土地利用总体规划调整完善

土地利用总体规划调整完善淮安市洪泽区土地利用总体规划（2006-2020 年）调整方案淮安市洪泽区人民政府二0七年五月2006-2020年）项目名称： 淮安市洪泽区土地利用总体规划（调整方案编 制 单 位：淮安市洪泽区人民政府 技术承担单位： 江苏省土地勘测规划院编制时间： 2017年 5月总目录第一部分 淮安市洪泽区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案文本第二部分 淮安市洪泽区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案说明淮安市洪泽区土地利用总体规划（ 2006-2020 年）调整方案文本淮安市洪泽区人民政府二0一年五月目录前言1第一章总则2.一、工作目的2二、指导思想2三、工作原则3四、编制依据3五、期限范围7第二章工作背景&一、区域概况8二、土地利用现状与特点 9三、规划实施成效 11四、土地利用面临的机遇与挑战 12第三章 土地利用规划目标 19一、土地利用战略 19二、主要指标安排20第四章 土地利用结构调整与布局优化 22一、土地利用结构调整 22二、土地利用布局优化 24第五章统筹区域土地利用28一、加强土地用途分区及管制 28二、严格建设用地空间管制 32三、协调推进 三线”划定34第六章 永久基本农田划定 35一、优先划定城市周边永久基本农田 35二、全面划定全域永久基本农田 36三、加强永久基本农田质量建设 36四、落实永久基本农田管护责任 37第七章农用地保护与利用38一、严格保护耕地数量和提升耕地质量 38二、 大力提高农业现代化水平 39第八章协调土地利用与生态建设和环境保护 41一、明确生态功能区划 41二、构建生态安全屏障 42第九章村镇建设用地控制区及流量指标归还 44一、村镇建设用地控制区布局 44二、流量指标归还计划 44三、资金保障和监管措施 45第十章 重点建设项目指标落实和清单调整 47一、重点建设项目指标落实 47二、重点建设项目清单调整 47第十一章 对下级规划的引导和调控 49一、高良涧街道49二、朱坝街道49三、黄集街道50四、蒋坝镇50五、岔河镇50六、西顺河镇50七、老子山镇51八、三河镇51九、东双沟镇 51第十二章保障措施52一、健全规划实施行政机制 52二、完善规划实施经济机制 53三、改进规划实施技术手段 55四、提高土地节约集约利用水平 56五、建立规划实施的公众参与机制57、八 、-前言洪泽县土地利用总体规划 （2006-2020 年）（以下简称规划） 及乡级土地利用总体规划于 2011年 12 月经江苏省人民政府批准。规 划实施至今对加强了洪泽辖区内土地宏观管理和实施土地用途管 制，严格了耕地及基本农田保护， 保障了重点建设项目和生态环境用 地，促进了土地资源集约利用和经济社会协调发展， 发挥了重要作用， 取得了一定成效。随着社会经济的发展， 行政区划调整洪泽撤县设区， 经济开发区、 盐化工区以及交通、水利、 能源等基础设施用地需求增多、城镇化进 程加快、全社会固定资产投资增加等原因导致对用地的刚性需求增 大，规划确定的目标已难以适应经济社会发展的需要。 2014年 11 月，国土资源部部署全国土地利用总体规划调整工作。 根据国家和省 的安排，依据 2014 年度土地利用变更调查成果数据，通过调整耕地 保有量、基本农田保护面积和建设用地规模， 贯彻最严格的耕地保护 制度和最严格的节约用地制度，深入实施以“新型城镇化土地使用制 度改革”为核心的节约集约用地“双提升”行动，切实维护规划的严肃性 和可操作性， 进一步强化土地利用规划管理和用途管理， 转变土地利 用方式促进经济发展方式转变， 构建可持续发展的国土资源空间保护 与开发利用格局。第一章 总则一、工作目的为贯彻党中央、 国务院对国土资源工作提出的新要求， 推动淮安 市洪泽区转型创新、科学发展，进一步统筹区域土地利用结构和布局， 促进新型城镇化和生态文明建设， 加强耕地和基本农田保护， 促进土 地节约集约利用水平明显提高， 保障土地资源的可持续利用， 依据国 家、江苏省有关法律法规和方针政策，编制淮安市洪泽区土地利用 总体规划（ 2006-2020 年）调整方案。二、指导思想全面贯彻党的十八大以来中央的系列要求和省委、 省政府的决策 部署，落实五大发展理念，坚持“保护资源、节约集约、维护权益、 改革创新”的工作要求，按照“保护为先、优化为本、调控为要”的原则， 以上级土地利用总体规划调整方案为依据， 合理调整耕地、 基本农田 和建设用地指标， 着重优化土地利用结构和布局， 严控建设用地总量 和强度， 确保完成耕地和基本农田保护任务， 确保生态保护红线落实 到位，确保“十三五”经济社会发展的合理用地需求和国家重大战略的 实施，为把洪泽打造成“经济实力强、百姓生活富、生态环境美、文 明程度高”的苏北重要中心城市新增长极提供基础保障。三、工作原则（一）保护优先、统筹兼顾坚持耕地数量、 质量、生态三位一体保护，优先划定永久基本农 田和生态保护红线。统筹安排生产、生活、生态空间，引导形成合理 的国土空间开发格局。（二）总量控制、布局优化综合资源环境承载力评价， 确定建设用地规模， 优化城乡建设用 地结构和布局，形成功能清晰、协调有序的城乡建设开发格局。（三）节约集约、城乡统筹按照“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，推进“控制总量、 优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量”的节约集约用地“五量调 节”战略的实施，引导经济结构和发展方式的战略性调整。（四）多规合一、公众参与围绕“多规合一”的目标，推进“三区三线”划定。加强部门间沟通 协调，密切协作；坚持开门规划，充分征求群众、专家学者及部门意 见。四、编制依据（一）法律、法规和部门规章1. 中华人民共和国土地管理法 ；2. 中华人民共和国城乡规划法 ；3. 中华人民共和国环境保护法 ；4. 中华人民共和国森林法 ；5. 中华人民共和国水土保持法 ；6. 中华人民共和国土地管理法实施条例 ；7. 基本农田保护条例 ；8. 土地利用总体规划编制审查办法 （国土资源部令第 43 号）；9. 江苏省土地管理条例 ；10. 江苏省基本农田保护条例 ；11. 江苏省土地利用总体规划管理办法 ；（二）规范性文件.国家规范性文件1. 国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制 指导意见的通知（国土资厅发 200951 号）；2. 关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知 （国土资发 20108 号）；3. 关于严格土地利用总体规划实施管理的通知（国土资发20122 号）；4. 国土资源部关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复 （国土资函 201454 号）；5. 国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见 （国土 资发 2014119号）；6. 国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划调整完善工作 方案的通知（国土资厅函 2014 1237号）；7. 国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护 的通知（国土资规 201610 号）；8. 国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作 的通知（国土资厅函 20161096 号）；吐省、市规范性文件1. 关于印发江苏省市县乡级土地利用总体规划编制审批办法的 通知（苏政办发 2010 61 号）；2. 关于新一轮土地利用总体规划实施管理有关事项的通知 （苏 国土资规发 20124 号）；3. 关于贯彻落实 国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减 挂钩试点工作的通知 的通知（苏国土资发 201218 号）；4. 江苏省国土资源厅办公室关于印发江苏省土地利用总体规划 调整完善工作方案的通知 （苏国土资办发 201547 号）；5. 江苏省国土资源厅关于开展市、县级“十三五”土地整治规划 编制工作的通知（苏国土资发 201639 号）；6. 省国土资源厅省农业委员会关于进一步加快推进县级城市 （镇）周边永久基本农田划定工作的通知 （苏国土资发 2016117 号）；7. 江苏省国土资源厅关于预下达土地利用总体规划调整完善主 要指标的通知（苏国土资发 2016277 号）；8. 江苏省国土资源厅关于印发市县乡级土地利用总体规划调 整完善指导意见的通知 （苏国土资发 2016280 号）；9. 江苏省国土资源厅江苏省农业委员会关于印发江苏省永久 基本农田划定工作指导意见 的通知（苏国土资发 2016284 号）；10. 淮安市政府办公室关于印发淮安市土地利用总体规划调整 完善工作方案的通知 （淮政办发 2015150 号）；11. 淮安市国土资源局关于预下达土地利用总体规划调整完善 主要指标的通知（淮国土资发 201693 号）；（三）技术规程1. 县级土地利用总体规划编制规程 （ TD/T1024-2010）；2. 县级土地利用总体规划制图规范 （ TD/T1021-2009）；3. 县级土地利用总体规划数据库标准 （TD/T1027-2010）；4. 乡（镇）级土地利用总体规划编制规程 （TD/T1025-2010）；5. 乡（镇）级土地利用总体规划制图规范 （TD/T1022-2009）；6. 乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准 （TD/T1028-2010）；（四）相关规划1. 江苏省土地利用总体规划（ 2006-2020 年）调整方案；2. 江苏省生态红线区域保护规划 ；3. 淮安市土地利用总体规划（ 2006-2020 年）调整方案；4. 淮安市生态红线区域保护规划 ；5. 淮安市新型城镇化与城乡发展一体化规划（ 2014-2020 年）；6. 淮安市城市总体规划（ 2016 2030）；7. 洪泽县城市总体规划（ 2014-2030）；8. 洪泽县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要 ；9. 洪泽县“十三五”土地利用实施规划；10. 洪泽县新型城镇化发展总体规划 ；11. 洪泽县建设用地“双减量”专项规划（2016-2020年）。五、期限范围（一）规划期限规划基期年为 2005 年，规划期限为 2006-2020 年；规划调 整的基期年为 2014 年。（二）规划调整范围 规划调整范围为淮安市洪泽区行政管辖范围内全部土地， 总面积 1273.41平方公里。第二章 工作背景一、区域概况（一）自然地理概况洪泽位于江苏省中部，是苏北的南大门，地处东经118 2819 0,北纬33 023 24 东接淮安区、金湖县、扬州市 宝应县；西与泗洪、泗阳隔洪泽湖相望；南临淮河入江水道，与盱眙 毗邻；北濒苏北灌溉总渠，与清浦接壤。洪泽地处淮河冲积平原，地 势平坦，西高东低，西依洪泽湖，东挽白马湖，南临淮河入江水道， 北濒苏北灌溉总渠和入海水道，处于苏北水乡湿地地区的中心位置， 素有“淮上明珠、”“鱼米之乡”的美称，是一座充满魅力的湖滨新兴生态 旅游城市。（二）社会经济概况2014 年，洪泽全区实现地区生产总值 203.06 亿元、规模以上固 定资产投资 1 32.98亿元、公共财政预算收入 22.23亿元、社会消费品 零售总额 75.13 亿元，分别增长 14.85%、 22%、 10.38%和 12.13%； 20 1 4年末洪泽常住人口为 33.67万人，按常住人口计算的年末城镇人 口为 16.45 万人，城镇化率为 48.85，居民生活水平持续提高，城 镇居民人均可支配收入 25751 元、农民人均纯收入 13161 元，分别增 长 8.30%和 13.47%，幸福洪泽建设实现了良好的开局。（三）行政区划调整情况2014 年 10 月，根据省政府关于调整洪泽区部分行政区划的批 复（苏政复 2014 110 号）文件，对原洪泽县下辖部分乡镇的行 政区划进行了调整， 撤销高良涧镇， 设立高良涧街道办事处和朱坝街 道办事处；撤销黄集镇， 设立黄集街道办事处； 撤销岔河镇、仁和镇， 合并设立新的岔河镇；撤销东双沟镇、万集镇，合并设立新的东双沟 镇；撤销共和镇、 三河镇，合并，设立新的三河镇。 行政区划调整后， 洪泽下辖高良涧街道、朱坝街道、黄集街道等 3 个街道，蒋坝镇、岔 河镇、西顺河镇、老子山镇、东双沟镇、三河镇等 6 个镇及洪泽湖， 总面积 1273.41 平方公里。2016 年 7 月，根据省政府关于调整淮安市部分行政区划的通 知（苏政发 201687号）文件，撤销洪泽县，设立淮安市洪泽区， 以原洪泽县的行政区域为洪泽区的行政区域。 根据省国土资源厅 市 县乡级土地利用总体规划调整完善指导意见 的要求， 规划调整完善 以淮安市洪泽区行政管辖范围编制 淮安市洪泽区土地利用总体规划 （2006-2020年）调整方案。二、土地利用现状与特点（一）土地利用现状2014 年末，洪泽区土地总面积 127341.01公顷。其中，农用地面 积 55815.51 公顷，占土地总面积的 43.83%；建设用地 12459.96 公顷， 占土地总面积的 9.78；其他土地 59065.54 公顷，占土地总面积的46.38%1.农用地2014 年末，洪泽区农用地总面积 55795.37 公顷，占全区总面积 的 43.81%。其中，耕地面积 36817.55 公顷，占全区总面积的 28.91%； 园地面积 4292.02公顷，占全区总面积的 3.37%；林地面积 198.92 公 顷，占全区总面积的 0.15%；其他农用地面积 14486.88 公顷，占全区 总面积的 11.38%。2. 建设用地2014 年末，洪泽区建设用地总面积 12480.33 公顷，占全区总面 积的 9.78%。其中，城乡建设用地面积 9923.83 公顷，占全区总面的 7.80%（其中城镇工矿用地 3076.91 公顷，农村居民点用地 6846.92 公顷）；交通水利及其他建设用地面积 2556.50 公顷，占全区总面积 的 2.01%（其中交通水利用地面积 2289.61 公顷，其他建设用地面积 266.89公顷）。3. 其他土地2014 年末，洪泽区其他土地面积 59065.03 公顷，占全区总面积 的 46.38%。其中水域 59065.26 公顷，占全区总面积的 46.38%，自然 保留地 0.28 公顷，占全区总面积的 0.0002%。（二）土地利用特点1. 耕地比重小，分布集中2014 年洪泽区耕地面积为 36817.55 公顷，仅占土地总面积的 28.91%，人均耕地面积 1.64 亩。除了老子山镇、西顺河镇和蒋坝镇 分布较少外，全区耕地在其他各镇均有分布。2. 水域面积大，土地利用后备资源不足2014 年洪泽区水域面积 59065.31公顷，占土地总面积的 46.38%。 以不可开发的水域为主，而自然保留地面积 0.28 公顷，仅占土地总 面积的 0.0002%，土地利用率较低，土地开发和增加耕地难度较大， 后备资源不足。3. 建设用地增长速度较快，耕地保护压力大 随着洪泽规划建设的推进和新型城镇化进程的加快， 全区各项建 设用地需求越来越大，呈现快速扩张的趋势。截至 2014 年全区建设 用地面积为 12480.33 公顷，自规划实施以来年均净增 836 亩。面对 撤县设区后“纳湖入城”、淮洪一体化和环洪泽湖生态旅游圈打造的不 断深化经济的快速增长， 既要满足社会经济发展的用地需要， 又要防 止建设占用耕地，耕地保护的压力不断增大。三、规划实施成效（一）耕地和基本农田得到有效保护2014 年洪泽区耕地保有量 39067.01 公顷，完成了规划目标的 100.65%，基本农田保护面积 33988.73 公顷，完成了规划目标的 100.92%，有效地保护了耕地和基本农田，保障了粮食安全。（二）科学发展用地得到合理保障规划实施期间，全区建设用地总规模净增加 222.99 公顷，其中 城乡建设用地净增加 90.75公顷，交通水利用地净增加 133.39 公顷， 保障了全区城市发展、 产业集群建设、 基础设施建设等的合理用地需 求，为城乡统筹发展提供建设用地支撑。（三）土地利用结构布局得到优化 规划实施期间，通过划定建设用地管制分区， 完善空间管制制度， 探索土地利用总体规划与经济社会发展规划、 城乡建设规划、 生态建 设和环境保护规划等多规融合， 优先布设生态屏障用地， 协调安排基 本农田和基础设施用地， 优化城镇村用地布局， 引导土地利用结构和 布局优化。（四）土地生态环境建设成效明显 规划实施期间，全区严格实行生态管护，提出以构筑绿色屏障， 发展绿色产业， 建设绿色文化为指导思想， 以洪泽湖东部湿地自然保 护区以及老子山、龟山体为生态功能点，以淮河、苏北灌溉总渠、淮 河入江水道、三河、草泽河、张福河流域等河道为生态功能线，以耕 地、园地尤其是基本农田以及大面积水体包括洪泽湖、 白马湖等大型 湖泊为生态功能面，形成了“点线面”相结合的绿色生态空间格局。四、土地利用面临的机遇与挑战（一）经济社会发展趋势1. 功能定位 洪泽区“十三五”期间将紧紧围绕“淮安制造业高新区、生态旅游首 选区、都市农业示范区、新型城镇化样板区、承接江北新区辐射优先 区，打造苏北重要中心城市新的增长极”的目标定位，全面加快现代 化湖滨生态旅游新城建设。2. 发展战略 随着“一带一路、”长江经济带、淮河生态经济带、沿运河城镇轴、 宁淮一体化等重大战略布局的辐射，洪泽作为对接南京江北新区的 “前哨”和淮安中心城市南大门，将抢抓机遇、充分发挥优势，全面融 入南京都市圈， 分享江北新区发展的溢出红利， 加快构建区域发展新 空间。随着撤县设区后“纳湖入城”、淮洪一体化和环洪泽湖生态旅游 圈打造的不断深化， 洪泽将主动融入淮安市的总体发展格局， 全面推 进发展规划、产业布局、基础设施、公共服务等方面的“无缝对接” ， 借助市级发展大平台， 助推洪泽发展新跃升， 努力成为展示淮安城市 形象的重要窗口、 彰显城市文化的重要名片、 承载城市功能的重要载 体，加快打造更具份量新板块。随着供给侧结构性改革、创新驱动发 展战略实施推进，加之国家现代农业示范区、新型城镇化、 “小水改、” “双减量”等重大改革试点效应的叠加，产业结构调整方向日趋明晰， 洪泽将在发展导向上更加注重量质并举， 在发展动力上更加注重创新 驱动，在发展模式上更加注重绿色增长，不断增强核心竞争力，加快 培育经济增长新动能。3. 经济社会发展总体目标到 2020 年，洪泽将实现地区生产总值 360 亿元，一般公共预算 收入达到 40 亿元，均量指标保持全省前列， 总量指标挺进全省中游， 综合实力领先苏北、赶超江北。着力调整产业结构，加快服务业提速 提质步伐，二三产业占 GDP 比重达 90%，产业对经济发展的支撑作 用充分体现； 城乡发展持续推进。 湖滨新城魅力彰显， 城市架构合理， 滨湖新区和高铁新区初具规模，城镇化率达 55%；2020 年，城镇居 民人均可支配收入达 41400元，农村居民人均可支配收入达 23000 元。 社会保障水平明显提高， 城乡居民社会保障基本实现全覆盖， 全民享 用丰富的文化硕果，大湖文化得到进一步弘扬。（二）土地利用面临的挑战1. 落实藏粮于地战略，严守耕地保护红线任务艰巨 藏粮于地、藏粮于技战略作为“十三五”时期我国粮食安全保障的 新路径，要求坚持最严格的耕地保护制度， 加大土地利用规划管控力 度，严格按规划落实耕地保有量、基本农田保护面积，按照数量质量 生态“三位一体”保护要求，建立耕地保护激励长效机制，守住耕地保 护红线，保障粮食安全底线。与此同时，洪泽撤县设区后“纳湖入城” 主动融入淮安主城区发展格局， 要保证经济社会持续快速发展， 各项 建设不可避免地占用一部分耕地； 全区宜耕后备资源有限， 为保障生 态环境安全， 又不宜对其他农用地过度垦殖， 未来洪泽区将面临耕地 保护的艰巨任务。2. 供给侧结构性改革，倒逼土地利用方式根本转变 土地资源作为经济社会发展的基本要素和物质基础， 在当前资源 红利的边际效益递减、 国土空间开发趋于饱和的情况下， 围绕去产能、 去库存、去杠杆、降成本、补短板的供给侧结构性改革，将直接倒逼 其利用方式的根本转变。 规划实施以来， 全区城乡建设用地总体呈较 快增长趋势， 其中城镇工矿用地增长较快但集约水平不高， 亟待通过 土地利用总体规划引导土地利用方向、 管制城乡用地建设， 从土地资源的承载和支撑能力入手， 谋求城镇化模式的改进、 空间格局和形态 的优化。3. 打造绿色宜居生态环境，统筹土地保护开发责任重大“十三五”时期是洪泽认真贯彻绿色发展理念，着力构建资源节约 型、环境友好型社会，实现产业转型与生态建设良性互动，深入推进 “蓝清绿”工程，努力打造天蓝、地绿、水清靓丽洪泽关键时期。推动 绿色发展需要以主体功能区规划为基础，以土地利用总体规划为底 盘，以资源环境承载力、建设用地总量强度“双控”和耕地保护红线、 生态保护红线、城市开发边界“三线”为基本约束，协调新型工业化、 城镇化、农业现代化和绿色化发展空间， 合理控制国土空间开发强度， 增加生态空间，加快落地土地规划与发改、生态环保、农业各政府组 成部分规划的左右衔接，统筹协调国土资源保护，推进发展规划、城 乡规划、国土规划、生态保护规划的“多规合一”。（三）土地利用面临的机遇1. “纳湖入城”和淮洪一体化为区域发展提供了加速器 淮安市近年来依托苏北区域中心的独特优势，发挥“一带一路” 、 长江经济带、 沿海大开发战略叠加效应， 将建设成为辐射带动沿线地 区的重要中心城市； 同时淮安市作为淮河生态经济带极核城市， 主要 发挥运河与淮河交汇的物流枢纽功能， 起到引领淮河干线流域经济社 会发展的“龙头”作用。淮安市为加快建设苏北重要中心城市的有力支 撑，通过优化行政区划格局，调整铸就经济新地理，集聚资源，将洪 泽撤县设区“纳湖入城”，深入实施“淮洪一体化”发展战略。行政区划调 整后洪泽作为淮安城市“副中心”，随着“一带一路”建设和淮河生态经济 带战略的围合深入实施， 各类资本将更加集中、 各类要素将加速集聚， 将为洪泽发展提供加速器。2. 主体功能区规划与“1047”城镇发展战略将加快培育特色乡镇 根据都市区拓展的发展趋势和空间集聚、产城融合的要求， 淮 安市主体功能区规划重点构筑“一区两片四轴”的发展格局，将洪泽 纳入淮安都市区， 以此带动市域乃至苏北更大腹地发展。 为继续推进 苏北重要中心城市建设，凸显沿运河城镇轴生态、环保、低碳的发展 特色，鼓励培育区域次中心城市，淮安市突破现有城镇体系结构，按 照中央和省要求，积极实施“ 1047”的城镇体系架构，打造 10 个重点 中心镇（即小城市），推进 47 个特色镇发展，培育一批工业型、农业 型、旅游型的特色镇。白马湖生态保护功能片区内的岔河镇作为 10 个重点中心镇之一， 重点打造乡村乡恋乡愁旅游文化产业示范区。 同 时，洪泽区以淮安市主体功能区规划与“ 1047”城镇发展战略为指导， 按照“三街三大三特”格局，重点加快推进蒋坝河工风情小镇、老子山 温泉养生小镇、西顺河渔家风情小镇建设， 争创江苏省旅游特色小镇。3. 新型城镇化土地使用制度改革与“多规合一”试点纵深推进洪泽 新型城镇化发展淮安市新型城镇化土地使用制度改革成为国土资源部批复的部 级试点，是全省“双提升”行动三大试点之一，旨在通过推进土地资源 管理、城乡规划等一系列改革措施， 探索建立具有淮安特色的节约集 约用地模式， 为江苏乃至全国土地使用制度改革提供经验和示范。 淮 安市于 2014 年成为江苏唯一一个纳入国家试点的“多规合一”城市， 作为新型城镇化土地使用制度改革与“多规合一”双试点叠加的城市， 淮安市主要在发展理念的变革、规划体系的重构、管理制度的改革、 规划内容的重整、 规划基础的构建五个方面改革创新， 推进规划与国 土部门联合开展土地利用及建设用地的分类对接。洪泽区建设用地 “双减量”试点工作作为落实“双提升”行动之一，为向纵深推进洪泽新 型城镇化发展， 提升城市化水平， 优化产业结构和增加居民收入带来 了新的机遇。4. 白马湖生态保护功能片区规划与环洪泽湖生态旅游圈发展规 划为洪泽生态安全格局构建带来契机白马湖生态保护功能片区作为长三角北部地区生态旅游的重要 节点，位于淮安都市区南部，包括白马湖湖区和环湖地区，涉及淮安 区、洪泽县和金湖县三个县区，共计 11 个乡镇（农场、街道）。通过 对片区内城乡发展进行分类引导， 培育白马湖湖区整体生态环境， 促 进生态旅游产业、 绿色生态农业生产规模化集中发展， 实现环湖地区 旅游资源和耕地资源的高效集约利用。 根据洪泽湖生态旅游圈发展 规划，按照洪泽湖的生态功能区定位，加强洪泽湖生态环境保护。 洪泽区西依洪泽湖东挽白马湖， 白马湖生态保护功能片区规划与洪泽 湖生态旅游圈发展规划的实施， 将加强对洪泽去内生态保育区、 生态 斑块、生态廊道及生态节点的保护。5. 自身区位和产业优势为建设“十全”“十美”幸福洪泽提供重要支 撑“十三五”期间洪泽依托宁淮高速公路、京沪高速公路、 205 国道、 233 国道、京杭大运河以及规划建设的 264省道、连淮扬镇铁路、徐 宿淮盐铁路、 宁淮城际铁路等南向交通干线， 打通淮安和洪泽对外发 展通道，融入“南京一小时都市圈”、长三角区域经济一体化发展圈。 伴随“纳湖入城、推进淮洪一体化发展”战略的实施，市域轨道交通 2 号线、西安路快速通道延伸到洪泽城区， 洪泽将主动融入全市总体发 展格局，全面推进发展规划、产业布局、基础设施、公共服务等方面 的“无缝对接，”加快“4+1”工业主导产业与全市“4+2”制造业深度融合， 构建了国家现代农业示范区“三核三片三带”和沿湖旅游开发“一线四 点”新格局，为建设“十全“十”美”幸福洪泽提供重要支撑。第三章 土地利用规划目标一、土地利用战略（一）土地利用战略任务正确处理保护资源与保障发展的关系，严格保护耕地和基本农 田，保障合理用地需求， 优化土地利用结构和国土空间格局， 划定“生 态保护红线、永久基本农田保护红线及城市开发边界” ，推进“创新、 协调、绿色、开放、共享”发展，提升区域综合交通地位，发挥重要 的区域中心城市辐射和带动功能， 为全面实现洪泽发展目标， 提供土 地资源保障。（二）土地利用基本策略1. 划定三线，优化国土空间格局 优先保护各类生态资源，划定生态红线；坚守耕地保护红线，划 定永久基本农田保护红线； 科学控制城市用地规模， 引导城市用地理 性拓展，划定城市开发边界。2. 节约集约，开展建设用地“减量化” 科学规划，盘活存量，挖掘潜力，不断优化城乡建设用地内部结 构，合理安排和控制拆旧建新规模，实现农村建设用地有减少，有效 抑制建设用地快速扩张趋势。3. 统筹城乡，引导城市化发展 按照率先实现现代化的要求， 以城乡统筹发展引导城市化发展和 农村建设，逐步降低进城门槛，使农民有能力进入城镇，有条件居住 在城镇，有机会在城镇发展， 真正融入城镇生活， 同时进一步加强镇、 村规划，加强农村道路、给排水、环卫、通讯、电力等基础设施和医 疗卫生、教育文化等基本公共服务设施建设， 使广大乡村居民共享开 放成果。二、主要指标安排（一）土地利用调控目标1. 耕地和基本农田保护目标 方案严格落实下达指标，以耕地保护为核心，实行最严格的 耕地和基本农田保护制度，落实耕地与基本农田保护任务。规划至 2020 年，耕地保有量目标调整为 38269.90公顷，基本农田保护面积 调整为 29539.70公顷，新增建设用地占用耕地控制在 454.10 公顷以 内，土地整治补充耕地不少于 454.10 公顷。2. 建设用地规模控制目标 方案严格落实上级下达的建设用地指标， 同时根据洪泽区“十 三五”社会经济发展需求、交通、水利、其他产业及新型城镇化发展 等因素，充分考虑近期重点建设项目用地需求， 合理规划建设用地增 长规模和布局。规划至 2020 年，调整全区建设用地总规模控制在 13095.33 公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在 10308.83公顷以 内，城镇工矿用地规模控制在 4526.40 公顷以内，交通水利及其他用 地规模为 2786.50 公顷以内。3. 建设用地增量指标与流量指标方案按照“管住总量、严控增量、盘活存量”的要求，实施建 设用地总量控制和减量化战略。规划至 2020 年，全区新增建设用地 总规模控制在 615.00公顷以内，其中： 2015-2020 年新增城乡建设用 地上图规模为 1718.33 公顷（ 25775 亩），新增城乡建设用地 385.00 公顷（其中含盐化工 266.67 公顷），流量指标 1333.33 公顷（ 20000 亩），并划定村镇建设控制区不少于 1733.33 公顷（ 26000.00 亩）用 于偿还新增流量指标。（二）土地节约集约利用目标 土地配置的政府与市场协调机制更加完善， 各类各业用地标准得 到严格执行， 存量建设用地潜力得到充分挖掘， 土地利用方式逐步由 外延扩张向内涵提升转变。至 2020 年，人均城镇工矿用地面积控制 在 141.0 平方米以内。（三）土地综合整治目标不断加大土地综合整治投入， 严格落实耕地补充任务， 基本农田 质量明显提升。 2015-2020 年土地整治补充耕地义务量不低于 454.1 公顷。（四）土地生态建设目标严守生态红线， 区域规模建设满足生态承载要求， 区域空间规划 结合自然生态条件， 区域发展指标符合生态城市建设要求， 区域文化 发展凸显乡镇资源特色，构建经济、社会、文化、自然全面平衡发展 的良好生态环境。第四章 土地利用结构调整与布局优化一、土地利用结构调整2014 年末，全区土地总面积 127341.01公顷，其中农用地 55795.37 公顷，建设用地 12480.33公顷，其他土地 59065.31 公顷。规划到 2020 年，全区农用地 55180.37 公顷，建设用地 13095.33公顷，其他土地 59065.31公顷。（一）农用地结构调整农用地规模从 2014年的 55795.37公顷调整为 2020 年的 55180.37 公顷，净减少 615.00 公顷，占全区土地总面积的比重由 43.81%调整 为 43.34%。推进农业结构战略性调整，严格控制农业结构调整占用 耕地规模，坚守基本农田保护红线；加大农用地整理补充耕地力度， 提高优质耕地比重；稳定园地面积，扩大优势水果种植比例，促进园 地规模经营；结合白马湖生态保护功能片区生态环境整治系列工程， 充分利用现有林地、苗圃基地等，多途径增加林地面积。1. 耕地结构调整耕地面积从 2014 年的 36817.55公顷调整为 2020 年的 36950.88 公顷，净增加 133.33 公顷，占全区土地总面积的比重由 28.91%调整 为 29.02%。2. 园地结构调整园地面积保持 2014 年现状面积 4292.02 公顷不变，占全区土地 总面积的比重为 3.37%。3. 林地结构调整林地面积从 2014年的 198.92公顷调整为 2020年的 236.10公顷，净增加 37.18 公顷，占全区土地总面积的比重由 0.15%调整为 0.19%。4. 其他农用地结构调整其他农用地面积从 2014 年的 14486.88 公顷调整为 2020 年的13701.37 公顷，净减少 785.51 公顷，占全区土地总面积的比重由 11.38%调整为 10.76%。（二）建设用地结构调整规划建设用地规模从 2014年的 12480.33公顷调整为 2020 年的 13095.33公顷，净增加 615.00公顷，占全区土地总面积的比重由 9.81% 调整为 10.28%。以建设用地“双减量”为抓手，严格控制建设用地总规 模，盘活存量建设用地，城镇用地由外延增长向内涵挖潜转变，逐步 缩减农村居民点用地规模， 提高集约利用水平， 增强中心城区综合承 载力；保障交通水利能源重点项目建设用地提升区域发展能力。1. 城乡建设用地结构调整城乡建设用地从 2014 年的 9923.83 公顷调整为 2020 年的 10308.83公顷，净增加 385.00公顷，占全区土地总面积的比重由 7.80% 调整为 8.09%。2. 交通水利用地结构调整交通水利用地从 2014年的2289.61公顷调整为 2020年的 2519.61 公顷，净增加 230.00 公顷，占全区土地总面积的比重由 1.80%调整为 1.98%3. 其他建设用地结构调整其他建设用地 2014年的 266.89公顷调整为 2020年的 265.29公 顷，净减少 1.60 公顷，占全区土地总面积的比重仍为 0.21%。（三）其他土地结构调整 规划期间，继续加强对境内的生态保育区、生态斑块、生态廊道 及生态节点的保护。到规划期末，其他土地规模不变， 总面积 59065.31 公顷，其中水域面积 59065.03公顷，自然保留地 0.28 公顷。二、土地利用布局优化（一）耕地和基本农田布局优化 按照基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则， 在落实好城市周边永久基本农田划定成果基础上， 根据规划确定的基 本农田保护面积，结合年度土地变更调查、耕地质量等别评定成果， 洪泽区调整了全域永久基本农田布局。 基本农田布局调整中， 确保城 区（镇）周边、交通沿线优质耕地和已建成的高标准农田优先划为永 久基本农田，并对江苏食品科技产业园、 洪泽经济开发区、 湖滨新区、 白马湖功能片区等重点发展片区内的基本农田优化布局。 基本农田调 入的全部为耕地，并将土地整治形成的优质耕地优先补划为基本农 田，将新增耕地与周边现有基本农田进行融合和串联， 对零散基本农 田进行有效整合，优化全区耕地和基本农田布局，实现土地规模化、 集约化经营，提高基本农田集中连片程度，发挥规摸效益。（二）城乡建设用地布局优化 按照“全域规划、多规合一”的要求，充分考虑“十三五”期间各业 各类用地需求，以 2014 年土地利用现状图为基础，着力优化城乡建 设用地空间布局，建立完善“两带一轴”的新型城镇格局，优化城乡统 筹发展一体化。1. 城镇工矿建设用地布局调整优化城镇工矿用地布局， 统筹城镇发展、 工业集中区建设与 农业、生态用地， 优化调整产业园用地布局，促进城镇工矿用地集中 集聚和集约利用。围绕撤县设区后加快融入淮安主城区的发展要求， 注重与淮安中心城市总体规划衔接，推动在空间、产业、功能、基础 设施等方面的对接融合， 全面形成定位清晰、 功能互补的规划衔接体 系。以国家新型城镇化综合试点为抓手， 高标准推进主城区和湖滨新 区建设，按照“四带四点一区”规划格局，构建全域性都市农业新体系。 围绕南部片区融合发展思路和农业“ 3+2”特色产业，加快食品科技产 业园、蒋坝农旅基地、三河特色产业社区建设，聚力打造现代都市农 业示范区和国家级农业高新区。 构建产业新体系并带动人口集聚提供 可能。2. 农村建设用地布局统筹城乡一体化发展和美丽农村建设， 以整体推进农村土地综合 整治和城乡建设用地增减挂钩试点政策为抓手， 通过稳步推进城乡建 设用地“双减量”试点工作，按照科学规划、农民自愿、及时复垦的要 求，合理撤并自然村、消除空心村、建设中心村，加快岔河镇作为全国重点中心镇的建设步伐， 推进蒋坝河工风情小镇、 老子山温泉养生 小镇、西顺河渔家风情小镇建设，建设新型农村社区，完善保留村庄 的基础设施与公共服务设施建设， 引导农民适度集中居住， 逐步形成 既保持传统特色、 又适应现代农业和农村发展要求的、 集中与分散相 结合的农村居民点分布格局。3. 基础设施及其他建设用地布局优化依托新型城镇化战略布局框架， 合理规划建设交通、 水利、电力、 能源等基础设施网络， 重点推进交通枢纽规划建设， 实施城区道路升 级改造和农村道路提档升级，率先构建能力充分、结构合理、衔接顺 畅的现代综合交通运输体系。优化水、电、气等市政公用设施配套， 持续开展骨干河道综合治理， 扎实推进农田水利等一体化建设， 构建 现代化水利综合保障体系。（ 1）交通项目布局 规划期间，洪泽交通运输发展以加快湖滨魅力新城建设、 打造“十 全”“十美”幸福洪泽为目标，以 348省道、 420省道、 330 省道建设为 基础，以加快公路、港站建设和城乡公交一体化发展为重点，进一步 完善全县“九横十纵”的干支线公路网络，提升干线路网支撑能力，通 过市域轨道交通 2 号线、西安路快速通道建设实现与淮安市区的“无 缝对接”。（ 2）水利、能源及其他基础设施项目布局 为提高人民生活水平和生活质量， 促进社会的稳定和谐， 规划期内综合考虑水利、电力、能源、环保等行业用地需求，合理安排垃圾中转站、 污水处理厂等重点基础设施建设项目， 满足各类基础设施用 地需求。规划中对于难以准确定位的基础设施项目， 在规划中预留通 道，其他独立选址项目均准确定位并落图。4. 生态保护用地布局优化 按照生态优先的原则，以绿色理念提升发展质态，按照“多规合 一”的要求，以确保生态安全为底线，在落实淮安市省级生态红线 区域优化调整的基础上， 结合全区生态环境保护的要求，在维持自 然地貌连续性的前提下，在规划确定的禁止建设区上，将一级管 控区纳入生态保护红线，统筹协调各部门规划的空间边界和目标指 标，建立统一的控制线体系，从根本上保障经济社会发展规划、城乡 规划、生态保护规划核心控制要素在土地空间布局上的协调一致。第五章 统筹区域土地利用一、加强土地用途分区及管制（一）基本农田保护区 基本农田保护区是指主要对耕地及其他优质农用地进行特殊保 护和管理而划定的土地用途区。 基本农田保护区分布在城镇发展区以 外，基本农田分布集中度较高、优质基本农田所占比例较大的区域， 是粮食和优质农产品的主产区， 土地利用方向以基本农田保护和农田 水利建设为主导。规划基本农田保护区面积 30090.23 公顷，占全区 土地总面积的 23.63%，主要分布在岔河镇、三河镇和东双沟镇等镇。管制规则：1. 区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道 路、水利、农田防护林及其他农业设施，区内的一般耕地，应参照基 本农田管制政策进行管护。2. 区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调 整为基本农田，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状 用途，但不得扩大面积。3. 禁止占用区内基本农田进行非农建设，禁止在基本农田上建 房、建窑、建坟、采矿、取土或者进行其他破坏基本农田的活动，禁 止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。4. 符合法定条件，需占用和改变永久基本农田的，必须经过可行 性论证，确实难以避让， 应当将土地利用总体规划调整方案和永久基 本农田补划方案一并报国务院批准， 及时补划数量相等、 质量相当的 永久基本农田。（二）一般农地区 一般农地区指基本农田保护区和林业用地区以外的农用地地区， 为农业生产发展需要划定的土地用途区， 包括除基本农田以外的一般 耕地、园地和规划确定为耕地、 园地的后备资源以及其他类型的零星 土地。规划一般农地区面积 24030.11 公顷，占全区土地总面积的 18.87%，各街道（镇）均有分布。管制规则：区内现有非农业建设用地和其他零星农用地应当优先整理、 复垦 或调整为耕地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状 用途，但不得扩大面积；禁止占用区内土地进行非农业建设，不得破 坏、污染和荒芜区内土地。（三）城镇村建设用地区 城镇村建设用地区指为城市、建制镇、村庄、集镇用地发展需要 划定的土地用途区，主要为中心城区、新城、新市镇发展范围，以城 镇用地为主， 土地利用的主导功能为城镇建设和产业发展。 规划城镇 村建设用地区面积 10206.79 公顷，占全区土地总面积的 8.02%，主要 分布在中心城区及各街道（镇）的集镇区及中心村。管制规则：1. 区内土地主要用于城镇、农村居民点建设，须符合经批准的城 市、建制镇、村庄和集镇规划。2. 区内城镇村建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃 地。3. 区内农用地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒 芜。（四）独立工矿区 独立工矿区指独立于城镇村的采矿用地以及其他独立建设用地 发展需要划定的区域。规划独立工矿区面积 47.84 公顷，占全区土地 总面积的 0.04%。主要安排于三河镇、高良涧街道等街道（镇） 。管制规则：1. 区内土地主要用于采矿业以及其他不宜在居民点内安排的其 他独立建设用地。2. 区内土地使用应符合经批准的工矿建设规划。3. 区内因生产建设挖损、塌陷、压占、污染的土地应及时复垦； 区内建设应优先利用现有低效建设用地、 闲置地和废弃地； 区内农用 地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒芜。（五）风景旅游用地区 风景旅游用地区是指具有一定游览条件和旅游设施， 为人们进行 观赏、休憩、娱乐或文化等活动需要划定的土地用途区。规划风景旅 游用地区面积 22.47 公顷，占全区土地总面积的 0.02%，主要分布在 老子山镇。管制规则：1.区内影响景观保护和游览的土地，应在规划期间调整为适宜的用途。2.区内严格限定土地开发强度，在不破坏景观资源的前提下，允 许区内土地进行农业生产活动和适度的旅游设施建设。（五）生态环境安全控制区 生态安全控制区是指基于维护生态环境安全需要进行土地利用 特殊控制的区域， 具有重要生态服务功能和生态敏感的区域及其他基 于生态安全目的需要进行土地利用特殊控制的区域， 土地利用以生态 保育和修复为主。规划生态环境安全控制区面积 21109.02 公顷，占 全区土地总面积的 16.58%，主要分布在老子山镇和洪泽湖。管制规则： 1.区内影响生态环境安全的土地，应在规划期间调整为适宜的用 途。2.区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有 的各种生产、开发活动应逐步退出。（六）林业用地区 林业用地区指为林业发展需要划定的土地用途区， 是水系保护廊 道和绿色廊道的重要节点，土地利用以发展林业和生态保护为主导。 规划林业用地区面积 236.10 公顷，占全区土地总面积 0.19%。主要安 排在岔河镇的白马湖功能片区和老子山镇。管制规则：1.区内土地利用以发展林业和生态保护为主导，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施2.区内现有非农业建设用地，可按其适宜性调整为林地或其他类 型的营林设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但 不得扩大面积；未经批准， 禁止占用区内土地进行非农业建设，禁止 占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动，禁止擅自退 耕还林。二、严格建设用地空间管制根据城乡建设用地规划指标，结合中心城区、各乡镇、中心村的 扩展态势， 合理调整城乡建设用地规模边界、 扩展边界和禁止建设边 界。规模边界内主要安排城市、集镇、园区、中心村等城镇村建设用 地；扩展边界内不安排基本农田，避让重要的生态建设用地；禁止建 设边界内主要安排重要生态环境安全、 自然与文化遗产保护用地。 城 乡建设用地扩展边界和禁止建设边界一经划定不得擅自更改。（一）允许建设区允许建设区是指城乡建设用地规模边界所包含的范围， 是规划期 内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的 城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。到 2020 年，全区划 定允许建设区面积为 10254.62 公顷，主要分布于中心城区、产业园、 街道（镇）区以及农村居民点。管制规则：区内新增建设用地受规划指标和年度计划指标约束， 应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。规划实施过程中， 在允许建设区面积不改变的前提下， 其空间布局形态可依程序进行调 整，但不得突破建设用地扩展边界。允许建设区边界的调整，必须报 规划审批机关的同级国土资源管理部门审查批准。（二）有条件建设区 有条件建设区是城乡建设用地规模边界以外、 扩展边界以内的范 围。全区划定的有条件建设区面积 1718.33 公顷，是规划目标年内规 模边界可能修改的范围。主要分布于中心城区、产业园以及各街道 （镇）区的周边地区。管制规则： 在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下， 区内 土地可以用于规划建设用地区的布局调整。 区内土地可依法依程序办 理建设用地审批手续， 同时相应核减允许建设区用地规模。 规划期内 建设用地扩展边界原则上不得调整， 如需调整按规划修改处理， 严格 论证并报规划审批机关批准。（三）限制建设区限制建设区是指区域范围内除允许建设区、 有条件建设区和禁止 建设区外的其他区域。全区划定的限制建设区面积为 94259.04 公顷。 主要安排在各街道（镇）可建设区域和禁止建设区域以外地区。管制规则： 区内土地主导用途为农业生产空间， 是开展土地综合 整治和高标准基本农田建设的主要区域， 区内禁止城市、 建制镇和集 镇新增建设，控制线型基础设施用地、 采矿用地和其他独立建设用地。（四）禁止建设区 禁止建设区是禁止建设用地边界所包含的空间范围， 是具有重要生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。全区划 定的禁止建设区面积为 21109.02 公顷，主要分布在老子山镇和洪泽 湖。管制规则： 区内土地的主导用途为生态建设与环境保护空间， 严 格禁止与主导功能不相符的各项建设。 除法律法规另有规定外， 规划 期内禁止建设用地边界不得调整。三、协调推进 “三线 ”划定（一）基本农田保护红线为保障粮食安全的底线， 确保优质耕地得到有效保护， 在基本农 田布局调整的基础上划定基本农田保护红线。 规划主要将洪泽区域范 围内集中连片且质量较高的耕地划入基本农田保护红线范围。（二）城市增长边界为防止城市建设无序蔓延、 促进城市紧凑布局和可持续发展、 优 化城镇布局和形态， 并保护好优质耕地和城市生态环境底线， 形成生 产、生活、生态空间合理格局，以规划确定的允许建设区和有条件建 设区为基础， 以城市周边永久基本农田形成的实体边界为支撑， 充分 利用线型基础设施、自然地物边界等综合确定城市增长边界。（三）生态保护红线为维持区域自然生态的本底状态， 维护生物物种多样性， 传承