长江三峡水利枢纽工程的科学决策过程 长江三峡水利枢纽工程(以下

长江三峡水利枢纽工程的科学决策过程长江三峡水利枢纽工程（以下简称三峡工程）的决策过程，比较全面地反映了政策制定 过程的各个主要环节和各种制定政策的方法，把它作为政策制定的案例分析，具有相当程度 的典型意义。三峡工程决策过程三峡工程是迄今为止世界上最大的水利枢纽工程，对我国的影响巨大而深远。兴建三峡 工程，造福我国人民和子孙后代，是20 世纪几代人的愿望。三峡工程的决策经历了一个漫 长的历史时段。有人把三峡工程从梦想走向现实的过程总结为“70年设想、50 年勘探、30 年争论”。兴建三峡工程的宏伟计划，是孙中山先生1918 年在实业计划中首次提出的，国民 政府在30 年代和 40 年代，曾两次邀请美国垦务局总工程师萨凡奇博士进行勘测。萨凡奇认 为三峡是修建大型枢纽工程最理想的地段，在世界上是很少见的。中华人民共和国成立后， 毛泽东就提出修建三峡工程问题：1953年 2 月提出“要先修三峡水库”；1955年战胜长江特 大洪水之后，听取了有关三峡工程的技术问题和坝址查勘情况的汇报；1956 年 6 月在武汉 畅游长江后写下了“更立西江石壁，截断巫山云雨，高峡出平湖。神女应无恙，当惊世界殊” 这一著名壮丽诗篇，表明他经过深思熟虑后的下定了兴建三峡工程的决心。由于三峡工程规 模宏伟，效益巨大，涉及面广，党和政府一直采取积极又慎重的方针。1958 年 1 月，毛泽 东听取了关于三峡工程两种不同意见的汇报后，提出了“积极准备，充分可靠”的方针。同 年2 月到3月，周恩来亲自查查勘三峡，并在轮船上主持了兴建三峡枢纽工程的会议，紧接 着在成都会议上又作了关于三峡工程和长江流域规划的报告。此后，由于三年经济困难和十 年动乱，延缓了三峡工程建设的进程。党的十一届三峡全会以后，三峡工程又提上了党和政 府的议程，1980年 7月，邓小平视察了三峡坝址，在武汉召集中央领导同志研究三峡三峡 并指示国务院要研究三峡工程建设问题。国务院决定由科委、建委负责组织论证，提出意见。 1984 年，国务院组织专家论证审查后，原则批准三峡工程（正常蓄水位150 米方案）可行 性研究报告。此后，各界人士提出了各种有益的意见和建议。党和政府对此十分重视，为了 使决策更加科学和民主，要求原水电部在广泛征求意见，深入研究论证的基础上，重新提出 三峡工程可行性研究报告。1986 年原水电部组织全国各方面专家412 人，分14 个专题进行 论证。同时，国家科委配合论证、组织 300 多个单位的 3100 多名科技人员对 45 个专题进行 科技攻关，取得了 400 多项科研成果。经三年努力，14 个专家组成了专题论证报告。1989 年，长江水利委员会根据论证成果重新编制了三峡工程可行性研究报告。国务院于1990年 7 月听取汇报和各方面意见后，决定成立国务院三峡三峡审查委员会，对可行性研究报告进 行审查。这次审查明确要求认真地研究各方面提出的一些疑点、难点和不同意见。委员们本着实 事求是、尊重科学的精神，进行了认真地讨论和审议。一致认为，无论是赞成的、疑问的或 者不同意的意见，都是为了如何更好地解决长江中下游的防洪和治理，都是从对国家和人民 负责出发的。在论证审查中，对各种意见和建议进行了认真的研究，采纳了许多有益地意见， 审查委员会于1991 年 8 月召开全体会议，通过了三峡工程可行性报告的审查意见，认为三 峡工程建设是必要的，技术上是可行的，经济上是合理的。1992 年 1 月，国务院审议了审 查委员会的审查意见，同意兴建三峡工程提请全国人民代表大会审议。第七届全国人民代表 大会第五次会议，审议了国务院关于提请审议兴建三峡工程的议案，于1992年 4月 3 日通 过了关于兴建长江三峡工程决议。至此，兴建三峡工程的政策制定过程就全部结束。三峡工程决策过程述评三峡工程决策的实际过程基本上反映了制定政策的基本规律，遵循了各项基本程序，使用了现代政策科学的各种手段和方法。下面就按照各项基本程序进行简要的分析。（一）问题的提出和方案的制定 三峡工程的提出，完全是从我国自然的、社会的客观实际出发，由党和国家领导人提出 来的。自然的实际状况就是我国地貌地质地理水文等客观环境。长江是我国最大的河流，全长 6300 公里，从西向东横贯我国全境。长江流域水资源十分丰富，总量占全国的1/3，每年平 均径流量约 1 万亿立方米，水力资源可开发量占全国的 53%。其中重庆至宜昌区段的长江 三峡，具有得天独厚的水资源开发条件，两岸高山峡谷，总长660 公里，水位落差120米， 地质条件好，是建设水利枢纽工程的理想地段。这就是三峡工程提出的自然条件。但是作为政策问题提出，更重要的是社会状况的实际条件。长江流域面积180 万平方公 里，约占全国陆地总面积的19%，养育了全国近1/3 的人口，内河航运里程占全国的70%。 流域气候适宜，物产丰富，工农业总产值占全国的 40%，在我国经济建设中占有十分重要 的地位。但是，长江流域水旱灾害分布很广，尤以中下游平原地区洪涝灾害最为严重。从 1860年到 1954年的历史记载，共发生5次特大洪水，每次都给流域内人民的生命财产带来 巨大损失，对国家经济造成很大影响。解决中下游的防洪问题事关重大，必须采取各种综合 治理措施，其中兴建三峡工程是各项治理措施中的一个关键工程它可控制上游来的大量洪 水，解决上游洪水来量大和中下游的河道过洪能力小的矛盾，确保过洪能力最小的荆江河段 和广大中下游平原的安全。这是提出三峡工程问题的最重要的社会实际依据。此外，长江中 下游是我国经济重心，但能源、电力供应长期短缺，靠北煤南运，运输压力很大，建成后的 三峡水电站，年发电量840 亿度，相当于1991 年全国总发电量的1/8，对缓解长江流域能源 供应紧张状况和减轻煤炭供应和运输压力也具有重要意义。三峡工程还可提高川江航道通过 能力，使下水单向年通过能力由目前的1000 万吨提高到5000 万吨，航运成本可降低35% 到 37%，万吨级船队有半年时间可直达重庆。还有，三峡工程还可增加中下游枯水期流量， 有利于南水北调，以及灌溉、水产、旅游、库区养殖等效益。所有这些，都是党和国家领导 人提出修建三峡工程的社会客观实际依据。综上所述，三峡工程的提出和政策的制定，完全按照政策制定的实际依据和理论依据， 遵循着科学化和民主化的原则，在政策制定的具体过程中，还遵照现代政策科学的要求，以 最小的投入去获得最大的产出，求得最高的效率或最佳的结果。这个要求的另一表述就是以 最小的成本去获得最大的收益，求得最大的效益。这种效益包括经济效益和社会效益。经济 效益一般是可以计量的。从纯经济效益去看，凡投入最小产出最大或成本最小收益最大的政 策方案就是最佳方案。如1983 年由长江流域规划办公室（简称长办）提出的低坝方案，就 是投入较小（包括资金、工程量、建设工期、淹没损失、移民等效益）产出比较高的方案。 但是，三峡工程是个巨大的综合工程效益不仅是经济上的，还有社会及其他方面的效益。如 果从全国的广泛的社会、政治、经济、资源等综合效益考虑，低坝方案就不一定是最佳方案 了。于是就有了后来的各种方案的大论证、大讨论。讨论虽没有使分歧的意见得到统一，但 却使涉及全国的多方面问题得到深思熟虑。如提高防洪能力，扩大发电能力，改善航运条件， 对全国经济和社会发展的影响，特别是对西南地区经济发展的影响，对南水北调的影响，对 华中华东缺电地区的影响，对中下游地区防洪安全的影响等。党和政府的领导集体充分听取 了各种不同方案不同意见的汇报，权衡各种方案的利弊得失，从全国大局和综合效益出发， 最后作出了采用正常蓄水位175米，坝顶高程185 米方案的决策。这种情况说明，最佳方案 往往也不是绝对的，有时并不一定适用，由于影响决策的因素很多很复杂，最终决策往往不 是最佳方案，而是次佳或较佳方案。（二）三峡工程列入政府议程由于三峡工程是党和国家领导人提出的问题，所以在提出问题的同时也就列入了政府的 决策议程。如前所述，1958 年初，周恩来亲自负责这项工作，召开有关会议，提出报告， 只是由于客观社会状况的干扰制约，才延缓了议程发展的进程。随着十年动乱的结束和以经 济建设为中心的新时期的开始，三峡工程又再次提上政府议程，国务院指定专门机构负责组 织各方面的专家，分专题进行研究论证提出各种政策方案或报告，专门研究机构长江水 利委员会根据各专题小组的论证结果，重新编制了国务院常务会议并通过了审查委员会的审 查，同意兴建三峡工程。至此，我国政府就完成了解三峡工程政策的制定议程。（三）三峡工程政策的合法化 由于三峡工程事关重大，国务院作出兴建决策议案后，还须经我国最高权力机关的批准。 因此，国务院于1992年 1月把兴建三峡工程的议案提请全国人民代表大会审议。邹家华副 总理代表三峡国务院于1992年3 月21日，向全国人民代表大会第七届第五次会议作了关 于提请审议兴建长江三峡工程议案的说明。全国人大七届五次会议于1992年4月 3日通过 了关于兴建长江三峡工程的决议。这样，三峡工程的政策采纳和政策合法化过程就宣告 完成。