对依法治监实施过程中有关问题的思考

对依法治监的理性思考内容提要：坚持依法治监，必须正确理解依法治监的内涵，正视目前依法治监面临 的主要问题和不足，通过树立依法治监理念，掌握法治至上精神；通过深化依法治监，构建依 法治监运行机制；通过加强依法治监，推进监狱工作法制化；通过明确基本要求，提高执法活 动的规范性；通过严格依法治监，注重人道主义管理，切实将监狱的各项工作纳入法制化轨道依法治监是贯彻依法治国基本方略的重要组成部分，是党和国家 管理监狱工作的必然要求，是我国监狱机关依法执政的客观需要；是 贯彻“三个代表”重要思想，加强监狱政治文明建设的重要体现；是 完善有中国特色社会主义监狱制度的内在要求；是提高监狱整体工作 水平，加快监狱工作发展步伐的有效途径。本文就依法治监的内涵， 依法治监实施过程中面临的主要问题与不足，以及加强依法治监的针 对性措施等问题进行论述。一、依法治监的内涵所谓依法治监，就是把监狱的各项工作纳入法制化轨道，严格遵 循依法执政的准则；使监狱民警牢固树立法律至上的理念，全面提升 各级民警的宪法意识和法制观念；形成严密完备的监狱工作法律法规 体系；要努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，把行刑和 改造的一切活动纳入法制化轨道，建立公正、规范、高效、有序的监 狱法制工作程序，形成严密的监狱执法监督管理体系，确保监狱的一 切执法行为、执法环节都符合宪法和其它法律法规的要求。笔者认为 依法治监至少包含以下三个层次的含义：（一）依法治监是依法治国的具体要求依法治监是依法治国方略的有机组成部分。国家刑事执行法律体 系中相当一部分法律、法规，需要通过监狱行刑才能实现。因此，能 否依法治监，在一定程度上直接影响到依法治国方略的贯彻。依法治 监是党和人民通过法律的形式赋予监狱民警的工作职责，是依法治国 的具体要求。为此，监狱民警应当真正做到有法必依、执法必严、违 法必究。（二）依法治监是提高罪犯教育改造质量的根本保证依法治监是提高罪犯教育改造质量的根本保证。要通过依法治监 优化监狱的行刑职能和矫正职能，建立确保监管安全的长效运作机制 只有这样，才能确保监管秩序持续安全稳定，提高改造质量才能真正 落到实处。（三）依法治监是保障罪犯人权的必要途径监狱作为国家的刑罚执行机关，所追求的就是惩罚和改造罪犯， 把罪犯改造成为守法公民，维护社会稳定、保障国家的安全和社会主 义建设的顺利进行。但这个过程同时也是保障罪犯身心健康，提高罪 犯综合素质，培养罪犯就业谋生技能的过程。而依法治监则是实现这 一过程的必然途径，它可以促使监狱工作体现出应有的公平正义，更 加明确了监狱工作的方向性和目标性，彰显出法律的真正价值。二、目前依法治监面临的主要问题和不足目前，依法治监面临的主要问题和不足包括以下几个方面：（一）监狱功能的多元性致使法规目标难以实现监狱法要求监狱执行刑罚要实现“惩罚与改造罪犯，预防和减少 犯罪”的目标。但由于目前监狱体制改革与布局调整难以到位，监狱 仍然既有专政功能，又有办企业、办社会等其他功能。监狱既要讲社 会效益，实现社会公平正义；又要追求经济效益，实现经济利益的最 大化。很多客观因素促使监狱在改造与生产两种功能发生冲突时，必 然造成在某种程度上削弱和抑制监狱的根本功能，致使法规目标难以 实现，制约了依法治监的推进。（二）监狱立法水平的滞后性致使民警执法无所适从由于业已颁布十年的监狱法不够完善，与之相配套的实施 细则至今未能出台，致使一些原则性条款在实践中缺乏可操作性； 涉及到监狱执行刑罚过程中的一些执法环节无法可依，存在着很大的 随意性、人为性，与依法治监的要求明显不相适应。（三）社会隋性严重制约监狱法治化 监狱行刑在其作用的重要性及与之相关的法律地位仍然处于劣 势，社会公众缺乏对监狱法治的期待，有的政法机关仍然认为监狱法 是监狱部门的法，监狱法律法规的实施缺乏强有力的社会环境和基础 与此同时，监狱民警头脑中形成了根深蒂固的“人治”观念，习惯依 赖和听从上级的指令和约束。这与依法治国方略中“法律至上”、“善 法之治”等原则严重不相适应。（四）民警执法素质状况难以适应执法要求依法治监要求监狱民警必须熟练掌握和准确运用法律的理论知识 和法律规范，做到依法执法，公正执法、文明执法。但事实上，监狱 民警在对监狱法律法规知识的学习、掌握和运用上都存在一定的差距， 远远适应不了监狱工作法制化的要求。随着入世之后国际人权斗争形 势的日益复杂，监狱民警公正执法的法制素质面临着日益严峻的挑战。（五）罪犯维权问题的片面性弱化了监狱专职职能监狱法等有关法律法规对罪犯的人权予以肯定，但部分罪犯 在权利意识普遍增强的同时，在改造中出现了重权利、轻义务现象， 甚至有的因此滋长反改、抗改等对立情绪。按说罪犯发生违规后，民 警可根据情节、后果采用警告、记过、禁闭等行政处罚手段。但在实 践中，这些手段对不想或无望取得刑事奖励的罪犯难以奏效。加之现 行监狱法律法规对罪犯考核奖惩的内容不够细化，当这些罪犯出现违 规时，往往缺乏强有力的惩戒措施。加之面对越来越严格的执法要求 法律约束和责任追究，部分民警对严格执法产生了畏难情绪，不敢大 胆依法管理，从而弱化了监狱专职职能。（六）保障罪犯权利方面的缺陷妨碍了依法治监不可否认，随着监狱法的稳步落实，罪犯权利已经得到了有 效地保护，但是由于受历史传统、地区差异、民警素质的高低等因素 的影响，在保障罪犯权利方面仍然存在着种种不容忽视的问题。如： 侮辱打骂体罚罪犯的现象仍然存在；超时、超强度劳动在一些监狱屡 禁不止；罪犯申诉权、辩护权规定不具体、不明确，影响罪犯改造积 极性；收费行为不规范，亟待统一；日常考核中存在着随意性的问题 罪犯的劳动报酬、劳动保护只是象征性的给予；其他方面还存在减刑 欠拖不决，迟迟不减，罪犯生病得不到有效治疗，罪犯被服不能足额 配备，罪犯住宿达不到监狱法规定标准的问题等等。所有这些问题虽 然不是普遍现象，但与依法治监相背离，侵犯了罪犯的合法权利，应 当给予足够的重视。造成背离依法治监、侵犯罪犯合法权利的原因是多方面的，客观 上包括法律不完善、个别监狱经济效益差，国家财政不能足额到位等 原因，主观上是个别监狱领导不能依法治监、个别监狱民警不能严格 执法，严格依法办事等等。在建设社会主义和谐社会的新形势下，在 依法治国的历史大背景下，在监狱工作大力推行法制化、科学化、社 会化的进程中，我们要把“依法治监，以德治监”密切贯穿在日常监 狱改造工作之中。把教育改造与狱政管理、狱内侦查和生活卫生等管 教工作相互融合，构建“大狱政”、“大防范”、“大防疫”管教工作综 合体系，执法工作实行“阳光作业”，杜绝“暗箱操作”或走形势，使 罪犯的减刑、假释、保外就医等执法活动进一步规范化、程序化，把 罪犯的奖惩、考核、劳动保护工作真正做到准确、无误、公开、公平 展现监狱依法、严格、科学、文明的执法形象，以民警的言传身教调 动罪犯的改造积极性，赢得罪犯家属、社会各界的理解和支持，以确 保罪犯的权利得以实现，确保国家刑罚的准确执行和监管改造秩序的 稳定，确保监狱法的正确施行，确保教育改造质量的提高。如今 我国早已成为联合国罪犯处遇最低限度标准规则会员国，应严格 遵守规则内容，切实解决保障罪犯权利中存在的问题，以实现我国在 规则中所作出的郑重承诺。三、加强依法治监的针对性措施和途径依法治监既是一项复杂的系统工程，又是一个长期建设的动态过 程，必须立足实际，坚持与时俱进，牢固树立依法治监的观念，构建 依法治监运行机制，稳步推进监狱工作法制化，注重人道主义管理， 把依法治监不断推向前进。（一）树立依法治监理念，掌握法治至上精神 观念的东西对物质起重大推动作用，没有法治观念，难成法治社 会，当前影响改造工作实现法治化的最大障碍之一就是民警法治观念 的淡薄。这几年通过狠抓法治建设，民警法律知识不断丰富。但法律 素质的高低，分晓不是见在掌握多少法律条文上，而是法治思想的强 弱上。实现依法治监，不仅要求每名民警掌握足够的法律条文，重要 的是必须掌握法治精神，树立法治观念，把执法工作放在人类文明不 断进步的大背景下去思考。（二）深化依法治监，构建依法治监运行机制1、以健全监狱法制为基础，构建依法治监运行机制 目前，我国的监狱法制仍然很不健全，还存在着明显的滞后现象，执 法“盲区”和操作“空白点”还有很多，直接影响着监狱法的权 威性和应有地位。为此，健全监狱法制、完善刑事执行法律体系，一 要修改补充监狱法，使之内容更加完备，法律地位更加突出，摆脱 涵盖面窄，影响力小，规格低的“小家子气”等不良现状。通过修改 补充，真正使监狱法成为与刑法、刑事诉讼法并列而行的 国家实体法、刑事程序法和刑事执行法三大刑事基本法系；二要适时 制定一些适应新形势发展的监狱法规、条例。时代在发展，社会在前 进，人的思维在不断进步，一些新情况、新问题和新经验会不断涌出。 因此，要想做好新时期的监狱工作，仅仅凭一部监狱法是远远不 够的，必须根据刑罚执行的实际情况，及时出台配套的实施细则、条 例、规范，加强监狱的立法工作。2、以提高执法者整体素质为根本，构建依法治监运行机制监狱民警是监狱法律法规的具体执行者，是依法治监的主体，提 高监狱民警的执法水平和整体素质，是构建依法治监运行机制的根本 所在。首先，要认真学习“三个代表”重要思想，切实加强新时期监 狱民警的思想政治工作，提高其政治鉴别力和政治敏锐性，自觉抵制 市场经济大潮中的拜金主义、享乐主义、极端个人主义和其他腐朽思 想的侵蚀。其次，要强化法制教育，增强法制观念，提高全体监狱民 警的执法水平；健全各项规章制度，促使监狱民警养成良好的执法工 作和行为习惯；建立和健全执法责任制和评议考核制度，对违法违纪 民警要认真调查，严肃处理。再次，要按照司法部“统一规划，统一 教材、统一考试、统一发证”的四个统一要求，扎扎实实搞好基本素 质教育工作，促使监狱民警做到政治素质强、道德素质高、业务素质 精和身体素质好，这是事关监狱事业兴衰成败的大事。3、以全面推行狱务公开为保障，构建依法治监运行机制狱务公开就是将监狱的刑罚执行工作公开进行，以此加大执法透 明度和社会监督力度，确保监狱各项工作能够沿着法制化的轨道健康 运行。第一，推行狱务公开必须在依法治监的前提下找准“切入点”， 选准最能体现刑罚执行含金量的狱务，如计分、处遇、减刑、假释、 监外执行和保外就医等重要执法环节，使之公开化。只有抓住突破口， 找准了“切入点”，才能扩大狱务公开的“阳光作业面”，推进狱务公 开的全面开展。第二，推行狱务公开必须在依法治监的基础上规范进 行。要制定并公开详细的各项狱务公开的执法依据、执法条件、审批 程序和处理结果等。一句话，就是要有一个显见明了的执法标准和尺 度。第三，推行狱务公开是在依法治监的前提下促进监狱工作社会化 监狱是国家文明程度的一个重要展示窗口，监狱的发展一定要与时代 社会的发展相衔接、相同步。因此，狱务公开极大地促进监狱工作社 会化的进程，监狱工作社会化是当前乃至今后监狱的发展方向。（三）加强依法治监，推进监狱工作法制化1、以体制改革促监狱职能纯化，为依法治监扫除障碍 监企社“三位一体”的运行模式，使得监狱工作在种种矛盾冲突 中步履艰难，监狱的本质属性很难体现。因此，必须全面改革现行监 狱管理体制，进一步纯化监狱专职职能，纯化民警工作职能，确保监 狱民警集中精力搞好对罪犯的刑罚执行工作。要对监狱从体制到运行 机制进行全面改革，要全面提升民警的专业素质，要科学规范执法机 制，真正完善执法监督机制，切实做到依法治监，推进监狱工作的法 制化。2、以法制建设促行刑法规完善，为依法治监夯实基础加强监狱法制建设，是实现监狱工作法制化有效动作的必要前提。 监狱法制建设，其目的就是完善刑罚执行法律法规，构筑公平、公正 公开的执法施教体系，使监狱民警能够依法执行刑罚，以强有力的手 段和健全的制度改造罪犯，充分发挥监狱功能。一是要完善监狱行刑 法律体系。完善的监狱行刑法律体系应由刑事执行法及派生的监 狱法，监狱法规，规章，监狱内部具体执行规定或制度和行为准则四 个层面构成。二是要及时对现有法律、法规、规章、规定或制度进行 清理，保障监狱行刑程序规定的统一。三是要真正将罪犯权利保障纳 入法治轨道。3、以完善机制促执法监督强化，为监狱工作法制化提供保障监狱法的实施是一个系统的法制工程，监狱法制状况和法制 水平是体现国家和社会文明进步程度的重要标志之一。加强对监狱刑 事执法工作的监督，惩治刑事执法领域的腐败，是保证监狱民警公正 执法的强有力措施，也是推进监狱工作法制化的重要举措。要建立和 完善制度化、规范化、经常化的监狱民警执法监督机制，要变“人治” 为“法治”，变被动监督为主动监督，变事后监督为全程监督，变内部 监督为人大、政协、政法委、检察机关和纪检监察部门、人民群众、 新闻媒体的共同监督，变主要靠自我监督为主要靠制度和法规进行有 效约束。一是要建立执法防范机制，不断增强民警的法律意识；二是 要建立执法责任机制，认真落实执法监督责任；三是要建立执法监督 制约机制，加强执法环节监督，对违反法定程序的，要及时干预并提 出纠正处置意见；四是要建立执法激励机制。要加强对民警刑罚执行 工作的考核与监督，尽量减少和消除对民警监督中的“真空地带”和 “盲区”，对民警的执法情况，履行职责的情况进行动态考察监督，每 年定期对民警的执法情况认真进行检查评议，并及时兑现奖惩。对执法活动中的违法违纪现象要严肃查处，并依法追究其执法过错责任。（四）明确基本要求，提高执法活动的规范性依法治监，行使的是国家法律行为，体现的是国家意志，代表的 是国家形象，维护的是国家利益，因此必须引起高度重视。在具体实 施中，一定要严格要求，依法规范警察的行为、纪律和作风，使监狱 的一切活动约束和运行在法制的轨道上。要严格执法。从罪犯收监到出监的各个环节和各项活动，一定要 严守法律规定，做到符合要求、符合手续、符合程序，全面体现有法 必依、执法必严、违法必究。事事处处都要以监狱法为标准，克 服任何性质的随机性和随意性，杜绝第十四条明文禁止的九种违法行 为，防止出现任何以人治代替法治的不良现象。要秉公执法。对罪犯的考核、评价、处遇、奖罚，特别是减刑、 假释和暂予监外执行一类的问题，一定要坚持公开原则、公开标准、 公开办理程度和结果，在各个层次上增加透明度，公平公正地对待每 一个罪犯。要清廉执法。在社会不正之风和腐败现象向执法领域渗透有增无 减的历史背景下，要特别注意排除商品交换原则对行刑领域的侵袭。 既要经受住金钱、权力和关系的冲击，也要经得住罪犯投人所好、送 人所要的侵蚀，始终保持一身正气，两袖清风，以执法清廉的高尚人 格取信和改造罪犯。为了保证正确地执行刑罚和规范依法治监，必须完善执法监督机 制，包括以秉公执法为内容的法律监督、以清正廉洁为内容的纪律监 督、以职业道德为内容的舆论监督，以正确行使权力为内容的行政监督，开展经常性的执法检查活动，严肃处理有法不依、循法不严、执 法随意、滥用职权的违法行为，把监狱法的各项规定不折不扣地 落到实处。（五）严格依法治监，注重人道主义管理对罪犯实行人道主义管理，必须建立在对罪犯依法奖惩和严格管 理的基础上。在依法治监，强化监管工作，实行严格管理的同时，发 挥严格监管的引导作用，实行对罪犯的人道主义管理。1、要依法办事，维护罪犯的合法权利。维护罪犯的合法权利，督 促他们认真履行义务，是人道主义管理的基础性工作。要维护法律赋 予罪犯的人身权、控申权、民事权、健康权、受教育权、通信权、会 见权，以及未被法律剥夺的其他权利。与此同时，要督促罪犯把改造 世界观、人生观落实到履行法定义务上，遵守法律、法规和监规纪律， 服从管理，接受教育，参加生产劳动。2、要尊重罪犯的人格，严禁打骂体罚罪犯。虐待被监管人，历来 为党的政策和国家法律所不允许，要彻底废除对罪犯的肉体和精神虐 待，特别要坚决纠正并长期预防因民警执法不公和民警直接管理不到 位使罪犯受到比打骂体罚更深层次的精神虐待问题。3、要认真落实对罪犯的分级处遇管理。“分类关押、分级管理、 分类施教”的科学管理要求，基础科学地认识罪犯，核心在于实事求 是、区别对待。要深入了解和掌握服刑人员的基本情况，包括了解和 掌握其犯罪情况、家庭情况及主要社会关系情况、性格特点、体质强 弱、能力大小、对服刑的认识和态度等基本情况，以及服刑过程中所 发生的情况变化。在了解和掌握情况的基础上，要本着实事求是的态 度，对服刑人员区别不同犯罪性质，进行分类关押和分类施教；区别 体质强弱、能力大小，进行劳动作业分工和劳动定额分配；区别文化 程度高低，进行不同层次文化教育；区别接受刑罚的不同认识和态度， 进行分级管理；区别不同的兴趣爱好，积极提供和创造他们得以学习 和发挥专长的条件等等。4、要关心罪犯，解决罪犯的特殊需求。罪犯是处于弱势地位的特 殊公民，部分罪犯存在特殊困难，难以靠自身的力量去克服和摆脱。 监狱民警应充分重视，给予相应的帮助和照顾，努力创造与之生理、 心理需求相适应的改造环境。如对年老体弱者给予安排适当工种，减 轻生产任务；召开无接见、无救济罪犯座谈会或进行个别谈话，给予 精神鼓励、抚慰和适当物质帮助，以及对罪犯开展法律援助等。这些 富有人情味的管理活动，对于帮助罪犯树立重新做人的信心和真诚改 造的志向，效果是很好的。女犯、未成年犯和有精神障碍的罪犯是特 殊弱势群体，他们的生理、心理及物质性、精神性需求，与男犯、成 年犯和其他正常罪犯有较大差异。对这些特殊弱势的服刑人员，监狱 及民警要关心和帮助其解决特殊困难，努力创造与之生理、心理需求 相适应的改造环境和条件。5、要充分发挥法律政策的激励作用，调动罪犯的改造积极性。一 是运用法律手段进行激励。要运用减刑、假释、准许离监探亲等法律 规定，对罪犯改造进行激励。同时对罪犯的考核奖惩要公开、公正、公平，将罪犯的现实表现、改造成绩与奖励挂钩，公正准确地适用减刑、假释、准许离监探亲等，调动罪犯改造积极性。二是运用政策手段进行激励。要建立和完善分级管理、分级处遇制度，用亲情会见、亲情电话、亲情共餐、自由活动等手段鼓励改造表现好的罪犯。对参加劳动的罪犯，要按照一定标准兑现报酬或奖金。三是运用精神鼓励手段进行激励。民警要深入服刑人员学习、劳动、生活各个现场，勤于观察，善于发现各类好的表现，利用队前讲评、个别谈话等形式，及时给予肯定和鼓励；对一贯表现消极但出现一时“闪光点”的服刑 人员，也应给予肯定和鼓励，以利促使他们增强自信心和上进心。6、要坚持尊重罪犯人格与严格管理的统一。必须把刚性管理和柔性管理有机结合起来，走法德并举的路子。要处理好宽与严、情与法的关系，做到刚柔互补、宽严适度、执法有据。在涉及执法问题和履行惩罚职能上，要毫不含糊地行使专职职能，绝不可不分是非，乱施恩惠，甚至与服刑人员称兄道弟，界限不清，关系不明；决不能陷入 对违规抗改甚至重新犯罪行为不敢抓不敢管的误区；决不能不讲人道， 对他们法外施刑。7、要发挥榜样作用，树立监狱人民民警的良好形象。广大监狱民 警作为刑罚行的主体，要在对罪犯实行人道主义管理中充分发挥榜样 作用，要自觉地以自身的理性、良好的道德品质、公正的执法行为， 去影响、带动和改造罪犯，树立文明执法的良好形象。