扁平化组织结构下的治理困境和优化路径研究基于S市行政体制的思考

扁平化组织结构下的治理困境和优化路径研究基于 S 市行政体制的思考 摘要：随着科层制弊端的不断凸显，我国开始行政体制的改革，S市顺应着时代的潮流，建立“大部制、扁平化”的组织结构。但是在运行过程中，存在联合党委人员配备不足，机构编制资源匮乏；部门间职责交叉重叠，联合党委权责不对称；基层干部素质无法保证，固有的乡镇观念严重；晋升机制还未完善，基层人员工作态度表现低迷等现象。因此本文根据现阶段的问题，对 S 的改革提出以下建议：一、改革基层干部的人事制度，完善动态调整的人才体系；二、改革社会管理体制，构建社会管理扁平化的多方参与机制；三、破除唯“宗族”的思想观念，加强基层组织的规范化建设；四、推进基层治理体系的数字化，实现信息管理的“扁平化”。关键词：行政体制改革；大部制、扁平化；组织结构 一、研究背景和问题提出 自 20 世纪 90 年代以来，随着传统科层制带来组织结构的弊端，我国采取了一系列减少行政层级的措施，从而努力建设扁平化组织结构的服务型政府。2017年，党的十九大报告指出在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，要坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。在国家行政体制改革的大背景下，组织结构的创新需要以建构全新的治理体系为基础，创建以“扁平化”为核心的组织结构和治理模式。国家发改委发布的2019 年新型城镇化建设重点任务的顺势中，提出要落实非县级政府驻地特大镇设市的规划。于是，2019 年 8 月 30 日，S 市获得国务院批准“撤镇设市”，S 市撤镇设市改革的亮点和特色可以概括“大部制、扁平化、低成本、高效率”。2021 年 3 月 12 日，设立“三位一体”运行机制是 S 市深化“扁平化”基层治理改革的关键一步，S 市对基层组织进行合理拆分并且合并成 102 个社区。就 S 市“市管社区”的基层治理体制而言，“大部制、扁平化和精简化”的治理模式早已落实在 S 市的社会治理体系中，成为创新 S 市改革的路径之一。本文关注的焦点在于，基层政府在“大部制、扁平化”的治理体制下，面临哪些困境，以及如何突破“治理效能低下”的困境？研究这些问题，既可以丰富政府扁平化理论，又有助于梳理基层政府治理中的现实困境和提升治理效能的可行路径，更重要的是为 S 市“市管社区”下一步改革提供可选择的创新路径，同时为基层治理体系和治理能力现代化建设提供可复制的实践样本。二、“扁平化”组织结构下所面临的主要挑战 1、联合党委人员配备不足，机构编制资源匮乏 较同类县市，S 市党政机构少设 60%，编制总量压缩 40%。尽管去年，S 市积极对接上级部门争取到 70 名周转事业编制，但是由于 S 市经济社会快速发展，部门刚性需求与人员编制总量控制之间的矛盾十分突出。目前S 市机关行政、事业编制余量紧张，回转余地小。比如，目前 S 市教职工编制总数已占全市事业编制总量的 65%，现有教育编制不足将成为制约 S 市教育事业发展的瓶颈。2、部门间职责交叉重叠，联合党委权责不对称 S 市在经过了几年的磨合运转，各部门能够有序依照各自职能履职尽责，但市部门与部门之间依然存在着很大程度上的职责交叉重叠、交叉不清的问题，从而导致部门间扯皮推诿影响了“大部制、扁平化”的治理效率。就目前而言，S市正在着手梳理部门间职责交叉事项，目前已经收集到13 家部门单位提交的反馈，其中相关事项就有 40 余项。3、基层干部素质无法保证，固有的乡镇观念严重 S 市未能履行将三分之一的年轻精干力量下沉到社区党委，存在着将基层党委视为乡镇街道，不严格执行事项准入机制，直接转嫁任务和基层，使得“市管社区”流于形式，从而导致社区在承接自己业务的同时还要帮带其他部门业务，进一步加剧社区党委的负担。同时因为 S 市受到宗族和地域观念的影响，融合貌合神离，导致社区工作受到各方力量掣肘，难以开展。4、晋升机制还未完善，基层人员工作态度表现低迷 S 市“大部制、扁平化”的行政体制改革，造成了“人少事多”的现象，同时因为编制的缺少，体制外面的人无法进入，体制内的人无法通过正常的渠道进行晋升，导致基层工作人员的工作态度持续低迷，阻碍 S 市的改革进程。而且工作人员在追求公共利益时，忽视其经济人自利性的特点，既造成对工作人员经济奖励的缺乏，打击积极肯干的工作人员的信心，又使得预防和监督腐败的机制较为薄弱。三、“扁平化”组织结构下的治理创新路径 1、改革基层干部的人事制度，完善动态调整的人才体系 干部制度改革的首要任务是完善领导干部的政绩考核制度，将干部行为引导到正确履行法定职责、维护公共利益的方向上，使干部摆脱部门利益的狭隘视角。在考核的内容上，要按照科学发展观和正确政绩观的要求，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，改变单纯考评经济指标的做法，综合考评经济发展指标、生态环境指标、社会人文指标、勤政廉政指标以及其他指标。2、改革社会管理体制，构建社会管理扁平化的多方参与机制 一要重构社区管理体制。党组织领导全面工作，基层政府简政放权，居委会回归居民自治组织的功能，服务站承接政府转移的公共服务职能。二要加强基层社会工作者队伍建设。要对计生、劳动、城管、治安等政府职能部门派出的协管员队伍进行整合，变条管理为块管理，克服多头管理造成的低效率问题。三要培育区域性社会组织。要大力培育发展市场中介服务机构和行业协会，大力发展公益性、服务性的社会团体，以及社会福利型、文化教育型、医疗健康型和社区服务型民办非企业单位。3、破除唯“宗族”的思想观念，加强基层组织的规范化建设 第一，转变观念，认识人群聚集呈现的新特性，认同基层组织的存在。第二，为基层组织建立互连互通的网络平台，让所有业主和居民，以及基层组织各权力主体，都能够在基层组织公共场域中参与对话，共同商讨、共同决策、共同建设新基层组织。第三，着力培养基层组织中最活跃的志趣爱好者团队，这些团队是基层组织最能凝聚人气、最有活力的部分。4、推进基层治理体系的扁平化，实现信息管理的高效化 为解决政出多门，相互扯皮，办事效率低下，信息传递速度慢等问题，目前行政管理的重心已下沉至基层，一种“以公众为中心”的新型服务架构正在形成，政府改革“收缩”的只是管理层级，突出强化的却是职能到位和服务水平的提高，直接、高效、低成本为公众提供各种公共服务，减少行政审批，提高办事效率，降低交易费用，加快对市场信息和公众信息处理的灵活性和适应性。参考文献 1潘祥辉.去科层化:互联网在中国政治传播中的功能再考察J.浙江社会科学,2011(01):36-43+156.2何伟.组织扁平化理论与行政体制创新J.探索,2003(02):53-55.3龚军,张志明.行政组织结构的扁平化趋势及对策J.行政与法,2001(02):55-56.4王颖.扁平化社会治理:社区自治组织与社会协同服务J.河北学刊,2014,34(05):100-105.5敬海新.基层政府社会管理扁平化机制建设对策J.理论探讨,2013(05):158-160.