这个故事告诉我们什么？一是决策不能想当 然，也不能就事论事简单了事。而是要像张瑞 敏提出的“要有二次决策”。即针对决策之后 的负效应再做一次决策，以保证决策的顺利。 二是要有反向思维，即在决策取得一致意见的 过程中，要想到与其相反的决策。只有能正反 双渠道思考的决策者，才表现出决策者的成熟、 能力与水平。 2.决策失败案例 案例： 1985年，由马来西亚国营重工业公司和日本 “三菱”汽车公司合资 2.8亿美元生产的 新款汽车 “沙格型” 隆重推出市场。马来西亚政府视之为马来 西亚工业的“光荣产品”，产品在推出后，销售量很 快跌至低潮。经济学家们经过研究，认为“沙格型” 汽车的一切配件都从日本运来，由于日元升值，使它 的生产成本急涨，再加上马来西亚本身的经济不景气， 所以汽车的销售量很少。此外，最重要的因素是政府 在决定引进这种车型时，主要考虑到满足国内的需要。 因此，技术上未达到先进国家的标准，无法出口。由 于在目标市场决策中出现失误，“沙格型”汽车为马 来西亚工业带来的好梦，只是昙花一现而已。 此例说明，科学经营决策的前提是确定决策目标。 它作为评价和监测整个决策行动的准则，不断 地影响、调整和控制着决策活动的过程，一旦 目标错了，就会导致决策失败。 3.决策成功的案例 案例：日本尼西奇公司在战后初期，仅有三十余名职工，生产 雨衣、游泳帽、卫生带、尿布等橡胶制品，订货不足，经营不 稳，企业有朝不保夕之感。公司董事长多川博从人口普查中得 知，日本每年大约出生 250万婴儿，如果每个婴儿用两条尿布， 一年就需要 500万条，这是一个相当可观的尿布市场。多川博 决心放弃尿布以外的产品，把尼西奇公司变成尿布专业公司， 集中力量，创立名牌，成了“尿布大王”。资本仅 1亿日元，年 销售额却高达 70亿日元。 经营决策成功，可以使企业避免倒闭的危险，转败为胜。如果 企业长期只靠一种产品去打天下，势必潜藏着停产倒闭的危险， 因为市场是多变的，人们的需要也是多变的，这就要求企业家 经常为了适应市场的需要而决策新产品的开发。这种决策一旦 成功，会使处于“山穷水尽”状况的企业顿感“柳暗花明” 。 视频欣赏 学会如何决策 余世维管理讲座 , 第六章 公共管理的运行 第二节 公共政策管理 一，公共政策与公共管理 概念：公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当 局），在职能范围内为了某一特定的目标（如解决和 处理某项公共问题或满足某向公众需要，达成公共利 益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的 行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的 过程。 表现形式：在公共政策过程中发展出来的各项方针， 原则，策略，措施，计划和行为规范的总和是公共政 策的主要表现形式。 （一）公共政策面面观 1，从公共政策发展历史看公共政策：自哈罗德 拉斯维尔 (Harold D.Lasswel)和丹 尼尔 勒纳 (Daniel Lerner)于 1951年发表 政策科学：范围与方法的新发展 以来， 公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一， 甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”、当代西方政治学的 “最重大的突破”以及“当代公共行政学最重要的发展”。正如杜克大学乔尔 弗 莱什曼教授 1988年在中国社会科学院作报告时指出的：“目前已经发展起来的公 共政策分析和管理专业，首次成为正式的教育科目，仅仅是在短短的的 20年里， 这是令人震惊的。在回顾 20年的发展时，人们既对这一学术的新发展表示赞叹， 又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。 2，从公共政策的职能看：公共政策是对资源的战略性运用，以减轻国家的问题或 政府的忧虑。，也是对社会上价值所作的权威性分配。 3，从公共政策的目标导向看：政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的 行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。 4，从公共政策的全过程看：公共政策的制定，执行，调整，终结的整个过程，构 成了公共政策的全部内容。 （二）公共政策与公共管理的关系 1，公共管理贯穿于公共政策始终：公共管理过程 始终包括设计，执行，评估和修正的循环过程。 而一个简单的公共政策过程包括四个步骤 ：公共 政策设计，公共政策评估，公共政策终结或公共 政策调整。并循环往复。 2，公共管理是公共政策实施的重要手段：它在管 理过程中一直发挥着重要作用，它不仅规范公共 组织的行为，而且也是公共组织对其管理对象进 行规范的手段。 二，公共政策的性质 1，公共政策的利益倾向性 2，公共政策的目标导向性 3，公共政策的合法性与强制性 4，公共政策的稳定性与时效性 5，公共政策的多样性和多效性 三，公共政策的设计 （一）公共政策问题 1，公共政策问题： 1客观的事实或问题情境 :政策问题来源于一些可以观 察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境。 2问题的察觉 :客观的事实或情境已为社会大多数人 或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感 觉到了问题的存在。 3现实与利益期望等的冲突性 :严重的冲突使人们感 到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉 ,有必要采取 行动改变这种状况。 4团体与组织活动 :人们只有采取一定的团体或组织 行动才有可能影响有关公共组织和政府。 5政府和社会公共组织的必要政策行动 :由有关政府 组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。 三，公共政策的设计 （ 二）公共政策制定 1.公共政策制定的原则 （ 1）公正无偏的原则 （ 2）资源集中配置的原则 （ 3）个人受益原则 （ 4）延续性原则 （ 5）有预见力的挑战性原则 （ 6）信息完备原则 （ 7）一致性原则 （ 8）弹性政策原则 三，公共政策的设计 （二）公共政策制定 2，公共政策制定的基本步骤 （ 1）、决定目标。 （ 2）、估计需要。 （ 3）、确定目的。 （ 4）、设计方案。 （ 5）、评定后果。 （ 6）、选定方案。 （ 7）、设计执行。 （ 8）、评估。 （ 9）、回馈。 四，公共政策的执行 一、政策执行的理论模式。 1、自上而下的政策执行模式。古典行政理论认为行 政组织为集权、层级的核金字塔形的，上下级之间形 成指挥与命令关系，上级负责政策制定，下级负责执 行；政治与行政分离，政治负责制策制定，行政负责 制策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提 高行政效率。政策学者纳米木拉和思模伍德对自上而 下的政策执行模式的作过阐述。 四，公共政策的执行 一、政策执行的理论模式。 2、自下而上的政策执行模式。自下而上的政策执行 模式强调应该给与基层官员或地方执行机构自主裁量 权，使之能够适应复杂的政策情境；中央的决策制定 者，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提 供一个充分的自主空间，使基层官员或地方执行机构 能够采取适当的权益措施，重新建构一个更能适应执 行环境的政策执行过程。这两种方法各有优劣。 四，公共政策的执行 二，公共政策以外的因素 1，目标团体对政策的态度 2，执行机构之间，执行机构与目标团体之间 的沟通 3，政策执行人员的素质和工作态度 4，其他社会，政治环境对政策执行的影响 五，公共政策的评估 一、评估的意义、特质。 政策评估是政策评估人员利用可行的方法与技 术，有系统地收集相关信息，评估政策方案的 内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。 政策评估有以下四个基本特质：以价值为焦点； 价值与事实的互赖性；目前与过去取向；价值 的双重性。 五，公共政策的评估 政策评估的功能 政策评估具有非常重要的意义，它的基本功能 在于向政府及社会提供政策绩效的资讯，使政 府重新审视政策目标及政策方案，以谋求改进 之道。同时它还可以作为形成政策问题或政策 建议的基础 五，公共政策的评估 二、政策评估的一般标准 1、效能。 2、效率。 3、充分。 4、公正。 5、回应性。 6、适当性。 五，公共政策的评估 三、政策评估结果的处理方式。 1、政策方案调整； 2、政策方案持续； 3、政策方案终止； 4、政策方案重组。 公共政策案例分析 案例：（开放性，无标准答案）到任不久的某县县委张书 记，在连续听取汇报的过程中，认识到有一系列关系到全 县数十万人民的生存与发展的大问题需要党和政府拿出办 法来解决，而大家反映最强烈的问题是县政府财政收入水 平太低。有人向张书记建议：如果将全县耕地的四分之一 从种植粮食作物改为种植烟草，那么县政府的财政收入一 年后就能够增加一倍。“新官到任三把火”，这一把火点 起来，就可以使现在面临的许多问题迎刃而解。张书记采 纳了这一建议，并在县委常委会议上力排众议，坚持通过 了立即着手把全县四分之一耕地改种烟草的决定。然而， 这一决策执行的结果是，一年后县政府则政收入不但没有 提高，反而降低了约五分之一；同时给农民的利益造成很 大损害。那么，在公共政策问题的认定上，张书记应该总 结些什么经验教训呢 三、公共管理的执行与控 制 一、公共管理的执行 二、公共管理的控制 一、公共管理的执行 （一）公共管理执行的含义 公共管理执行是指履行公共决策，实现公共目标，完成计划 任务，使之达到公共事务间协调发展，实现最大效率的过程。 （二）公共管理执行的原则 六点 1、自觉性原则 2、持续性原则 3、决定性原则 4、协调性原则 5、相对强制性原则 6、实效性原则 （三）公共管理执行的特点 五个特点 1、执行的政策性 2、执行的自觉性 3、执行活动的规则性 4、执行活动受执行人员素质的影响 5、执行的综合性 （四）公共管理的模式 五种模式 1、自上而下的执行模式 2、自下而上的执行模式 3、渐进模式 4、理性模式 （五）公共管理执行的手段 五种手段 公共管理执行的手段大多借鉴行政执行的手段， 再结合公共管理的特点，依据管理执行对象分别 侧重进行 。 （ 1）行政干预 （ 2）经济手段 （ 3）法律手段 （ 4）奖励与惩戒 （ 5）行政诱导 二、公共管理的控制 任何一个公共组织的公共管理活动，都必须有相 应的控制。控制的作用就是监督各项管理活动，并通 过纠正各种偏差以保证他们按预定计划进行。实际上， 监督、检查都属于控制的范围，只是不同的控制手段 而已，他们与控制模式一起构成了控制系统。一个有 效的控制系统可以保证各项行动完成的方向是朝着公 共组织的目标发展的，控制系统越完善，则公共管理 者实现组织目标的可能性就越大 。 （一）公共管理的控制目标 所谓的公共管理的控制目标就是在公共管理活动 中，通过控制过程要达到的目的。控制就是为了保证 公共组织实现目标，因此，控制目标与公共组织的目 标是一致的，实现公共管理的控制目标。 应从以下几方面着手： 1、对公共管理者的控制 2、对公共管理资源的控制 3、对公共管理信息的控制 4、对组织绩效的控制 (二 )公共管理的控制过程 三个环节 公共管理中的控制过程主要有确定目标、 衡量绩效和采取管理行动三个环节。 1、确定标准 公共管理活动中，首先要确定评价管理 活动成效的标准。所谓标准，即评定成效的 尺度。标准是控制的基础，没有标准，控制则无法 实现。标准的制定与公共组织的目标是密切相关的。 在公共管理中常用的标准有以下几种类型： （ 1）时间标准 （ 2）公共产品或服务的品质标准 （ 3）行为标准 （ 4）绩效标准 2、衡量绩效 衡量公共组织的绩效有两类工作要做，首先是收 集有关公共组织绩效的信息，并对公共组织的效果 与评价标准作比较，较准确地描述公共组织的工作 状况。 3、采取管理行动 在对公共组织进行“衡量绩效”后，接下来要做的 工作是有针对性的采取管理行动，改进公共管理的绩效。 一般而言，可能采取的行动方案有以下三种： （ 1）修订评价标准 （ 2）纠正行动 （ 3）维持原状 控制过程 案例 某县计划生育政策执行的失误 我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全 省倒数 1-3 名的位置。 1998 年，新一届领导班子 走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的 计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了 一项新的政策措施，即对计划生育实行高额罚款。 具体的罚款标准是：超生第二胎罚款 2000 元，超 生第三胎罚款 5000 元，超生第四胎或更多罚款 10000 元。县政府希望通过这项措施的实施有效控 制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰 巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题， 有效调动基层计划生育人员的工作热情，该政策还 做出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇 两级各提成 30% 。 这项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本 没有达到他们的预期目标，超生问题仍然很严重。 许多人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎， 有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有 很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生 育的指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至 在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一 方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统 观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由 于一些基层干部把超计划生育罚款作为了一种创收 的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只 眼，有的甚至对超生予以暗中鼓励。 案例分析 导致该项政策未能有效执行的因素主要有： 1 、政策目标与执行措施相矛盾、相冲突，执行越 有 效，结果离目标越远。 2 、执行政策的措施不合理，反 映出政策问题构建的错误。如允许乡镇从罚款中提成， 无疑会对基层干部起到一定的诱导作用，计划外生育给 他们带来了实惠。他们怎么会积极制止这种行为。 3 、 政策执行者素质不高，受经济利益驱使，其所作所为与 原政策目标背道而驰。 4 、沟通不畅，政策对象受传统 思想观念的束缚，对政策目标缺乏认识和理解，而政策 执行者宣传不够，解释工作不到位等。有效执行政策的 对策：可针对上述问题阐述对策。