从收入类市政债券入手探索地方政府债券渠道

从收入类市政债券入手探索地方政府债券融资渠道 尽管预算法规定地方政府不能借债 ，预算不允许 有赤字 但在现实中地方政府举债行为非常普遍。 由于没有权威的统计数据 社会各界对 目前地方债务 规模的估算不尽相同，但从抽查的结果看起码在万 亿 以上。从改革开放近3O年的实践来看 我国最有活 力和最富有创造力的竞争层次还停留在地方政府之间 的竞争上。就目前土地等要素市场的发育程度来看 核心竞争层次完成向市场微观主体的过渡还需要相当 长的时间。在这个过程中地方政府行为特别是地 方政府对辖区投资的主导行为还将在相当大的程度 上影响着宏观经济运行的速度和质量 ，鉴于此 ，找准 地方政府的资金来源 ，深入研究其融资模式显得尤为 重要。 一、 对地方政府发债问题宜 “疏”不宜 “堵” 对地方政府发债问题 ，各界的看法分歧很大。反 对者认为在已经积压了大量隐性债务的情况下，再允 许地方政府公开发债会导致局面失控 这种担心是必 要的但是解决问题的策略是错误的。暗箱操作的地 方政府债务问题永远不可能得到彻底的处理和解决 因为既没有规范的发债主体 也没有统一的发债程序 和统计 口径 ，想摸清家底都很难 ，更谈不上治理。 2006年上半年打击 ”银政联姻”成 为宏观调控 ”重 拳”之一 可见地方政府违规融资问题并没有因为不 允许公开举债就有所收敛。就当前地方政府主导的城 市基础设施建设和房地产建设对重工业化投资的持续 拉动来看规范其融资渠道并在此基础上控制融资总 量是间接影响固定资产投资增速的有效手段之一。在 收稿日期：2706-08 作者简介：孙阳 l1974-1，女，江苏扬州人。 3O 20074 财政分权的框架下地方政府发债是早晚的事 当前 迫切需要解决的问题是拿出一个长远的规划和可行 的分阶段实施步骤 把分散、凌乱的发债行为规范起 来纳入国家可控制的、规范的预设轨道。对地方政府 发债问题 不能 ”堵”而是要 ”疏 ”， ”堵”只 能使问题更加严重。 二、对当前地方政府三种融资模式的评 价 笼统地讲 各级地方政府 目前有三种较为稳定的 融资模式 ：土地 出让收入 、金融机构贷款 (包括国家 政策性银行贷款)和市政项 目融资。 (一)土地出让收入 之所 以把土地 出让 收入列入地方政府的融资来 源 是因为土地出让收入具有跨代际借贷资金的性 质。因为建设用地的产权属于国家所有 ，土地出让金 实际上是5O年或7O年的土地租金总和。一届政府任期 5年但是通过卖地可以支配超越本届任期时间1 O倍 的土地年租金这实际上是把后几届政府的土地租金 收入提前透支了，这是一种制度内的政府举债行为。 目前土地调控的主要措施是维持当前的土地配置格局 不变仍由地方政府直接配置土地资源 中央政府通 过不断改善和强化土地调控来控制和约束地方政府以 地生财、以地抵贷和以土招商等短期行为这只是一 种权宜性手段 ，解决问题的出路在于把地方政府配置 土地资源的权利交给市场 由市场微观主体通过市场 交换根据稀缺度配置土地资源 ，同时开征财产税 ”平滑”地方政府从土地中获得的巨额现金流 其主 要优点有两个 ：一是改变了地方政府对土地租金的收 维普资讯 /.cqvip4#ff66ff 取办法，变一次性收取为逐年收取 ，这样 ，地方政府 集中卖地的冲动就会大大减小 。并且 由于集中的一次 性土地资金收缴从土地取得环节改变为平滑收缴税收 的土地保有环节，这对抑制房地产价格过快增长大有 裨益；二是由于财产税本身含有级差地租地方政府 为了增加税入 ，有足够的动力改善辖区环境和提高公 共服务质量 ，这种财税制度设计与公共服务的政府职 能转变方向是一致的。由于我国地方政府在相 当长的 一 段历史时期内还担负着发展辖区经济 、建设公共基 础设施的职能，如果开征财产税 ，地方政府就在事实 上失去了利用土地出让进行跨代际融资的渠道，这就 要求设计一种相应的制度补偿，地方政府举债就是一 种可行的政策选择。 (二)金融机构贷款 (包括国家政策性银行 贷款) 目前 ，各级地方政府从金融机构贷款的通行做法 是成立各种从事城市基础设施项 目投融资和经营管理 的城市建设投资公司。主要有两类 ：一类是完全由财 政出资成立的非经营性国有投资公司，实行收支两条 线的资金管理体制 融 资由财政担保 ，偿债依赖财 政。第二类为政府控股的经营性公司，有一定的经营 收入 但收入来源 以财政拨款为主。问题的关键在于 两个 “不合法”，即地方政府举债和担保都不合法。 从逻辑上讲 ，这两个 ”不合法 ”符合计划经济条件下 统收统支的财政管理体制要求 ，但是与分税制的内在 逻辑机理是矛盾的。当前，各级地方政府通过金融机 构进行的各种融资行为蕴涵着巨大的财政风险和金融 风险。 首先 没有规范的制度安排限制地方政府的举债 规模 。目前 ，地方政府 以各种名 目的政府性公司作为 融资载体 ，利用土地使用权和收益权进行抵押贷款的 情况十分普遍 但是，这种融资方式风险很大：首 先 。把土地收益权做抵押物 ，对此法律上并没有明确 界定 ；其次 ，无论是以土地使用权还是土地收益权作 为抵押 ，由于没有统一的登记部门，重复抵押现象非 常严重。此外 我国担保法规定：除国家规定的需地 方政府 财政担保的向外借款外 ，地方财政不能向国 内任何提供资金的单位和个人进行担保。即从法律上 讲 目前我国地方政府的多数债务担保都是无效担 保。但在实践中，这种明保或暗保行为比比皆是。一 届政府任期5年，而城建打捆融资贷款期限一般在1 0年 以上，在没有法定的政府负债额度 (债务依存度公 债 负债率公债偿债率 )的情况下 这种偿还责任对 举债者 (地方官员】来说是事实上的 “软约束”。这 不但涉及到地方政府债务风险的膨胀还有可能引致 金融危机。其次。没有规范的制度安排统计地方政府 的举债数量。几乎所有地方政府举债都是多头进行。 有的是政府直接运作，有的是通过财政 发改委等部门 运作 ，有的是通过政府所属的投融资机构运作 ，有的是 由政府为其国有企业集资和借债出面担保。多元化举 债规模失控 地方政府或有债务就会过度膨胀。此外 ， 没有规范的制度安排限制地方政府的举债数量。在成 熟的市场经济国家中，对地方公债规模有严格的立法 约束 而我国 目前地方政府举债规模基本上取决于政 府官员的 ”决策”，而不是地方经济发展状况和财政 承受能力。一种极端 的情况是 ，越穷越借 ，越借越 穷。 (三)以企业债券形式进行的市政项目融资 我国发行企业债券始于1 983年 ，现行法律框架为 1 993年 国务院发布 的 企业债券 管理条例。截至 2006年4月25日，已发行未清偿的企业债余额为2165亿 元人民币。在已发行的1 7种地方企业债券中有1 3种属 于收益型市政债 (发债主体的法人名称都包含建设 开发 城建 基础设施等字样)但合计只有227亿 元。近年来 ，通过地方企业债券的形式为地方基础设 施融资已经成为不少地方政府 (主要集中于省市级 ) 的一种普遍做法。 实际上，无论是发债主体 还是资金用途，目前 由国家发改委审批、在机构投资者间发行的地方企业 债券与美国的收入类市政债券非常近似。但是我国并 没有明确提出地方政府市政债券的概念，而是笼统的 把它们跟一般意义上的公司债券发行混在一起 ，这种 做法既不利于对地方政府发债的总体规划，也不利于 对不同类型债券的专业化管理。根据发达国家的普遍 做法 公司债券与地方政府债券的管理应分别适用不 同的法律法规 设立不同的管理机构，采取不同的管 理方式。而我国当前对地方收入类市政债券与普通公 司债券依据同一项法律采取同样的管理办法 这只 能说是一种权宜之计。 我国近年来出现的地方基础设施企业债券与公司 债券形式相似 ，而本质却大不相 同，前者存在的根基 是政府信用，后者凭借的是私人信用。公司债券违约 后 ，债权人的利益可通过法定的破产程序 ，从破产企 业的清算资产中得到保障。而对于政府债券的债权人 来说 一旦政府债券发生违约，按照常理，政府几乎 不可能破产，这时如何保障债权人的合法利益就成为 一 个重要问题。由于政府仍按照企业债券对地方基础 设施企业债券进行管理 当地方基础设施企业债券发 20074 31 维普资讯 /.cqvip#ff66ff 生违约时，按照企业破产法的规定 作为发行人的各 类融资中介公司应当通过破产清算偿还债务但事实 上 由于其特殊 的地位和性质 ，此类发行人又很难破 产其应当承担的到期债务负担就都落到了当地政府 身上。从以上矛盾的分析中可以看出，现有的企业债 券管理体制已经无法实现对地方基础设施企业债券的 有效管理。而要解决这其中的诸多矛盾 最理想的出 路就是开放地方政府发债的禁区，从法律上严格划分 企业债券 (主要是公司债券)与政府债券的界限，还 地方基础设施企业债券以地方政府债券的真面 目。 三对我国地方政府发债的初步设想 在传统计划经济统收统支的财税体制下 ，地方政 府发行公债既不可行也毫无必要。因为在中央政府统 一 分配财权与事权 的前提下 ，各级地方政府的财政 缺 口完全可以通过上级政府的转移支付得以弥补。但 是在我国目前分税制条件下，财权与事权划分相对固 化 ，如果继续禁止地方政府举债 ，那么财政缺口较大 的地方政府就会出现无米下炊的局面。更何况，在 目 前经营城市的理念下，出于赶超的目的，无论在东部 发达地区还是西部落后地区地方政府对基础设施和 公益性设施的投资饥渴被无限地放大 各种变通的地 方政府举债方式层出不迭并已经积压了惊人的债务 风险。在这种情形下中央政府试图通过统一举债的 方式控制地方债务风险的难度很大可行的做法是制 定一个较为长远的地方政府发债规划并明确阶段性 实施目标当前应从收入类市政债券人手探索地方 政府债券融资渠道。相关建议如下： (一)对实际存在的各种地方政府融资模式 进行规范 对实际存在的各种地方政府融资模式进行规范 是从制度安排上放开发债 口子的前提 ，否则会使问题 雪上加霜。对上文所提到的三种融资模式应采取不同 的规范措施 ：首先，进一步规范土地出让金的收缴和 支出，并逐步向开征物业税过渡。从政策出发点上不 再把土地出让收入作为地方政府的主要融资来源而 是作为日常性税收来源 ：其次要大力规范各种金融 机构贷款 规范的重点在于土地抵押、政府财政担保 以及各种隐性担保：此外把地方收入类市政债券从 企业债券发行中拿出来单列 并以此人手探索地方政 府债券融资渠道。 对历史债务的统计和化解是建立地方公债制度的 前提。应鼓励基层政府在不违背法律政策的前提下， 32 20074 通过创新实践 因地制宜地化解基层政府不良债务。 (二)从收入类市政债券入手风险小、可行 性高 与一般责任债券 (以地方政府本级财政收入为偿 还保证 )相比收入类市政债券 (由地方有关机构发 行的债券只以所建项目本身的收益来偿还债务)风 险更小，在我国推行的可行度更高。无论是现在还是 未来一段时间，我国地方政府破产的可能性不大 即 使 出现财政危机 ，中央政府也会出手救助 在这种情 况下 ，地方政府所有的一般责任债在理论上都是中央 政府的或有债务，因此，在我国发行地方政府一般责 任债还需要经过一个较为漫长的行政体制和财政体制 的演进嬗变过程。但是 由于收入类市政债券从理论 和实践操作 中都存在发行主体以发债项 目为底线进行 破产清算的可能性，因此在政策操作上是可行 的。但 是 在实际操作中可能存在这种情况 ：即东部发达地 区项 目收益率较高，发债相对容易，而中西部地区由 于预期收益率较低发债相对困难，对此可考虑国 债转贷项 目重点向中西部地区倾斜 项 目收益较好的 用收入类市政债融资，收益较差的用国债转贷与此 同时国债转贷项 目从东部发达地区逐步淡出。 (三)着手建立对地方市政债券的综合监管 体系 应尽快建立由中央 、地方和市场组成的三层次综 合管理体系基本框架。首先 中央应 改革行政审批制 度 督促指导地方政府 (省市级 )逐步建立收入类市 政债券的法律和监管框架。继续保留年度发行限额制 度但应根据国家的宏观经济运行情况和区域经济发 展战略按照各省财政实力与财政运转的实际情况制 定各省年度发行限额 ：为加快落后省份基础设施投资 步伐提高收入类市政债券的市场吸引力在基础设 施初建阶段 中央可通过财政补贴的方式予以重点支 持：指导地方政府逐步建立收入类市政债券管理的法 律法规 建立地方政府债务的违约保障制度及责任追 究与处罚制度。其次 各省应制定并出台一整套适合 本省情况的具体的债券管理法规和制度 并探索组建 地方债务管理的专门机构。加快实施地方国有产权改 革 明确地方政府与融资中介公司、担保机构问的责 权利关系取消政府隐性担保 切断债务负担向地方 财政不合理转移的渠道。此外健全的债券市场本身 就具有对债券微观运行进行规范和约束的功能 应充 分发挥债券市场对收入类市政债券的微观管理作用。 (责任编辑：钟君) 维普资讯 /.cqvip#ff66ff