民办社会工作服务机构发展与管理政策研究报告

民办社会工作服务机构发展与管理政策研究报告臧宝瑞党的十六届六中全会提出，要建设一支宏大的结构合理、素质优良的社会工作人才队伍。要促进社会工作发展，不仅要建立健全社会工作教育培训体系与职业水平评价制度，培养出大批合格的专业社会工作人才，还要为社会工作人才提供就业和发挥作用的工作岗位及容纳这些岗位的组织载体。社会工作的历史以及各国经验表明，民办社会工作服务机构是推动社会工作的重要力量，同时也是社会工作人才就业的主要组织载体。社会工作起源于西方发达国家，最初产生于民间慈善救助活动之中，之后逐渐发展成为政府社会政策与社会福利中不可或缺的部分。不少发达国家和地区采取了“政府财政支持+民办社会工作服务机构提供直接服务”的模式，既克服福利国家弊病，又充分发挥了社会工作助人自助的核心精神。在社会工作最发达的美国，67万社会工作者中，三分之一分布在各级政府的社会服务机构，其余绝大部分分布在民办社会工作服务机构当中。在香港，民办社会工作服务机构承担了78.6%的社会福利财政支出，吸纳了61.6%的社会工作者就业。因此，在我国，要为社会工作人才发挥作用提供充足的就业岗位，既要在政府机构和事业单位中开发社工岗位，更要大力培育发展民办社会工作服务机构，发挥其吸纳社会工作人才，提供公共服务的作用。然而，我国的民办社会工作服务机构正处于发展的初级阶段，一方面，发育时间较短，数量较少，能力较弱，尚未发挥吸纳社会工作人才的作用；另一方面，其发展还面临制度环境、政策环境和社会环境方面的许多实际困难。本研究报告通过理论研究、国际比较和现状分析，旨在为促进民办社会工作服务机构发展，加强民办社会工作服务机构管理提供政策建议。本报告分为五部分：第一部分介绍民办社会工作服务机构的特性与分类；第二部分在理论研究与国际比较基础上分析民办社会工作服务机构在构建社会主义和谐社会中的作用；第三部分在问卷调查和个案访谈的基础上描述我国民办社会工作服务机构的现状；第四部分进一步分析了民办社会工作服务机构发展当中面临的问题与困难；第五部分提出加强民办社会工作服务机构发展与管理的政策建议。一、民办社会工作服务机构概述改革开放以来，特别是最近十年，民办社会工作服务机构迅速发展，并开始出现专门提供专业社会工作服务的民办机构。但由于发展时间短，数量相对较少，社会公众对这类新的组织现象还缺乏深入认识。（一）民办社会工作服务机构的类型根据机构参与或提供社会工作服务方式的不同，课题组认为，民办社会工作服务机构可以分为如下三类：（1）以提供专业社会工作服务为主要业务的社会组织，如上海市阳光社区青少年事务中心、上海乐群社工服务社等，本报告中称之为“民办专业社会工作机构”；（2）设置社会工作岗位的民办社会服务机构，其主要业务是提供其他社会服务，但为了服务需要，设置了相应的社会工作岗位，本报告中称之为“民办社会服务机构”；（3）为社会工作者服务的社会工作专业性行业组织，如中国社会工作者协会、中国社会工作教育协会等，本报告中称之为“社会工作行业性组织”。（二）民办社会工作服务机构的特性民办社会工作服务机构是指主要由企业、民间组织或个人出资兴办的以提供社会工作服务为主要业务的非营利性组织。民办社会工作服务机构具有一般非营利组织的五个特性，同时又不完全等同于一般非营利组织。民办社会工作服务机构具有更强的公益性。（1）民间性。它强调组织是与政府组织体系完全不同的社会组织。他是独立于政府之外，并不隶属于国家的政治和行政体系。（2）非营利性：指机构不是商业性的，理事、管理层和成员不从机构利润中分配红利。民办社会工作服务机构可以经营收费，并从中获得盈余，但所有盈余必须重新投资于机构的目标事业当中。（3）志愿性。组织的成立基于志愿，成员的参加基于志愿，服务的提供基于志愿。志愿精神是组织非常重要的精神资源。（4）公益性。对多数组织而言，其提供服务强调的是受益群体为不特定的人群。（5）自治性：指机构具有独立的内部治理机制，能完全控制自身事务。这些特征决定了民办社会工作服务机构既不同于政府，也不同于企业，而是属于第三部门组织，其组织运作有其自身独特的逻辑，同时承担了独特的社会功能。二、民办社会工作服务机构的作用与功能社会工作最先起源于西方社会。为了解决工业化与现代化过程中出现的各种社会问题，尤其是社会弱势群体的社会救助与社会融合问题，不少民间志愿机构纷纷成立，提供针对弱势群体的社会援助与社会服务。社会工作在社会援助与社会服务专业化需求下应运而生。当国家在社会福利提供与社会政策制定当中扮演越来越主要角色时，社会工作迅速地专业化与职业化。伴随着社会工作的专业化与职业化，民办社会工作服务机构扮演了越来越重要的角色。（一）国际经验与趋势民办社会工作服务机构具有非营利性、志愿性与公益性，具有不同于政府与企业的组织运行逻辑，有助于弥补“政府失灵”与“市场失灵”。在解决社会工作服务提供过程中信息不对称导致的“契约失灵”，民办社会工作服务机构也具有营利机构所不具备的优势。因此，民办社会工作服务机构也常被称为“第三方政府”，在政府主导的社会服务中扮演关键角色。国际比较发现，民办社会工作服务机构的确在社会福利与社会政策中扮演越来越不可或缺的角色。（1）合作伙伴关系成为政府与民办社会工作服务机构关系的主导模式。尽管各国政府的福利支出与非营利部门并不相同，民办社会服务领域的规模大小也存在较大差别，但是政府资助都是民办社会工作服务机构的主要收入来源之一，其比例超过非营利部门的平均水平。（2）各国政府越来越接受由民办社会工作服务机构充当社会服务的直接提供者。在自由主义模式中，由于受到第三方政府思想的影响，政府对直接参与社会福利服务保持警惕。在社会民主主义模式中，由于福利国家危机，人们也开始改变对政府提供服务的态度，转而更加愿意授权给民办社会工作服务机构以更低成本、更高效率提供社会服务，以减轻福利国家的负担。国家主义模式也遇到了同样的危机，一方面政府需要在社会福利中承担更大的责任，另一方面受到社会的压力，政府也开始退出社会服务提供领域，转向依靠民办社会工作服务机构。（3）“民办社会工作服务机构提供服务+公共筹资”成为共同发展趋势。政府退出直接提供服务的角色，并不代表政府不再承担社会福利和社会服务的责任。政府的责任由服务提供者，转向资金提供者；由划桨角色转变为更为关键的掌舵角色。民办社会工作服务机构在筹资方面存在志愿失灵和慈善不足的缺陷，同时由于社会服务对象的特点，服务收费和会费也难以支付社会服务的成本，因此必须依靠政府发挥公共筹资的角色。（二）民办社会工作服务机构是构建和谐社会的重要力量通过理论分析与国际比较，结合我国经验，可以发现民办社会工作服务机构不仅有助于社会工作专业化与职业化，更重要地是能弥补政府与企业之不足，有力地推动社会和谐。（1）民办社会工作服务机构通过调动民间参与和志愿精神，弥补公共资源不足。约翰霍普金斯大学对36个国家的跨国研究表明，第三部门总支出占到这些国家国内生产总值的5.4%，动员了至少1.32亿志愿者，相当于这些国家10%的成年人口。调动民间志愿参与对于发展中国家更有特殊意义，起到了对总量不足的经济体系和财政体系的补充支持作用。在我国，过去十年，民办学校以及民办养老院、民办福利院等社会服务机构大量兴起也在一定程度上缓解了这些领域中公共资源投入不足的矛盾。（2）民办社会工作服务机构提供了大量的就业机会。约翰霍普金斯大学的研究表明，36个国家第三部门共吸纳就业为4550万全职工作人员，占经济活跃人口的4.4%。社会服务往往具有劳动密集型的特点。发展民办社会工作服务机构，充分挖掘其就业潜力，对缓解我国面临的巨大就业压力，解决社会工作者“有专业、少就业”将大有助益。以上海为例，仅为社区司法矫正、失学、失业、失管青少年和社区药物滥用人员提供服务的三个民办专业社工机构就分别聘用了465名、476名、474名专业社会工作者，为1415人提供了就业机会。去年，我国民办非营利机构提供了425万社会就业岗位。（3）民办社会工作服务机构具有社会缓冲器的作用，有助于维护社会稳定、促进社会和谐。民办社会工作服务机构作为社会服务的直接提供者，立足基层，了解群众，以专业手段帮助困难群体和问题群体，及时预防与解决社会问题，化解社会矛盾。当政府由于资源的限制和价值优先顺序的限制而无法充分履行其社会福利功能时，民办社会工作服务机构可以透过其多样性、灵活性的服务传输，弥补政府的不足，与此同时也为公众提供更多的可选择的机会。另一方面，民办社会工作服务机构直接参与服务提供，政府给予政策和财政支持，也有助于实现政府从“划桨”到“掌舵”的角色转换。脱离了服务提供者的角色，政府可以更加公正、客观地充当社会服务提供的监督者，保证服务质量。（4）民办社会工作服务机构提供了社会创新的实验场所。民办社会工作服务机构立足基层社区，对社会问题更为敏感。在及时发现社会问题的同时，创造性地解决社会问题。比如，上海新航社区服务总站在全国率先尝试社区司法矫正，帮助社区服刑和刑满释放人员；阳光社区青少年事务中心率先开展针对失学、失业、失管的青少年的预防社区青少年犯罪的社会工作服务；自强社会服务总社率先尝试在社区为药物滥用人员提供辅导和援助。这些机构的工作，减轻了政府压力，而且还开展了对政府购买服务体制的探索。（5）通过引入竞争，民办社会工作服务机构提供社会服务的效率更高。民办社会工作服务机构为了从政府和社会争取更多的资源，彼此之间通过不断改善服务质量、降低服务成本，有助于形成良性竞争态势，改变国有社会服务机构高成本、低效率的局面。民办社会工作服务机构能克服行政机构官僚化倾向，以更加平等地身份面对服务对象，更容易建立起服务者与被服务者之间的平等信任关系。一方面有助于促进社会公平发展，另一方面有助于弥补社会道德不足。三、民办社会工作服务机构的现状相对于发达国家而言，我国的民办社会工作服务机构还处在发展的初级阶段。在计划经济体制下，我国社会呈现单位化格局，单位承揽了大部分社会福利和社会服务，民办社会工作服务机构没有存在的必要。改革之后，随着市场经济的建立和单位体制的衰落，社会福利与社会服务提供不足，大量民办社会工作服务机构开始出现，以填补社会转型中出现的真空地带，参与提供社会服务、解决社会问题。民办社会工作服务机构参与社会工作的提供虽然还处在刚刚起步的阶段，但其中一些机构已经做了非常有意义的尝试，并取得了良好的社会效果。（1）民办专业社会工作机构民办专业社会工作机构以专业社会工作作为主要业务。从法人类型上看，一般登记为民办非企业单位。也有部分组织因为找不到业务主管单位，采取了工商登记注册。民办专业社会工作机构是近几年才出现的新型组织，数量不多，主要分布在大城市，如上海、北京、广州、青岛等地。民办社会工作机构根据成立模式的区别可以分为两类。第一类机构由政府牵头成立。如上海市新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心、自强社会服务总社都是在上海市政法委的牵头下，于2004年2月18日统一挂牌成立，业务主管单位分别为市矫正办、市团委和市禁毒委，注册资金由政府提供。以“自强”为例，注册资金10万元是由市政法委垫付，在政府购买服务经费到位后再还给政法委。这类机构由于有政府支持，不但登记注册不成问题，还能得到政府购买服务的合同，因此一般规模比较大，专业性强，运作规范。目前，新航、阳光和自强分别聘用了465名、476名、474名专业社会工作者。民办专业社会工作机构对于快速推进社会工作专业化与职业化有重要意义。第二类机构由民间发起成立。这些机构一般规模较小，具有较大灵活性，创新性强。如全国第一家民办专业社会工作机构上海乐群社工服务社，成立于2003年2月。它由浦东社工协会出资7万、香港基督教服务处出资2万、学者杨团个人出资1万，发起成立。乐群目前有9名专业社会工作者和1名来自香港的社工督导。由于政府购买服务并不普遍，这类纯粹民间机构争取政府支持比较困难。甚至不少机构由于找不到业务主管单位，无法在民政部门登记，不得不采取工商登记，如青岛的乐为社工咨询服务社等。（2）设置社会工作岗位的民办社会服务机构这类机构以社会服务为主要业务，根据需要在其中设置社会工作岗位，或者设置了与社会工作类似的岗位。从法人类型上看，包括社会团体、基金会、民办非企业单位三类社会组织，以民办非企业单位为主。民办非企业单位的登记注册始于1999年，民政部在2003年首次公布了对民办非企业单位的类型统计数据。根据中国民政统计年鉴2005的统计，中国教育类民办非企业单位占51%，卫生类占18%，文化与体育类占7.2%，劳动类占8.2%，民政类占7%，中介类占1%，法律类占0.45%，其他类占3.4%。由此可知，民办非企业单位是教育主导型。从业务类型看，民办非企业单位基本上都属于广义的社会服务范畴。使用社会工作比较多的领域，集中在民政、教育、卫生、劳动等领域，尤其民政类民办非企业单位从业务性质上看基本上集中在社会福利领域，使用社会工作更为密集。清华大学2003年的调查中也能得到验证，根据图表 1，社会服务类(此处采取狭义的定义)民办非企业单位在样本中占到7.03%，其他涉及社会工作的领域所占比重约为83%，这一比例与民政部门的统计数据基本一致。由此可初步估算，2005年在民政部门登记的提供社会工作或对社会工作存在潜在需求的民办社会服务机构至少有12万家。图表 1 民办非企业的类型（根据最主要活动领域划分）类型比例（%）文化、娱乐7.74教育、研究71.17卫生保健4.71社会服务7.03环境与动物保护0.49发展0.84倡导0.70国际合作与交流0.35慈善中介0.63行业性组织1.27其他5.06从调查的情况看来，这些民办社会工作服务机构大都有从事与社会工作相关的岗位和人员。但正式设置社会工作岗位的还非常少。这与社会对社会工作的认知度低、社会工作专业化程度低都有关系。（3）社会工作行业性组织社会工作行业性组织是指为社会工作者提供服务、促进社会工作教育，规范社会工作行业的行业性组织，如各级社会工作者协会、社会工作教育方面的协会，从法人类型上看，属于社会团体。受到社会工作专业化与职业化进程的制约，目前我国社会工作行业性组织数量有限。中国社会工作者协会成立于1991年，协会致力于推动社会工作专业化、职业化建设。一些省、市、县也成立地方性社会工作社团，如北京社会工作协会、上海社会工作者协会、沈阳市社会工作者协会、河南省周口市社工协会等。这些地方社会工作协会在推动当地社会工作发展方面也做了不少新的尝试。上海市社会工作者协会率先在全国试点了社会工作者的认证与注册制度。但各地对社会工作认识差异很大，个别地方的社会工作协会与慈善协会、社会福利协会没有区别，直接从事社会福利与慈善工作，而没有将重点放在社会工作的职业化上。四、民办社会工作服务机构面临的问题与困难我国民办社会工作服务机构的发展刚刚起步，由于自身能力不足与政策制度环境不健全，面临着大量具体的问题与困难。图表 2显示了2007年5月对73家提供社会服务的民办机构的问卷调查结果，结合个案调查的发现。民办社会工作服务机构目前主要面临如下问题和困难：图表 2 民办社会工作服务机构发展面临的问题与困难（N=73）机构目前遇到的3项最主要问题选择比例财政支持资金支持不够56.2社会募集资金困难53.4税收优惠力度不够38.4人力资源不足37社会认知度低，很少有志愿者或义工参与或支持31.5信息获取不充分26组织能力不足6.8自主性不够5.5（1）资金不足。一方面，政府财政支持不够。这是大部分民办社会工作服务机构所面临的最主要问题。政府对公共服务投入力度小。政府采购服务虽然已经开始在个别地方出现，但仍然缺乏普遍、完善的政府购买服务的机制，绝大多数民办社会工作服务机构无法获得政府财政支持。另一方面，受到社会意识与税收优惠限制，民办社会工作服务机构融资渠道单一，社会筹资困难。（2）税收优惠力度不够。经过改革，不少民办社会工作服务机构现在能够获得运营环节的税收优惠。但是在捐赠等筹资环节，政府税收优惠力度不够。政府缺乏统一的免税资格认定机制。税收优惠需要机构向税务部门单独申请争取，小机构在争取过程中尤为困难。（3）社会认知度低。社会对社会工作缺乏认识，不理解非营利组织的特点。一方面政府对民办社会工作服务机构了解不够，得不到政府充分信任，因此难以承接到政府转移的职能或委托的社会服务。而争取到政府转移职能或服务的机构又面临行政化的压力，难以维持自主、专业、规范的运作。另一方面民办社会工作服务机构刚刚开始发育，部分机构透明度低、公信力差，社会对民办社会工作服务机构的信任程度不高，难以得到义工或志愿者的支持。（4）人力资源不足。由于资金不足，民办社会工作服务机构专职工作人员数量较少，在其中就业的社会工作人才待遇较低，人才流失问题比较严重。以上海新航为例，目前大专毕业的社工每月工资为1500元，本科毕业的为2000元，比上海市平均工资2400元低很多。许多社工只要找到更好的工作，就会跳槽离去。虽然居委会干部职业声望比社工低，但由于收入高，许多社工甚至愿意去居委会工作。社工每年流失约占总量的5。（5）管理能力不足。一方面，由于有的民办社会工作服务机构管理人员缺乏非营利组织方面的管理知识，组织内部的财务管理、人事管理等较为混乱，更没有完善的治理结构。另一方面，由于有的业务主管部门对民办社会工作服务机构放任不管，而有的民政部门，特别是基层的民政部门由于人财物力有限，年检工作制约力不强。在缺乏内部自律与外部有效监督的情况下，民办社会工作服务服务能力和社会公信力都显不足。（6）登记困难。由于有些民办社会工作服务机构找不到业务主管单位，往往转而到工商登记或不登记，未登记的组织游离于法律监督的框架外，缺乏合法性，无法取得政府的制度性支持。五、加强民办社会工作服务机构发展和管理的政策建议发展社会工作，为困难群体、问题群体和其他有需要的群众提供专业的社会工作服务，应当重点培育发展专业社会工作机构，也即本报告所称的“民办专业社会工作机构”，并兼顾其他类型的民办社会工作服务机构的发展。课题组认为，要促进民办社会工作服务机构健康发展，特别是培育发展民办专业社会工作机构，有三个层次的问题需要解决。第一个层次，解决民办专业社会工作机构登记难的问题，使其获得合法身份。第二个层次，完善扶持发展民办社会工作服务机构的制度环境、政策环境和社会环境，同时加强监督管理，引导其健康有序发展。第三个层级，目前我国的社会工作事业正处于自上而下推动与自下而上发展相交织的启动阶段，需要确定合理的发展模式，选择适当的发展路径。基于我国国情和各地的经济社会发展现实，课题组建议，在发展模式上鼓励因地制宜，多元发展，在发展路径上，应当从补贴岗位向补贴服务逐步过渡。第一个层次：解决民办专业社会工作机构登记难问题，使其获得合法身份目前，我国对民间组织实行双重负责的登记管理制度。双重管理体制强化了民间组织的准入条件，将不利于社会稳定的组织挡在门外，也造成了一些社会需要的民间组织由于找不到业务主管单位而无法进行登记，其中许多转向工商部门登记，一些不登记就开展活动。未经登记的草根组织游离于法律监管之外，既没有合法身份，又在客观上加剧了政府对这类组织的不信任。当然，并非所有类型的民办社会工作服务机构都面临登记难的问题。根据课题组的分类，社会工作行业性组织的业务主管单位一般是民政部门，不存在登记难问题。设置了社会工作岗位的民办社会服务机构的登记难问题也不突出。面临登记难问题的主要是民办专业社会工作机构。由于全国大部分地区对社会工作还不熟悉，民办专业社会工作机构还面临着不同程度的登记困难，如青岛的“乐为社工服务社”、北京“惠泽人”咨询服务中心都是由于找不到业务主管单位而转向工商部门登记的专业社工组织。建议：找不到业务主管单位的民办专业社会工作机构，其主要宗旨和活动内容是直接提供专业的社会工作服务。民政部门作为社会工作的倡导和推动部门，作为民间组织的登记管理机关，有责任帮助民办社会工作机构联系业务主管单位。对切实找不到业务主管单位的民办专业社会工作机构，民政部门可主动担任其业务主管单位，以解决这类组织登记难的问题，给予其合法的身份。第二个层次，完善扶持发展民办社会工作服务机构的制度环境、政策环境和社会环境，同时加强监督管理，引导其健康有序发展（一）要完善制度环境，财政部门要设立政府购买社会工作服务的科目，将政府及事业单位提供不足或成本较高的公共服务委托给民办社会工作服务机构承担，建立政府购买社会工作服务的有效机制，同时加强对服务效果的评估，提高财政资金的使用效率，让民办社会工作服务机构有事可做，有钱做事，有责任做好从经济学角度看，公共服务属于公共品（public goods）。按照萨缪尔森的定义，公共品是在使用和消费上不具有排他性的物品。其中，外交、国防、法律等属于纯公共品，只能由政府提供；而基础设施、社会福利、教育卫生等属于介于纯公共品与私人品之间的准公共品，可以由政府，也可以由市场或民间组织提供。提供公共产品和公共服务是现代政府的重要责任。然而，正如公共选择理论指出的，政府在提供公共品方面具有效率低、成本高等不利因素。经济学家提供了理论上的解决方案：将“掌舵”（决策）与“划桨”（执行）分开，由政府以委托方的身份，将公共服务的供给职能委托给企业或民间组织，出钱雇用它们“划桨”，政府负责“掌舵”和监督服务效果。实践上，始自上世纪七十年代的西方各国行政改革正是贯彻这一思路，这些国家普遍采取政府购买服务的方式（Purchase of service contracting），将社会福利服务等许多公共服务委托给民间组织，取得了良好的效果。十六大以来，中央提出了以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的理论，明确将公共服务作为政府的重要职责，将社会建设和经济建设、政治建设、文化建设一道纳入国家建设的总体布局。十六届六中全会又进一步明确将建立宏大的社会工作人才队伍，发展社会工作作为构建和谐社会的一项重要举措。社会工作作为一种新型的公共服务，已明确列入政府的职责。由于目前尚不存在专门提供社会工作服务的事业单位，在发展社会工作的路径选择上，可以学习和借鉴国外的成功经验，采取“政府财政支持+民办社会工作服务机构提供直接服务”的模式，鼓励民办社会工作服务机构参与竞争，提供成本更低、效果更好的服务。政府购买民办社会工作服务机构提供的作服务有以下几个优势：一是引入了竞争机制，建立了有效监督的契约制度，有利于降低成本，提高服务质量。政府购买服务实质上是一种“委托代理”关系，委托方必须有强有力的监督和制裁措施，才能保证代理方按照协议规定，提供优质高效的服务。由于民办社会工作服务机构不是政府的外延组织，双方除了委托代理协议之外不存在权利义务上纠葛，政府能够客观地从众多竞争者中选择低成本高效率的组织，签订购买服务合同并实施有效监督，如果服务效果不佳，政府可以加以制裁甚至另选其他代理组织。二是有利于深化行政体制改革，促进政府向“有限政府、责任政府、服务型政府”转变。公共服务是政府的职责，并不代表政府事必亲躬，直接提供服务，只意味着政府有责任给予提供公共服务的机构以财政支持，有责任监督公共服务的提供效果。通俗来说，政府出资购买社会组织“划桨”，并负责“掌舵”和监督，这正是行政体制改革的方向。三是有利于解决民办专业社会工作机构资金短缺的问题，促进其发展壮大，增强其服务社会的功能。民办专业社会工作机构的服务对象多为困难群体和问题群体，这些服务对象一般没有支付能力，提供社会工作服务并不能带来相应的服务收入，这也是民办社工服务机构与民办学校、民办医院等其他民办机构的不同之处。政府购买服务，有利于民办专业社会工作机构获得稳定的财政资金支持，有利于其提高专业化水平，增强服务能力。四是有利于保证民办社会工作服务机构正确的政治方向。作为民间组织的一种，民办社会工作服务机构也存在两面性，必须加以正确引导。中亚颜色革命以来，境外敌对势力往往是通过资助国内草根民间组织的手段，推销其“民主”价值观，与党和政府争夺群众。社会工作直接服务群众，特别是困难群体和问题群体，关系社会稳定和谐，潜在影响力大。政府通过财政资金购买社会工作服务的手段引导民办社会工作服务机构健康发展，不仅是更好地提供公共服务的问题，更是一个现实的重大政治问题。要建立完善的政府购买社会工作服务机制，必须解决以下几个问题：一、科学界定政府购买社会工作服务的范围和内容。课题组建议将三个必要条件作为是否列入政府购买社工服务的标准。一是必须是政府职责范围内的公共服务才能由政府买单；二是公益性强，有利于社会和谐稳定的服务才能列入政府购买的范围；三是目前政府和事业单位不能直接提供或者提供成本过高及供给不足的公共服务才能列入购买范围，由公共财政买单。符合这三个必要条件的社会工作服务领域主要包括儿童社会工作、青少年社会工作、老年人社会工作、残疾人社会工作、戒毒社会工作、司法矫治社会工作、流动人口（农民工）社会工作、预防爱滋病社会工作等等。各地可根据本地的需要，确定优先购买社会工作服务的领域，将购买服务的财政资金用好。二是确定政府购买社会工作服务的主体（对象）。政府可以将部分具体的行业管理职能委托给社会工作行业性组织，发挥其维护会员利益、加强行业自律、促进专业发展的作用。可以将社会需求大且事业单位供给不足的部分公共服务，如社会福利、教育、卫生等项目，委托给民办社会服务机构，发挥其提供有效补充，促进竞争、提高效率的作用。可以将大部分政府职责范围内的社会工作服务委托给民办专业社会工作机构，发挥其切近服务对象，服务水准专业，成本相对低廉的优势。由于政府优先购买的服务多为直接的专业社会工作服务，因此，政府购买社会工作服务的对象或主体应当主要是“民办专业社会工作机构”。在香港社会福利开支中，除了政府直接提供服务外，间接服务项目经费中的70%用于购买民间社会工作机构的社会服务，2006年度资金就达67亿港元。三是财政要设立政府购买社会工作服务的科目，并合理确定资金规模。社会工作作为政府的职责，应当由政府买单。设立专门的预算科目，是政府购买民办专业社会工作机构服务的前提。在我国部门预算财政体制下，如果没有专门的政府购买社会工作服务的预算科目，要各部门从本部门预算中切出一部分用于购买服务不现实。建议在财政设置专门预算科目的同时，要求提出购买某项社会工作服务的具体主管部门配套少量资金，这样可以防止所有部门都要将本部门主管的业务列入政府购买社会工作服务科目，有利于优先发展重点领域。科目设立后，要根据购买服务的项目情况确定资金规模。各地政府根据本地实际确定了优先购买服务的领域，调查得出服务对象的数量和所需服务的规模，科学测定购买服务的资金规模。四是要理清政府与民办专业社会工作机构的委托代理关系，严格按照采购程序，执行竞争性采购，并由政府主管部门与受托方签订权利义务明晰的购买服务合同。合同要载明双方的权利义务，既提出明确的服务任务，又保障相应的购买服务资金，还要规定有效的评估指标。在合同执结束后，通过客观的评估，评价购买服务执行的成本、效果和效率，以保障财政资金的使用效率和使用效果。（二）要完善政策环境和社会环境，扶持民办专业社会工作机构的发展要像建立高新技术开发区培育孵化高科技企业一样，在有条件的地区建立民办专业社会工作机构的“孵化器”，提供免费或低价的办公住所和服务场所，解决其住所困难的问题，培育一批民办专业社会工作机构。在国外，有许多地方将政府拥有产权的写字楼免费或低价租借给民间组织。如日本大阪的PIA NPO，政府将旧办公楼装修后委托给“关西国际交流团体协议会”（民间组织）管理，大阪有几十家小型民间组织在该写字楼低价租赁办公住所和活动场地。在香港，根据城市规划条例，政府拨出土地建设福利服务设施或购买已建楼房用于福利服务。这些福利服务设施的相当部分依照一定的法律程序，提供给被确定承担服务项目的民办社会工作机构使用的。上海市浦东新区市民中心功能与此相似，由浦东社工协会负责管理，运作不到一年，已成为浦东民间社工机构活动的基地，成效非常显著。 要完善对民办专业社会工作机构的税收优惠政策。民办专业社会工作机构是非营利组织，其服务宗旨也是为困难群体、问题群体及其他有需要的群体提供社会工作服务，而且其活动资金，将来也主要依靠财政资金的支持，给予民办专业社会工作机构一定的税收优惠应当说是发展社会工作的题中应有之意。从我们调研了解到的情况看，民办专业社会工作机构一般登记为民办非企业单位，而国家只对基金会和公益性社团在接受捐赠方面有相应的税收优惠政策。目前，财政、税务和民政部门正在考虑制定认定公益性民间组织的有关政策，建议有关部门在制定公益性组织认定政策的过程中，将民办专业社会工作机构纳入公益性组织的范畴，为其获得更多的税收优惠，更好地提供社会工作服务创造条件。要加强民办社会服务机构的能力建设，扶持其做大做强。与其他类型的现代组织一样，民办社会服务机构也需要的具有现代组织运营能力的秘书长(经理人或CEO)。乐群社工服务社的案例表明，如果没有一位称职的秘书长，服务社就没有能力处理诸如项目开发、财务管理和人力资源管理方面的问题。而自强社会服务总社之所以能够通过ISO9001：2000质量体系认证，很重要的原因是拥有健全的组织机构、治理模式和人才。加强民办社会服务机构能力建设的捷径是加大对其秘书长的培训力度，提高他们的组织运营能力，管理层的能力建设可以带动整个机构的能力建设水平。要提高在民办社会服务机构中就业的社会工作专业人才的待遇。社会工作专业人才普遍受过大学以上教育，但与同等学历的其他行业人员相比，社工的收入却非常低。以上海为例，无论是自强、新航、阳光三家大型机构的社工还是在小型民间机构中就业的社工，月工资还达不到上海市平均工资水平。这是社工人才流失的重要原因。要为民办社会工作机构留住人才，就应当在有条件的地区建立社会工作专业人才薪酬指导标准，参照当地专业技术人员的工资水平确定社工最低工资。对于确有资金困难的民办社会服务机构，政府应为在其中就业的社工提供工资补差。 另外，还要加大对社会工作及民办社会服务机构的宣传力度，提高公众对社会工作的接受度和对民间机构的信任度，为民办社会服务机构开展社会工作创造良好的社会氛围。加大宣传力度，还有利于动员公众参与，成为民办社会服务机构的义工（志愿者），缓解民办社会服务机构普遍存在的人力资源不足问题。图表3中调查的数据也表明这些机构需要上述扶持政策。图表 3民间社会工作服务机构需要政府的哪些帮助(N=73)发展社会工作过程中，机构需要得到政府那些帮助百分比(%)提供公众对社会工作的认知度56.2项目补贴和经费配套46.6税收减免46.6政府购买服务30.1办公场所和活动场所23.3（三）要加强对民办社会工作服务机构的监督管理，引导其健康有序发展同所有的民间组织一样，对民办社会工作服务机构必须既重视培育发展，又加强监督管理。首先，要在民办社会工作服务机构中普遍建立党组织，以保证其正确的发展方向。其次，要通过年度检查、社会评估等手段对各类民办社会工作服务机构加强监督管理。再次，对其中承接政府公共服务项目的民办社会工作服务机构，要加强对财政资金使用的财务审计，加强对其提供公共服务效果的评估，并将审计和评估的结果向社会公布，便于公众进行社会监督。最后，对年度检查不合格或违法的民办社会工作服务机构，要依法予以处罚，建立奖优罚劣的机制，以保证民办社会工作服务机构健康发展。第三个层次，发展模式上提倡因地制宜，多元发展；发展路径上，建议从补贴岗位到补贴服务逐步过渡目前，我国社会工作事业正处于自上而下推动与自下而上发展相交织的启动阶段，发展民办社会工作服务机构，推进社会工作事业，需要选择适当的发展模式，确定合理的发展路径。课题组认为，由于中国区域差异较大，应当允许各地因地制宜地采取适合本地实际的发展模式；由于社会工作尚处于普及阶段，应当采取从补贴岗位到补贴补贴服务的发展路径。（一）发展模式：因地制宜，多元发展扶持民办社会工作服务机构发展，促进社会工作的普及，可以参照上海的经验，发展纵向大型专业社会工作机构，也可以扶持发展扎根基层社区的小型专业社会工作机构。我国幅员辽阔，各地社会经济发展不平衡，应当鼓励各地结合当地实际，摸索适应本地的发展模式。当然，发展纵向大型社工机构和发展基层小型专业社工机构，从理论上说各有利弊，下面，课题组将分析两种发展模式，供参考。发展大型专业社工机构的优势在于：一是有利于从上到下迅速建立工作网络，有利于社会工作的快速推广普及。二是大型专业社工机构，一般由政府发起，有相对稳定的服务领域和资金保障，有较强的社会关系资源，有较强的社会认知度。三是大型专业社工机构有开展社工培训和在职教育的资源，有利于社工的专业化和职业化。劣势在于：业务主管单位与社工机构的关系不明晰，政府倾向于按照管理下属单位的办法来管理社工机构，并将许多临时性事务工作交给社工机构去做，社工们忙于的非专业任务，面临反职业化，去专业化的压力，社工机构的行政化压力较大。发展扎根基层社区的小型专业社工机构的优势在于：一是这类组织多由民间发起，独立性较强，不存在行政化的压力；二是扎根社区，贴近服务对象，对需求的响应迅速，便于开展社会工作；三是如果承接政府购买服务项目，政府可以客观公正地开展评估，有利于提高财政资金的使用效率。劣势在于：小型机构一般很难获得持续的政府购买服务项目，资金短缺，发展困难。值得注意的是，基层小型社工机构以及纵向大型社工机构的基层社工点，与居委会的社会工作站有很大差别。前者提供的是专业的社会工作服务，后者开展的是传统意义上的社区工作。在推广社会工作，建立民办社会服务机构过程中，一定要保持社会工作的专业性，避免社会工作的泛化。当然，居委会干部开展的社区工作也需要借鉴专业社会工作的理念和方法。同时，经过基础社会工作培训的居委会工作人员还可以开展转介业务，将社区中有需要的个人、家庭转介给各类专业社会工作机构，由专业社工接案并提供专业服务。（二）发展路径：从补贴岗位到补贴服务香港等地的经验表明，在社会工作普及阶段，必须先补贴岗位，对所有聘用社会工作人才的机构按社工岗位数量进行财政补贴，到社会工作发展相对成熟时，再采取补贴服务的方式，只针对服务项目进行补贴。补贴岗位的优势在于：一是社会工作人才的工资、福利、社会保险等全部由政府买单，便于统一在各类组织中就业的社会工作人才的待遇，有利于这些组织设置社会工作岗位。二是有利于民办专业社会工作机构在创立初期的发展。民办专业社会工作机构在成立之初需要相对稳定的资金支持，采取补贴岗位的方式，有利于解除其在社工人才工资福利和社会保障等方面的后顾之忧，专注于提供专业的社会工作服务，在较短时间内将社会工作普及开来，并逐步做大做强。劣势在于：补贴岗位不利于监督服务效果，长期补贴岗位，容易造成专业社工机构的行政化。补贴服务的优势在于：一是政府通过招标等竞争性方式，将社会工作项目委托给具有服务资质且成本较低的组织，只需要关注服务的效果，不必考虑民办专业社会工作机构雇用多少社工，成本从总体上得到控制。二是政府与专业社工机构是纯粹的“委托代理”关系，权利义务关系明晰，便于政府对服务效果开展客观评估，保证了公共服务的质量。劣势在于：不利于各类组织雇佣社会工作人才，不利于社会工作的普及。综上，课题组建议，为了更好地发展社会工作，应当采取从补贴岗位向补贴服务逐步过渡的发展路径。在社会工作普及阶段，应当采取补贴岗位的方式，鼓励各类组织聘用社会工作人才，扶持民办专业社会服务机构做大做强。到社会工作发展较为成熟时，再采取严格的政府购买服务模式，只补贴承接政府公共服务项目的组织。