村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度中存在的问题与对策作者：西门无恨【内容提要】村民自治是我国农村经济体制改革的产物，是市场经济条件下建立农村和谐秩序 的一种尝试，是建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，它将把我国的基层管理体制改革 逐渐引入佳境；同时，村民自治也是一项无例可循的新生事物，在实际运作过程中业已出现诸多 需要完善的弊症，它不仅涉及九亿农民生产生活的各个领域，而且事关我国发展改革的大局和民 主法制前进步伐的稳健。因此，对村民自治制度中存在的问题与对策进行探讨尤显重要。村民自治，就是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基 本社会政治制度。其核心是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。而村 民自治制度，则是以村民委员会组织为载体，在基层人民政府的指导下，由村民依法自我约束、 自我服务、自我发展的一整套制度。村民自治制度体系的确立和运作，不仅促进了农村经济的阔步发展，使农民生活得到了极大的改 善；也使村民自治的理念逐渐深入人心，村民民主自治参与的热情不断高涨。但无须讳言，由于 诸多因素的影响，村民自治制度中还存在一些不容忽视的问题，严重影响着村民自治的发展。一、当前村民自治制度中存在的问题问题之一：村民自治配套法规欠缺，“四个民主”难落实。村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得 空泛。如现行法律制度对村民的界定，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的 规定，在村民自治的实践中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不 明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策管理权。问题之二：村民自治参与主体素质较低，自治流于形式。其一、村民自治过程受村民自身文化素质所限，加上思想观念上的阻碍，导致村民自治制度难以 达到预期效果。由于我国农民总体文化素质较低，而且中国历史上无民主法制的传统与经验，村 民普遍自治意识不强。同时很多村干部素质较差，思想观念未跟上；加上有些地方乡镇领导干部 囿于自身经验和素质，对农村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化简单，在自己的工作 岗位上难有作为；甚至有的工作人员法律意识不强，违规操作的现象时有发生，使村民自治工作 难以深入开展。其二、村民自治的行政化倾向使村民自治制度的实施流于形式。村民自治是村民直接管理自己， 自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行 政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的 行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织表现为一种政权 性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成领导服从关系，这些都弱化 了村民自治的性质。问题之三：村“两委”矛盾冲突，乡镇与村委会关系不畅。村“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种：一 是村委会与村党支部两套班子两种管理模式，导致有的村委会把村民委员会引导村民自治同村党 支部的政治领导和保障作用对立起来，有的村党支部组织班子涣散，起不到村级组织的核心作用； 而有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的 自治权力实际上被悬空。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子“二合一”，即通过 一些操作，让村支书选上村委会主任，或当选的党员村委会主任当选村支书，两委合一后，村民 自治事实上也就大打折扣。乡镇与村委会的关系不畅，也导致乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中，乡镇政权代 表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上 的指导与被指导、协助与被协助的关系。但现实中在一些地方，一方面乡镇党委和政府已经习惯 了过去的领导角色，或者还未找到村民自治条件下新的工作方法和思路，对村委会工作基本上还 是采取了过去那种领导与被领导的方法；另一方面由于广大农村经济还比较困难，再加上村委会 干部普遍素质偏低，无力独自解决农村各种复杂问题，仍然要依赖听命于乡镇党委和政府，这些 都制约着村民自治的健康发展。问题之四：村规民约不规范，村级组织配套机制不健全。村规民约是村民在国家法律范围内规范自己行为的公约，是群众自我管理自我教育、加强农村精 神文明建设的重要手段。然而实际生活中，村规民约挑战国法及过时的现象严重。目前村规民约 的弊端主要表现在：一是“家长制”严重。少数村规民约不是依照法律规定由全体村民会议讨论 制定和修改，而是由村民委员会主任、副主任和委员等制定和出台的。二是“土规定”太多。有 些村规民约明显太多，偏苛失适经不起检验。三是重罚轻教现象严重甚至涉嫌违法。有些村规民 约的条款与新颁布或新修订的法律、法规相抵触而未及时修订；而对有些新问题却无明确规定， 导致无“民约”可依。村级组织管理职能已转变，与之配套的服务机制尚未健全。农村实现农民零负担、产业化经营落 实自主经营权后，村支两委的工作职能、管理方式和工作方法已经发生变化，过去管理群众的手 段不断弱化，迫切需要村干部的工作方式尽快转变并不断创新，积极主动地帮群众学技术送信息 及创立服务代理载体。问题之五：村级财务监管不规范，“村财乡管”无实效。当前，一些地方村级财务管理混乱、帐目不清，村务公开不规范，村级财务存在截留收入、虚假 报销、私分财物、挪用公款等不良现象。近几年来，随着村级经济的发展，有的村干部随意截留 收入作为小金库，平常财务不公开，为应付上级检查，设置两套报表两本账，通过多种方式贪污 公款；其次是白条报销虚开发票或虚构项目重复报销；此外除了私分私占集体财物，还存在挪用 公款等不良行为，对这些财务漏洞村民深有诟病。为了填补村级财务的漏洞，我国很多地方都实行村财乡镇代管的制度。然而，“村财乡管”并不 能从根本上改变村级财务管理的弊病。首先，这一制度并不符合村委会组织法的村民自治精 神。它不仅剥夺了村民民主理财和民主监督的权利，而且实行”村财乡管”后，在具体实行过程 中对乡镇无法实行监督，导致出现新的问题。同时，也由于乡镇对村级财务收支情况缺乏全面的 了解，起不到真正的监管作用。当前，村级财务存在预决算制度不健全、财务收支票据欠规范等 不良倾向；甚至，个别乡镇领导把“村财乡管”变成了“村财乡用”，一是任意挪用村级资金； 二是巧立名目截取“村财”；三是乘机推销农用产品从中渔利，甚至直接将自己的开销在村财务 报销。这些做法，侵害了村组织和农民的利益，还滋生了腐败。二、村民自治制度中存在问题的对策村民自治中出现的各种困难和问题，既有工作经验和方法的问题，又有人的观念和素质的问题， 既有历史文化的原因，又有经济基础及其体制的原因。应当看到，实行村民自治任务还相当艰巨， 把村民自治推向深入必将经历一个长期的过程。对策之一：完善村民自治制度规范配套，健全各项民主制度。当前，国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间。 经过多年的实践，农民开始逐步运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利，但一些配套的制 度规范尚待完善。因此，加强村民自治制度规范配套，完善村民自治法律法规尤显迫切。对此， 有以下几个方面的建议：（一）建议适当调整村委会每届任期。村委会组织法规定，村委会每届任期三年，任期太短， 不利于开展工作。而且现在乡镇五年才换届，村委会主任绝大部分是乡镇人大代表，三年换届后 一些落选的村主任的人大代表资格依然存在，新当选的村主任却无法担当村民的代言人。建议村 委会五年一换届，这有利于基层干部队伍的稳定，也有利于村级工作的连续性。（二）依法细化并严格候选人任职资格。村民委员会组织法第23条规定：“村民委员会及 其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”。但 这个标准没有可操作性，是对当选后的村委会及其成员的要求，而不是对候选人的资格条件规定。 同时，村委会组织法应增加违法违纪候选人消极的限制性资格条件，防止个人素养较差的人 员被选为村委会成员的尴尬情况发生，使村委会成员候选人资格条件的规定易于操作。（三）进一步规范竞选行为，明确界定贿选。当前，村委会选举竞争越来越激励。对于非法及不 正当的竞争方式，组织法虽列举了威胁、贿赂、伪造选票三种，但仍存在贿选认定难、调查 取证难、遏制杜绝难等问题。从实际操作来看，一旦认定为贿选，对当选者只是取消其当选资格， 对落选者却是毫发无损，违法成本太低。建议相关部门对认定贿选的标准、条件、程序作出明确 界定，并增加惩处贿选违法行为的条款。（四）在村民自治中引入回避制度。在农村，农民大都是世代相居一地，存在着错综复杂的宗族 和血缘、姻亲关系。目前在有些地方的村委会中，村“两委”成员和乡镇领导之间、村“两委” 成员之间、甚至“选委会”成员与候选人之间都存在直系血亲或姻亲关系。但现行法律法规对此 没有禁止条款，因此有必要引入回避制度。此外，对竞选演讲方式、外出务工村民选举投票方式应适当完善；对村委会成员的年龄、综合素 质以及连任的届数也应进行限制。制度建设是全面推进村民自治的根本，通过建立健全各项民主制度，把“四个民主”落到实处。 制度建设的重点是建立健全选人、议事、管理、监督四项民主制度，一是由村民按照公平、公正、 公开原则直接投票选举产生村委会干部的民主选举制度，二是以村民会议或村民代表会议为主要 形式的民主议事制度；三是以村民自治章程或村规民约为主要内容的民主管理制度；四是以村务 公开，民主评议村干部和村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。对策之二：理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。村委会与乡镇政府的关系，村民委员会组织法第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人 民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事 项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会办理本村的公共事务和公益 事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政 府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是 要从法律、政策上给予指导。村党支部是党的基层组织，在村民自治中，村党支部是从政治上、 思想上进行领导，依法支持和保障村民开展自治活动，而不是党在村级组织的代表，切忌以党治 村。推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会相对独立的法律地位。对策之三：加大村民民主自治意识及文化素质的培养。村民中高素质人才严重短缺，村“两委”成员素质亟待提高。除了其中因为村干部待遇较低，大 多有能力的村民不是出外打工就是自己经商之外，主要原因是村民文化等综合素质普遍较低所 致。那么，如何提高村民整体素质呢？首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村可以结合免费义务教育，以学校为依托，建立 政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。同时， 还要注重提高县乡领导干部素质，使他们能认真指导村委会实施村民自治的各项制度，指导村民 在参与中提高民主意识和参政议政能力。其次，要强化教育提高村民整体素质。加强村民文化素质教育，提高参政议政能力，一要强化民 主教育，教育村民如何当家作主；二是要强化法制教育。利用会议、广播、电视、墙报以及一些 通俗易懂的形式宣传国家的法律法规，让村民正确行使法律赋予的民主权利；三是要强化思想政 治教育。帮助村民树立正确的人生观和价值观。对策之四：加强审计监督，改进村级财务管理体制。加强审计监督，首先要严格执行财务预决算。要建立健全村级财务预、决算制度，做到 年初有计划，年终有决算，杜绝盲人骑瞎马的现象。因此，不但要在收支票据审核时要严格把关， 还要定期到村社开展财务检查，真正了解村级财务的需求和状况，掌握第一手资料；同时发现违 规问题要及时严肃的查处。改进村级财务管理制度，对村级财务存在的问题要标本兼治、以防为主，必须加强对村级财务的 审计工作。在具体实施中，一是对财务收支真实性、合法性进行定期审计；二是对财经纪律执行 情况进行审计；三是对内部监控制度的完备性和有效性进行审计。四是对主要村干部进行经济责 任审计。对策之五：加快发展农村经济，开展村民自治示范活动。贫穷不是社会主义。大力发展农村经济，要把发展现代农业作为首要任务，以提高农业综合效益 和增加农民收入为中心，以建立农业产业体系为目标。村组织要利用科学知识，适应并开拓市场。 一是农业产、加、销都要围绕市场进行，调整农业和农村经济结构；二是大力促进科技兴农。抓 好优良品种的培育、引进和推广；同时抓好生产技术的推广应用。只有经济快速发展，才能真正 调动村民参与自治的积极性。实行村民自治是一项长期的任务。推进村民自治的一个有效方法，就是大力开展村民自治示范活 动。通过示范活动，可以摸索村民自治的办法和措施，及时发现典型，推广成功的经验；充分发 挥典型的带动和辐射作用，不断提高村民自治的整体水平。对策之六：疏通信访渠道，认真处理群众来信来访。自新的村委会组织法颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度 增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管 理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。农民上访说明农民群众还相 信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法；也说明农民群众的民主意识在增强，法律 意识在提高，以及对自身民主权利的重视。因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众 的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对 侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，确保村委会组织法的顺利实施。总之，村民自治的成长是一个艰难缓慢的过程。但村民自治这一“草根民主”正以其顽强的生命 力，不可遏制地蓬勃发展，成为中国基层民主政治建设的一朵奇葩，它的建立和发展必将有力的 促进当今中国民主法制化的进程。参考文献：1、吴绍田解读村民自治，中国发展出版社，2001年。2、詹成付村民自治案例集，中国社会出版社，2005年。3、赵秀玲 村民自治通论，中国社会科学出版社，2004年。4、卢福营村民自治的发展方向，政治学研究，2008年01月。5、王福兴 村民自治制度：一项伟大的创造，光明日报，2008年10月。6、张厚安村民自治：中国农村基层民主之路，中国农村研究网，2007年07月。7、赵理富村民自治与村级党组织的功能转换，湖北行政学院学报，2007年06月。8、王世智 村民自治工作的成效、问题及对策思考，中国选举与治理网，2008年09月。