第一章 绪论第二章(公共事业管理) (1)

第一章 绪论（本章节的内容是整个公共事业管理体系的基础和精髓）第一节 物品和事务一、公共物品，准公共物品和私人物品并能够辨别公共物品和准公共物品（一）判定公共物品的两大特性：非排他性和非竞争性非排他性指个人消费某一物品时并不排斥其他人消费该物品（非排他性，技术上无法将不为之付费的人排除在该物品的受益范围之内） 非竞争性指个人消费某一物品时并不影响其他人消费该物品的数量和质量（非竞争性，一个人使用某件物品并不妨碍其他人同时使用该物品）纯公共物品一般不能通过市场机制有企业和个人来提供，主要有政府来提供。例子：国防，马路，海上灯塔等，利益完全分割的，每个人都可以自由分享（二）准公共物品是在公共物品的基础上新引入的研究本课程的概念，主要是指非竞争性和非排他性表现的不充分，或者只体现二者其中一个特性的某些特殊物品。（例子）高等教育，收费的高速公路等，都不能完全的实现非竞争性和非排他性。首先二者都是要有一定的收费标准的，也就是说不付费无法享受到正常的服务，因此不能表现完全的非排他。收费在一定程度上成为了是否排他的一个标准。二、 公共事务，私人事务和准公共事务事务是物品形成的描述，是一种客观存在的界定。因此可以把提供公共物品，私人物品和准公共物品的活动称为公共事务，私人事务和准公共事务。三、 社会公共事务随着人民生活水平的提高，人们的公共需求的增加，人们对于政府的分配公共物品和准公共物品的效率越来越不满，要求政府提高效率，导致政府职能的转变，从原有的单纯的政治管理和政治统治为主导的政治职能开始向经济职能，尤其是满足社会成员的公共需要的狭义的社会公共事务的转移。 广义的社会公共事务分为政治事务，经济事务和狭义的社会公共事务。政治事务是以国家政权为核心的公共事务，包括阶级、政党、政府、国防、外交、民族、宗教、利益集团等活动。在现代社会，各阶级、社会阶层、利益集团等社会政治力量，成立各类政党，通过取得或建立国家政权，统治和管理各类活动。经济事务是指政府等公共组织运用财政、货币等政策工具，在宏观上对国民经济进行调控，保持社会总供给与总需求的平衡，实现国家宏观调控的目的。狭义的社会公共事务一般是指科技、教育、文化、卫生、体育、环境保护、社会保障等活动。这些事务具有非政治、非经济的特点，一般是在某一领域为社会成员提供专业服务，满足社会需要，成为人们共同的生产生活条件。本书所研究的公共事业，主要是指这些社会事务。四、公共性、公共需要、公共问题与公共事务（一）公共性强调的是多数人共同享有或公开的共同使用。（二）公共需要与公共问题1、 公共需要具有公共性的需要，是人类社会共同体所具有的带有共同性、共享性的需要。与每个人的利益密切相关，但其中每个人又不能享受其消费独占权。公共需要是作为一定社会中满足和保证公众基本生活的需要。现代社会的公共需要主要有：（1）维护社会公共秩序与安全秩序，如国防、公安、外交。（2）维护经济秩序和市场交易秩序，如市场监管、知识产权保护、公正司法。（3）为全体社会成员提供公共设施与公共管理，公众医疗保健、义务教育、公共交通、公共图书馆。（4）建立社会保障与救济体系，扶助社会弱势群体，公共组织扶贫、社会保险。（5）公共资源与公共财产管理，国有资产管理、保护环境、自然资源和人文资源。（6）在生活水平进入发达状态后，公众对人权、自由等公民权利的需要。2、公共问题通常是指具有广泛性、复合性和不可分割性等特征的社会问题，是关系到一个社会或一个地区绝大多数社会成员的切身利益和生活质量的问题，是属于公共领域的共同性的问题。公共性是公共问题的本质所在。公共问题是公共需要形成后，由于客观条件的制约使主观的需求得不到满足而产生的主客观之间的矛盾。公共需要的产生和公共问题的出现必然在客观上导致公共事务的产生。第二节 事业与公共事业一、我国传统的“事业”及其转型（一）我国传统“事业”的形成及其基本含义1、 我国“事业”与事业单位管理体制的形成事业单位及事业单位管理体制，是在新中国建立后公众和国家对科、教、文、卫、体等公共服务需求的空前提高，但满足这一需求的物质条件极为有限的情况下雨计划经济管理体制相适应的承担特定公共服务的机构，是特定的历史条件下解决特定的公共问题一满足相应的公共需求的必然选择。我国在特定的计划经济管理体制下，对非政治、非经济的关系到人民大众基本利益的社会公共事务，是以事业来代表，并以特殊的事业单位体制即政府事业体制进行管理的。事业的基本内容，主要包括教育、科技、文化、卫生和体育等，并被认为是“没有生产性收入”、“所需经费由国库支出”的社会工作。2、事业、事业单位与事业单位管理体制的基本内涵所谓事业，是我国特有的与全体人民整体利益有关的以科、教、文、卫、体等为基本内容的行业或部门，及其相应的管理体系。事业在本质上属于一种社会公共事务的范畴，而且是非政治、非经济的事务，即狭义的社会事务。事业单位：事业单位指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位管理体制指的是国家或政府通过财政支持建立事业单位，通过全面负责事业单位的运行，向社会提供一定形式的事业产品以满足公众需要的公共服务运行管理体制。3、改革开放以来我国事业的变化及转型当前，随着建立社会主义市场经济体制改革的深入所导致的社会结构的变化，已使我国社会公共事务日趋繁杂丰富，公众对社会公共事务质量的要求也日益提高，从而，传统的事业范围明显扩大，并开始从传统的政府事业向社会公共事业转型，与社会主义市场经济相一致的新型社会公共事业正逐步形成。这主要表现在下述方面：第一，两个转变计划经济体制下的“单位人”向市场经济“社会人”转变；单位福利开始转向市场经济下的社会保障 第二，社会公共事务范围扩大第三，事业活动主体的公共性。第四，对公权力与私权力各自的活动领域有了明确的区分 二、公共事业的基本内涵及特征上述对我国传统的“事业”在建立社会主义市场经济过程中的变化和转型，以及通过公共事务理论对现代社会中公共事务范围和特性的确定，根据以公共产品理论尤其是准公共产品理论作为分析工具的阐述，提供了认识我国公共事业的基础。在这一基础上，我们可以对我国公共事业的基本内涵和特点界定。1公共事业的基本内涵所谓公共事业，是随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管理体制改革而正在形成、发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的的活动。从产品的角度看，公共事业主要由公共产品和准公共产品构成，但主体是准公共产品；从公共事业涉及的范围和基本特性看，公共事业属于社会公共事务的范畴；公共事业涉及的具体内容主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电、铁路和公共交通、水、电、煤气组成的公用事业等。2公共事业的基本特征可以看出，公共事业的最大特点是公共性。第一，公共性，即公共事业的受益对象是全体社会公众，具有公共性，公共性是公共事业最主要和本质的特征。第二，非营利性。是公共性一个更为具体的表现。即事业产品的生产和提供不以营利为目的，且在一般情况下，事业产品的生产和提供以公共财政作为基础，社会公众在享受这一产品时是不需要另外交费的。虽然在现代社会，有时为了弥补公共事业的经费不足，或者为了平衡在享受公共事业所提供的服务方面实际存在的差异，也会采用收费的办法，但是，特定的管理政策决定了这种收费绝不是以营利为目的，因而总体上具有非营利性。第三，规模性。基础设施具有投资大、建设周期长、资金回收慢的特点，必须形成一定的规模后才能有收益。3.公共事业产品的基本性质公共事业产品是一个由纯公共产品和准公共产品组成的混合体。总体上是准公共产品。纯公共产品气象、基础科学研究、农业技术研究和推广、大型水利设施、社会科学研究；准公共产品教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视及基础设施。第三节 公共事业管理及与其他相关管理的关系一、 公共事业管理的概念以及基本内容 公共事业管理，是指在一定的环境和条件下，以政府为核心的公共组织动员和运用有效资源，采用计划、组织、领导和控制等方式，对有关社会公共事务进行调节和规范，以满足社会公共需要，维护社会共同利益的活动。 这一概念包含了以下含义：1、公共事业管理的主体政府和非政府的公共组织2、公共事业管理的客体狭义的社会公共事务，即提供纯公共物品和准公共物品3、公共事业管理的目的满足社会公共需要，维护社会共同利益。4、绩效评价的标准满足社会服务的社会指标二、公共事业管理的基本特征1、 公共事业管理具有公共性体现在：管理目标上满足公众需求，维护和提高公众基本上活质量，保证社会发展。 管理手段和过程中凭借公共权力，强调公众参与性2、 公共事业管理具有强制性公共事业管理的强制性更突出；根本上来源于公共权力，表现为立法、管制、政策及规章制度等。3、公共事业管理具有非营利性不能考虑从管理的结果中获得经济收益；必须考虑通过管理带来的社会效益；但需要计算成本。4、 公共事业管理具有服务性作为公共事业管理客体的产品，多是非物质形式的服务，公共事业管理具有明显的服务性。 三、公共事业管理的基本原则公共事业管理的基本原则是公共事业管理主体活动的基本准则。1、以公众为本原则内涵：公共事业管理必须以全体社会公众的共同利益为本。规定：（1）必须以维护和提高公众利益为管理的出发点和归宿。（2）以公众的特点和需求水平为依据进行管理。（3）以维护和提高公众的利益为基本要求，激励管理者的积极性。2、服务原则公共组织承担着管制管理与服务管理两大任务，但其立足点还在服务上。规定：（1）在宏观层面上认识到服务是公共事业管理的内核和基础。（2）公共事业管理中的管制服从与服务，是为了公众的基本生活质量和根本利益。（3）中低层的公共事业管理机构为公众提供优质的服务是其最基本的职能。3、社会效益优先原则公共事业管理通过提供优质足量的公共事业产品保证公众的基本生活质量，促进社会公共利益的发展。这里涉及效率与公平问题。规定：（1）在在结果管理与过程管理相统一的基础上，重视结果管理。（2）在内部管理与外部管理相结合的基础上，重视外部管理。（3）在对公共事业管理的评价中，将社会效益作为绩效评估标准的最重要内容。4、法制原则有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。四、 公共事业管理和企业管理，公共管理，行政管理的联系和区别1、和企业管理的区别：（1）管理目的不同。公共事业管理目的是要满足人民群众日益增加的公共需要，提高公众的整体公众利益。企业管理关心的是企业的整体利益，强调的是追求经济利益的最大化。（2）管理运行的轨道的不同公共事业管理严格在法律规定的程序和范围内进行(3) 物质来源的不同企业物质来源相对比较单调，纯粹来自企业的利润公共事业的物质来源呈现多元化，有政府补助收入，有自身的经营收入，还有捐赠收入等（4）绩效评估的不同企业是纯粹的收入和支出的差额，即利润的多少，直接关系企业生死存亡公共事业绩效难以量化，主要是社会评价和外部评价 2.同公共管理的区别：（1）从学科层次上，公共事业管理就是公共管理的一个分支学科，从属于公共管理。（2）从管理范围来看，两者有宽窄之分。（3）从管理手段上的不同。主要分为偏向刚性的强制管理和偏向柔性的管理。3、同行政管理的区别：（1）在管理对象上，行政管理更偏向于政治的管理职能，保证社会的安定团结等一系列的政府管理的范畴。（2）在管理的主体上，政府是行政管理的唯一主体。（3）在管理的手段上，由于是处于统治阶级的管理方式，行政管理多以强制性的刚性管理为主。思考题：1、为什么说义务教育是纯公共物品，而高等教育是准公共物品？2、义务教育为什么在我国只能是理论意义上的纯公共物品？参考书目：崔运武主编：公共事业管理概论，高等教育出版社2002黎民主编：公共管理学，高等教育出版社2002第二章 公共事业管理的主体论（本章节的内容是整个公共事业管理中的重点也是难点所在。）教学目的要求（分掌握、熟悉、了解三个层次）：需要同学们重点掌握为什么被实践证明了的对资源最有效配置的市场不能成为公共事业的主体，而政府和非政府的公共组织是公共事业管理的主体，二者是一个宏观，一个是微观的主体。二者在提供纯公共物品和准公共物品上的分工和职责又是有所区别的。政府成为公共事业管理宏观上的主体。非政府公共组织成为公共事业管理微观上的主体第一节 现代市场体制的职能优势和局限性一*市场失灵（市场的局限性）1、市场竞争的不完全性，主要体现在市场竞争中存在的信息不对称的现象；2、市场竞争难以实现社会的公平，民间企业难以承担提供公共产品的任务；3、市场体制有时难以实现发展的可持续要求；4、市场体制有时难以实现宏观经济的稳定。 市场提供准公共物品的失灵的原因主要在于准公共物品的外部性上。外部性很强的物品靠市场提供不是最佳选择。外部性是经济学的概念，简单的说就是交易行为影响到了第三方的利益，或者说是对社会的影响。根据对社会影响的利弊，把外部性又分为了正的外部性和负的外部性。而准公共物品如高等教育，卫生医疗保健等多为正的外部性。提供准公共物品的失灵主要表现在：市场是有经济理性的，以追求利润的最大化做为其生产等活动的基本动机，因此在提供象准公共物品这样的正外部性作用大的物品时，出于收益最大化的考虑，人为地提高准公共物品的价格，导致需求的减少，进而影响到全社会的普及，结果只能是不利于社会的发展。（例子）“985”工程的政府拨款数目巨大，纯粹由市场提供，必然抬高学生入学学费，提高了入学的门槛，结果只能违背政府扩招的初衷，因此不能由市场提供。第二节 现代国家体制的职能优势和局限性一* 政府失灵（政府的局限性）政府失灵或者称为政府的失败论，主要来自布坎南的公共选择理论，认为人类社会存在两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场。 政府干预行为的局限性包括： 1、公共决策的失败 （1）社会实际并不存在所谓的公共利益，往往会陷入“阿罗定理”的牢笼（2）决策信息的不完全性，导致最终决策的失败（3）选民存在的“短见效应”，仅仅关心眼前的利益，对长远的发展带来弊端（4）选民的“理性而无知”，冀望别人投票，而自己坐享其成。2、政府工作机构的低效率（1）缺乏竞争的压力，中层或者基层的领导人不会因为工作效率的低下而遭到解雇。（2）没有降低成本的激励机制，政府活动多而复杂，成本难以估算，也很难做到精确（3）对于监督部门而言，很难得到正确地足量的监督信息。3、政府的内部性和扩张（1）政府的内部性是针对外部性而言的，内部性是用来评定全体成员的机构的行为准则。政府的工作人员过于追求内部性，关心自己的薪金待遇和升迁，导致公共官僚机构的运行，增加了机会成本。（2）政府部门的扩张。政府官员也是个人利益最大化者，总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，从而增加薪酬待遇和升迁机会。4、政府的寻租行为寻租是政府干预的副产品，是人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是既得利益进行再分配的非生产性活动。第三节 公共事业体制的职能优势和局限性一、非政府公共组织（公共事业组织）的志愿失灵1、筹款的不足，即非政府的公共组织活动资金的不足 2、志愿组织的家长作风。虽然志愿组织活动要靠志愿人员的支持，但是实际上那些掌握志愿组织经济命脉的人对如何使用资源有很大的发言权。 3、志愿组织的业余性。由于出于非营利的运作本质，很难有足够的资金来吸引专业人员参与组织的管理和运作。第四节 公共事业管理主体一、公共组织的概念和特征1、组织的定义：见书P52、组织的特点：目标的一致性、原则的统一性、资源的有机结合性、活动的协作性、结构的系统性。3、组织的分类：在社会中，从组织的目的是服务于个人或私人，还是服务于公共利益出发，可以将现实生活中的组织分为两大类别，即公共的组织和私人的组织。前者的组织目标是增进公共利益而不是为组织营利，其行为会对其他组织或个人产生直接的影响；而后者的组织目标通常是通过营利服务于个人或私人利益，其行为不会直接地或明显地影响其他组织或个人。4、公共组织的定义：是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系、服务社会大众、提高公共利益为宗旨的组织。5、公共组织的特点：第一，公共组织以增进社会公共利益为组织目标。第二，公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性。通常，公共组织是一切要依明文规定而行动，缺乏法律的授权则不敢行动，而私营组织则只要法律未明文禁止的皆可以行动。政府作为公共组织的核心，其对公共事务的管理是依靠行政权力并执行法律，因而带有强制性，如不服从必受制裁。第三，公共组织受到高度的公共监督。第四，公共组织的活动具有政治性。公共组织在进行社会公共事务的管理中，不仅政治方面的事务具有政治性，如国防、公共安全、民族问题等等，就是经济和社会方面的事务，由于其具有其全局性的特点，关系到整个社会的安定与发展，其后果也在相当程度上带有政治性。第五公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且组织行为结果评判较困难第六，公共组织具有一定的独占性。如何在公共产品生产和服务领域引入竞争，增加公共产品的数量并提高质量和服务水平，正是当代各国政府在着力探索和解决的问题。二、政府成为公共事业管理的主体原因： 1、现代市场经济条件下非政治性公共事务的扩大产生的对管理的需要，决定了公共事业管理的主体是政府 2、市场经济下公共事务管理的法律化，规范化趋势，决定了公共事业管理的主体是政府。三、政府的公共事业管理职责：1、制定、执行公共事业管理的路线、方针、政策。如1999、6中共中央、国务院发布了关于深化教育改革全面推进素质教育的决定2、制定、执行公共事业管理的发展战略、宏观规划如2006、1国务院发布了国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）3、制定、执行公共事业管理的规章、制度 如1993、10文化部发布的营业性歌舞娱乐场所管理办法四、政府管理公共事业的方式1、政府运用法律手段，管理公共事业。（通过法制宣传、行政执法，处罚、制裁违法者）2、政府运用行政手段，管理公共事业。（可有效运用建成、审核、批准、注册、撤销、处罚等行政管理手段）3、政府运用经济手段，管理公共事业。（可有效运用财政拨款、财政补贴、税收减免、罚款、收费等经济手段，引导其发展方向以及规模、结构和服务效益）五、非政府公共组织（非营利性组织，第三部门） 非政府的公共组织是按照一定的规则，以独立、公正、为原则，并凭借其特有的功能为社会提供各种服务的公共组织。 非政府的公共组织的五个特性：组织性，民间性，非营利性，自治性，自愿性六、非政府公共组织成为主体的原因 1、非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，也是公共事业的必然主体 2、非政府组织做为公共事业管理的主体，能提高公共事业产品的供给效率 3、非政府组织做为公共事业的管理的主体，能较好满足社会多元化的需求 4、非政府组织做为公共事业的管理主体，是当代社会包括公共事业在内的整个公共管理社会化和市场化的必然要求。总结：1、 政府是在私有制和阶级产生的基础上产生的。阶级性和社会性是政府的基本属性，政治统治和社会管理是政府的基本职能。现代市场经济条件下，政府的社会管理职能呈扩大之势，政府必须在市场缺陷的地方弥补市场的不足，但政府不能代替市场。公共事业管理中的政府是以行政部门为主但也包括立法和司法部门的政府。政府是公共事业管理的主体和核心。建立政府在公共事业管理中的新模式是当前我国政府社会管理改革的基本内容。2、 国家与社会关系中的社会是现代的公民社会，非政府组织（公共事业组织）是公民社会的组织载体和自我管理的承担者。现代社会追求的是政治权力与社会权力的分立，以及国家与社会的良性互动。非政府组织（公共事业组织）在公共事业的实施层面或政府和企业之外的领域承担着社会的公共服务和管理之责，是公共事业管理主体系统的必要组成部分。在当代我国，需要大力发展非政府组织以适应公共事业发展的需要。3、 事业单位管理体制是我国在计划经济体制下形成的，具有非经济性和行政化等特征。由于多种原因，目前仍然是公共事业领域中公共服务和管理的最主要的承担者。必须以事业单位社会化以及运行法制化和民主化为目标，以政事分开为原则，根据事业单位的不同特点进行分类改革。事业单位这一中国独有的概念最终将为非政府组织所取代。思考题：政府是否能高效提供准公共物品，以及依据所在？参考书目：吴锦良主编：政府改革与第三部门发展，中国社会科学出版社2001