《行政强制法》讲义.ppt

中 华 人 民 共 和 国 行 政 强 制 法 讲 义 中华人民共和国主席令 第四十九号 中华人民共和国行政强制法 已由中华人民共和国第十一届全 国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于年月日 通过，现予公布，自年月日起施行。 中华人民共和国主席 胡锦涛 年月日 目 录 一、 行政强制法 的 法治意义 二、 行政强制法 的 立法目的 和 适用范围 三、行政强制 设定 和 实施 的 基本原则 四、行政强制的 种类 和 设定权 五、 行政机关 实施 行政强制的 程序 六、 申请 人民法院强制执行的 程序 七、行政强制 违法 的 法律责任 与 救济 一、 行政强制法 的法治意义 1、 完善 中国特色社会主义 法律体系 的 必然要求 ； 2、 解决 行政强制权行使中 突出问题 的 迫切要求 ； 3、 全面推进 依法行政 ， 加快建设 法治政府 的 重要举措 。 （一）完善中国特色社会主义法律体系的必然要求 中国特色社会主义法律 体系已经形成，由 7个法 律部门 组成： 1、宪法相关法； 2、民商法； 3、 行政法 ； 4、经济法； 5、社会法； 6、刑法； 7、诉讼与非诉讼程序法。 行政法的基本内容： 1、 行政 组织法 ：国务院组织法、地方各级人民代表大会和 地方各级人民政府组织法、公务员法、机构编制条例等； 2、 行政 行为法 ：行政处罚法、行政许可法等诸多单行法； 3、 行政 救济法 ：行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法。 行政行为法三部曲 : 1、 行政 处罚法 ； 2、 行政 许可法 ； 3、 行政 强制法 。 行政强制法的颁布实施，标志着我国对行政权力的限制、公 民权利的保障构成了更为完整的法律体系。 （二）解决行政强制权行使中突出问题的迫切要求 我国行政强制执法领域长期存在着 “乱”、“ 滥 ”、 “软” 的问题： 1、 “ 乱 ” 。表现为 设定 行政强制的 主体 不明确， 实施 行政强 制的 主体 比较混乱。 2、 “ 滥 ” 。行政强制的具体形式 名目繁多 （据统计 ，有 263 种 ） ， 缺乏规范， “ 滥 ” 用 行政强制 普遍 。 3、 “ 软 ” 。表现为行政机关的强制 手段不足 ，对某些严重违 法行为不能有效制止，有些行政决定 执行不力 。 （三）全面推进依法行政，加快建设法治政府的重要举措 行政强制权是行政机关实施行政管理的必要手段，既涉及行政管理效率，又涉及 对公民人身权、财产权的限制，规范行政强制行为，有助于促进行政机关全 面依法行政。 1、 确立 行 政强制 设定权制度 ，有利于 加强 和 改进 政府 立法行为 ， 提高 立法质量 ； 同时 约束 和 限制 了 随意设定强制 的行为，有利于 减少 行政机关对经济社会事 务的 过度干预 。 2、 实施 行政强制的 主体资格制度 ， 还原 了行政强制的公权力 性质 ，有利于 减少 行政强制权的 滥用 。 3、 建立 相对集中行政强制措施权制度 ，为 推进 综合执法体制改革 提供了法律依 据。 4、 完善 行政强制的程序规定 ，有利于 促进 公正、文明执法 ， 提高 行政 执法水平 。 5、 确立 救济和法律责任制度 ，有利于 强化 对行政权力的 监督 ， 维护 社会 公平正 义 。 十年磨一剑、千呼万唤始出来 ! 根据九届全国人大常委会的立法规划， 1999年 3月全 国人大常委会法工委正式启动行政强制法起草调研和论证 工作。 此后，行政强制法草案经过了五次审议，终获通 过，整整经历了个年头。 2005年 12月 初审 ； 2007年 10月 二审 ； 2009年 8月 三审 ； 2011年 4月 四审 ； 2011年 6月 五审 。 该法为什么经历了那么长的立法过程？ 1、该法涉及 公权 与 私权 的 平衡 ，涉及 特定相对人权益、自 由、安全 与 他人、社会公众的权益、自由、安全 的 平衡 ， 此种平衡很难把握，必须 慎之又慎 ； 2、该法涉及 行政机关 和 司法机关 的 权力配置的调整或重构 ， 各方在立法过程中 博弈不断 ； 3、该法旨在 加强 对行政强制权的 限制 、 控制 和 规范 ，这不 能不 影响 有关执法部门、执法者的 利益 ，从而必然会 遇到 各种有形或无形的 阻力 ； 4、 学者 和 实务界 对该法涉及的重大问题存在 不同观点 和主 张， 存在 较多 争议 。 行政强制法 的五大亮点 1、顺应 潮流 更新 观念 该法在立法宗旨、法律原则和制度建构方面，体现了 约束 公权力、 保障 私权利，利益平衡、私权优先，以人为本、行政为民，行政谦抑、减 少伤害，穷尽非强制行为、 加强 程序约束， 加强 监督制度、 强化 责任 机制等理念。不仅体现了建设法治政府、服务型政府的要求，也顺应 了我国行政法发展的趋势。 2、体现 平衡 重在 控权 该法的基本品格是，有效地约束行政强制权力。不论是在 立法原则 方面， 还是在 具体规定 中，都体现了这一特质。如第六章规定的责任制度等。 我国现行公务员法律规范对公务员行使行政权力行为作出了约束性规 定。该法专设一章规定行政机关工作人员在行政强制执行中的违法责 任，就是为了尽可能地对行政机关及其工作人员的强制行为进行全过 程的约束控制。 3、基本原则 体系化 该法在第一章规定了行政强制的 五大原则 ，覆盖了行政强制设定、实施、 救济等全过程，构成了完整的基本原则体系，为行政强制制度建构和 运行指明了方向。 4、体系结构 科学化 该法将行政强制法律制度划分为 设定制度 、 行政强制措施制度、行政机 关强制执行制度、申请人民法院强制执行制度和法律责任制度 五大板 块 ，符合对于行政强制行为进行分类规范的科学规律和客观要求，有 利于人们的正确理解与适用。 5、责任制度 明晰化 该法不仅就 行政机关及其工作人员 在强制执行中的违法责任作出了规定， 还对 人民法院及其工作人员 违法实施强制执行或者扩大强制执行范围， 给公民人身或者财物造成损害的责任作出了规定。此外，对于具有协 助义务的 金融机构及其工作人员 不履行协助义务或者违法履行协助义 务，也作出了专门规定。 行政强制法 的结构框架 第一章 总则（第 1 8条） 第二章 行政强制 的 种类 和 设定 （第 9 15条） 第三章 行政强制措施 实施 程序（第 16 33条） 第四章 行政 机关强制 执行 程序（第 34 52条） 第五章 申请 人民法院强制 执行 （第 53 60条） 第六章 法律责任 （第 61 68条） 第七章 附则（第 69 71条） 二、 行政强制法 的立法目的 和适用范围 （一）立法目的（第 1条） “ 为了 规范 行政强制的 设定 和 实施 ， 保障 和 监督 行政机关依 法履行职责， 维护 公共利益 和 社会秩序 ， 保护 公民、法人 和其他组织的合法权益 ，根据宪法，制定本法。 ” 目的有 4个： （ 1） 规范 行政强制的 设定 和 实施 ； （ 2） 保障 和 监督 行政机关 依法履行职责 ； （ 3） 维护 公共利益 和 社会秩序 ； （ 4） 保护 公民、法人和其他组织的合法权益 。 1、 规范 行政强制的 设定 和 实施 。 长期以来，由于对行政强制没有统一的法律规范，人们对 于 什么是 行政强制，谁有权 设定 行政强制，谁可以 实施 行政强制等基本问题存有 不同认识 。 行政强制法制定的目的， 不是 为了 多授予 行政机关行政强 制权， 而是 为了 规范 行政强制权； 不是 为了 强化 行政强 制， 而是 为了 约束、限制 行政强制。 2007年 10月 31日 南方周末 文章 行政强制法：为何难产 这个法主要是 限制 和 规范 政府权力，而不是 授予 政府权力。 “ 一旦行政强制法出台，如此场面，或将成为历史。 ” 2、 保障 和 监督 行政机关 依法履行职责 。 为了解决 行政强制 “乱”、“ 滥 ”、“软” 的问题， 保护 公民、法人和其他组织的合法权益，应当对行政强制的 设 定、实施 予以 规范 。 既要 保障 行政机关 依法履行职责， 又要 监督 行政机关 依法履 行职责。 3、 维护 公共利益 和 社会秩序 。 “ 人类无法律即无秩序 ” 。 现代国家立法的主要目的就是 维护 公共利益 和 社会秩序 ， 巩固 统治者的 政权 。 行政处罚法、行政许可法等行政法，均有维护公共利益和 社会秩序的规定。 4、 保护 公民、法人和其他组织的 合法权益 。 行政强制权是行政机关及其工作人员最青睐、最宠爱的权力， 也是最容易膨胀和最可能威胁公民权利、自由的权力。因 此， 必须予以限制 ，以保护公民、法人和其他组织的合法 权益。 行政强制法就是要通过 划定 行政机关行政强制权的 疆域 、 规 范 行政强制权实施的 程序 、为受到行政强制权不当行使侵 害的行政相对人 提供 救济 途径，在恰到好处地运用行政强 制权的同时， 防止 其 滥用 给行政相对人造成损害。 行政强制法以保护公民、法人和其他组织的合法权益为立法 宗旨，也必将成为公民、法人和其他组织抵御行政强制权 侵害的有力武器。 四个立法目的之间的关系 递进 关系： 只有 “ 规范 ” 行政强制的设定和实施， 才能 “ 保障 ” 和 “ 监督 ” 行政机关依法履行职责； 只有 “ 保障 ” 和 “ 监督 ” 行政机关依法履行职责， 才能 “ 维护 ” 公共利益和社会秩序； 只有 “ 维护 ” 公共利益和社会秩序， 才能 “ 保护 ” 公民、法人和其他组织的合法权益。 其中，前两个目的是 直接目的 ，后两个目的是 终极目的、根本 目的 。在行政执法中，我们要把握好四个目的之间的关系， 保持相互之间的协调和平衡。一旦直接目的和根本目的 发生 冲突 ，应当 优先考虑 根本目的 的实现。 （二）定义 （第 2条） 行政强制 ：包括 行政强制措施 和 行政强制执行 。 行政强制措施 ：是指行政机关在行政管理过程中，为 制止 违法行为、 防止 证据损毁、 避免 危害发生、 控制 危险扩 大等情形，依法对公民的人身自由实施 暂时性限制 ，或 者对公民、法人或者其他组织的财物实施 暂时性控制 的 行为。 行政强制执行 ：是指行政机关或者行政机关申请人民法院， 对 不履行行政决定 的公民、法人或者其他组织，依法 强 制履行义务 的行为。 行政强制分类图 行 政 强 制 行 政 强 制 措 施 行 政 强 制 执 行 行政机关 强制执行 申请法院 强制执行 对 财物 实施 暂时性控制 对 人身 实施 暂时性限制 1、行政强制措施的 特征 (1)法定性 。表现在两个方面： 种类法定 ； 依法实施 。 (2)行政性 。表现在三个方面： 法定 机关 （行政主体）； 法 定 职权范围 ； 法定 人员 （具备执法资格的正式执法人员）。 (3)负担性（侵益性） 。表现为加重相对人负担（体现了 限 权性 ，而不是 赋权性 ） 其直接效果和实质内容，是对 相对人 人身权、财产权 的 限制 。 (4)暂时性。 是对相对人人身权、财产权 暂时性 的 约束 或 限 制 ，而非最终处理 。 (5)强制性 。表现为在使用 手段 或 方式 上的 暴力性 （是行政 强制措施的根本特征）。 2、行政机关强制执行的 特征 （ 1） 依据 行政处理决定。 （ 2） 前提 相对人不履行义务。 （ 3） 主体 一般是作出行政处理决定的机关。 （ 4） 目的 强制相对人履行义务，实现行政处理决定所确 定的义务的内容。 （ 5） 处分权力 行政机关有处分的权力，强制执行中可以 和解。 3、人民法院非诉讼行政执行的 特征 （ 1） 执行启动 的 依申请性 （不能主动执行）。 （ 2） 执行依据 的 行政性 （执行依据是具体行政行为）。 （ 3） 执行方式 的 强制性 （以强制的方式迫使相对人履行义务）。 （ 4） 执行对象 的 广泛性 （款、物的交付，迁出房屋、拆除违法建 筑、退出土地，等）。 （ 5） 执行性质 的 双重性 （体现了行政权和司法权的结合）。 4、 行政强制措施 与 行政强制执行 的 区别标准 是否有 确定义务 的 行政决定 和 法定义务 存在 行政强制措施 行政决定 法定义务 行政强制执行 （三）适用范围 （第 3条） 1、 适用 ：行政强制的 设定 和 实施 （第 3条第 1款） 。 2、 排除 适用（排除适用行政强制法，适用有关法律、行政 法规规定的事项）： （ 1）发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事 件或者社会安全事件，行政机关采取 应急措施 或者 临时措 施 （第 3条第 2款）； （ 2）行政机关采取 金融业 审慎监管措施、 进出境 货物强制 性技术监控措施 （第 3条第 3款） 。 应急措施、临时措施 （ 1） 救助措施 ：疏散、撤离。 （ 2） 控制措施 ：控制危险源、封锁危险场所、交通管制。 （ 3） 保障措施 ：医疗救护和卫生防疫。 （ 4） 保护措施 ：禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或 者限制使用 有关场所。 （ 5） 强制隔离 当事人，对特定区域内的建筑物、设备、设施 进行 控制 ， 封锁 场所、道路， 查验 现场人员的身份证件、 限 制 有关公共场所内的活动（社会安全事件）。 （ 6） 保障、控制措施 （经济危机） 。 A、属于行政强制措施（有些属于非可诉的国家行为）。 B、适用于突发事件，启动应急预案后的措施。 C、其设定和实施适用有关法律、行政法规。 金融业审慎监管措施 适用银行业监督管理法、证券法、保险法、外汇管理条例等。 包括限制交易、限制或者暂停部分业务、托管、接管、限制分 红、限制资产转让、阻止直接责任人员出境等。 进出境货物强制性技术监控措施 适用进出口商品检疫法、国境卫生检疫法、食品安全法等。 检验检疫等 1、 合法性 原则； 2、 适当 原则； 3、 教育 与 强制 相 结合 原则； 4、 不得 利用行政强制 谋利 原则； 5、 权利救济 原则。 三、行政强制设定和实施的 基本原则 1、合法性原则 （第 4条） 行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序 （ 权 限 ：法律； 范围、条件 ：法律、法规； 程序 ：法律、法规、规章）。 行政强制法 第 4条 规定： “ 行政强制的 设定 和 实施 ，应当依照法定的 权限 、 范围 、 条件 和 程序 ” 。 设定 权限 法定 （ 1） 权限 法定 实施 权限 法定 设定 范围和条件 法定 （ 2） 范围和条件 法定 实施 范围和条件 法定 设定 程序 法定 （ 3） 程序 法定 实施 程序 法定 2、适当原则 （第 5条） 行政强制的设定和实施，不但要合法，而且要合理、适当， 采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实 施行政强制（必要性、适当性、比例性）。 行政强制法 第 5条 规定： “ 行政强制的设定和实施，应当适当。 采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实 施行政强制。 （ 1） 设定 行政强制应当 适当 （谨慎、科学、民主）。 （ 2） 实施 行政强制应当 适当 。 如何才能做到实施行政强制的适当？ 情节轻微 的， 或者 没有明显社会危害 ，可以 不采取 强制措施 （第 16条） 对 没有明显社会危害 ， 涉案财物数量较少 ， 当事人确无能力履行 ， 中 止执行满三年未恢复执行 的， 不再执行 （第 39条） 。 查封、扣押、冻结 财产的 价值 应当 适当 （第 23条、第 29条） 选择行政强制执行 手段 时要 适当 （ 优先适用 代履行、执行罚等间接强 制，间接强制无法实现行政目的的，才适用直接强制执行 ） 。 不能用高射炮打蚊子；杀鸡不能用牛刀。 3、教育与强制相结合原则 （第 6条） 实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合（先教育，后 强制；目的达到，不强制）。 行政强制法第 6条规定： “ 实施行政强制，应当坚持教育与 强制相结合 ” 。 所谓教育与强制相结合原则，主要是指行政强制实施过程中， 应当充分发挥教育的功能，促进相对人主动履行法律义务。 具体要求如： (1) 违法行为 轻微 或者 没有明显社会危害 ，可以 不采取 行政 强制措施（第 16条第 2款）。 (2) 作出行政强制执行决定前 ，应当 “ 催告 ” （第 35条） 。 4、不得利用行政强制谋利原则 （第 7条） 行政机关及其工作人员不得利用强制为单位、个人谋利；实 施行政强制应当说明理由，听取相对人陈述、申辩。 行政强制法第 7条规定： “ 行政机关及其工作人员不得利用 行政强制谋取利益。 ” （宪法第 2条规定：一切权力属于人民）行政强制权是公权 力， 只能是 为了维护 公共利益 。 具体要求如： (1)不得使用、损毁 被查封、扣押的财产（第 26条第 1款）。 (2)不得收 取查封、扣押财物的保管 费 （第 26条第 3款）（如： 交警收取施救费、看车费）。 (3)收支两条线 （第 49条、第 60条）。 (4)合理确定 代履行费用，并提前告知（第 51条）。 (5)利用行政强制权谋取私利的依法 追究责任 （第 63条）。 5、权利救济原则 （第 8条） “ 有权利必有救济，无救济即无权利 ” 。没有救济的权利只 能是纸面上的权利。 行政强制法 第 8条 规定： “ 公民、法人或者其他组织对行政 机关实施行政强制，享有 陈述权 、 申辩权 ；有权依法申请 行政复议 或者提起 行政诉讼 ；因行政机关违法实施行政强 制受到损害的，有权依法要求 赔偿 。公民、法人或者其他 组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执 行范围受到损害的，有权依法要求 赔偿 。 ” 三个方面、五项权利： （ 1） 陈述权 、 申辩权 。 （ 2）申请 行政复议权 、提起 行政诉讼权 。 （ 3）要求 国家赔偿权 （行政赔偿、司法赔偿）。 （对此， 山东省行政程序规定 第 9条 亦规定： “ 行政机关实施行政 行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外， 应当 书面告知 其 事实、理由、依据，陈述权、申辩权 ，以及行政 救济 的途径、方式和期限。 ” 第 23条第 1款 还规定： “ 公民、法人和其他 组织在行政程序中，依法享有 申请权、知情权、参与权、监督权、救 济权 。 ” （一）行政强制措施的种类 （ 第 9条） 1、 限制 公民 人身自由 ； 2、 查封 场所、设施 或者 财物 ； 3、 扣押 财物 ； 4、 冻结 存款、汇款 ； 5、 其他 行政强制措施。 四、行政强制的种类和设定权 （第二章，第 9 15条） 1、 限制 公民人身自由 （ 1） 形式 ： 收容 教养、收容教育、 强制隔离戒毒 、 扣留、 约束 （ 2） 特点： 形式多样 ：与行政处罚、刑事强制措施不同。 实施主体多样 ：戒严实施机关、公安机关、公安交通管理 部门、海关、军事设施管理单位。 预防性和保障性 。 2、 查封 场所、设施或者财物 对 不动产 或者其他 不变移动的财产 ，采取 加贴封条 的方式， 限 制 当事人 使用 和 处分 。 （ 1） 形式 ：封存、封闭、关闭或者限制使用场所等。 （ 2） 特点 ： 目的： 是为 查处违法行为 、 固定证据 。 对象： 场所、工具、设施、设备、财物、资料、账簿等。 方式： 加贴封条、就地封存 ， 限制 当事人 使用 和 处分 。 3、扣押财物 解除当事人对其财物的占有，并限制其处分。 （ 1） 形式 ：扣押、扣留、暂扣、暂时扣留等。 （ 2） 特点 ： 目的 ：查处违法行为，防止证据毁损灭失；制止或者预 防违法行为发生。 对象 ：可移动的财物。 保管 ：一般由行政机关自己保管，或指定第三人保管。 4、冻结存款、汇款 （ 1） 形式 ：冻结、临时冻结、暂停支付、扣留等。 （ 2） 特点 ： 对象 是帐户资金，包括存款、汇款、有价证券等。 需要金融机构 协助 。 目的 限制金融资金流动（但 不转移 资金）。 5、其他行政强制措施 举例 : 行政处罚法第 37条规定的 “ 登记保存 ” ; 动物防疫法规定的对感染疫病的动物和动物产品采取 “ 隔 离 ” 、 “ 扑杀 ” 、 “ 销毁 ” ； 禁毒法第 19条第 2款规定的对非法种植的毒品原植物，予以 “ 铲除 ” ； 价格法第 31条规定，当市场价格总水平出现剧烈波动等异常 状态时，国务院可以在全国范围内或者部分区域内采取临时 集中定价权限、 “ 部分或者全面冻结价格 ” 的紧急措施 问题： 1、关于 劳动教养 1957年 8月 1日全国人大常委会第 78次会议批准颁布 关于劳 动教养问题的决定 ， 1982年 1月 21日经国务院批准转发 公安部 劳动教养试行办法 。 违法行为教育矫治法 的起草。 2、关于 强行进入住宅 ： 行政机关进入住宅检查需要有法律规定 。理由： 宪法 第 39条 规定： “ 中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。 禁止非 法搜查或者非法侵入公民的住宅。 ” 刑法 第 245条规定 “ 非法搜查他人身体、住宅或者非法侵入他人住宅的，判 处三年以下有期徒刑或拘役。 ” 另外，根据 刑事诉讼法 第 109条、 民事诉讼法 第 227条的规定，只有公安机关、人民 法院可以进入住宅检查。 （二）行政强制措施的设定权 （第 10、 11条） 第十条 行政强制措施由 法律 设定。 尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的， 行政法 规 可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规 定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。 尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的， 地方性法 规 可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。 法律、法规以外的其他规范性文件 不得设定行政强制措施。 第十一条 法律对行政强制措施的 对象、条件、种类 作了规 定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。 法律 中未设定行政强制措施的， 行政法规、地方性法规 不得 设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规 规定具体管理措施的， 行政法规 可以设定除本法第九条第 一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其 他行政强制措施。 1、 法律 对行政强制措施的设定权 （ 1） 法律 可以设定 各种 行政强制措施。 （ 2） 限制人身自由、冻结存款 和 汇款 以及 涉及公民住宅 和 通 信自由的行政强制措施 ， 只能 由 法律 设定。 （ 3） 法律 对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的， 行政法规 、 地方性法规 不得 作出 扩大 规定。 （ 4） 法律 中未设定行政强制措施的， 行政法规、地方性法规 不得 设定 行政强制措施。 2、 行政法规 对行政强制措施的设定权 （ 1）尚未制定法律，而且属于国务院行政管理职权事项的， 行政法规 可以设定 查封场所、设施和财物，扣押财物 ，以 及应当由法律规定的限制人身自由、冻结存款汇款、涉及 公民住宅和通信自由以外的 其他 行政强制措施。 （ 2）法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的， 行政法规 可以设定 法律保留事项以外的 行政强制措施。 3、 地方性法规 对行政强制措施的设定权 尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的， 地方性法 规 可以设定 查封场所 、 设施 或者 财物 ， 扣押财物 的行政强 制措施。 4、 法律、法规以外的其他规范性文件 （规章和规章以外的 其他规范性文件） 一律不得设定 行政强制措施 如果没有上位法依据， 其他规范性文件 不得设定 行政强制 措施 （另 , 山东省行政程序规定 第 44条第 1款 亦规定： “ 规范性文件不得 设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项 ” 例：最高人民法院 【 1993】 第 5号答复 ）。 其他规范性文件 依据法律、行政法规或者地方性法规设定 的强制措施仍然合法有效。 最高人民法院关于人民法院审理行政案件对缺乏法律和法规依据的规 章的规定应如何参照问题的答复 （ 1994年 1月 13日 ） 辽宁省高级人民法院： 你院（ 1993）行疑字第 3号 关于刘淑华不服公路费征稽行政处 罚一案如何参照规章问题的请示 收悉。经研究并征求国务院法制 局的意见，答复如下： 国务院 发布的 中华人民共和国公路管理条例 没有规定公路 行政管理部门对拖缴、逃缴公路规费的单位和个人 可以采取扣留驾 驶证、行车证、车辆等强制措施 。而 辽宁省人民政府 发布的 关于 加强公路养路费征收稽查工作的通告 第六条 “ 可以采取扣留驾驶 证、行车证、车辆等强制措施 ” 的规定， 缺乏法律和法规依据 ，人 民法院在审理具体案件时应适用国务院发布的 中华人民共和国公 路管理条例 的有关规定。 此复。 （三）行政强制执行的方式 （第 12条） 1、 加处 罚款 或者 滞纳金 ； 2、 划拨 存款、汇款 ； 3、 拍卖 或者 依法处理 查封、扣押的 场所 、 设施 或者 财物 ； 4、 排除 妨碍 、 恢复 原状 ； 5、 代履行 ； 6、 其他 强制执行方式。 行政强制执行的方式 行政强制执行 直接强制 间接强制 排除妨碍、 恢复原状 划拨、拍卖、 依法处理等 其他 强制停产 强制收购 强制服兵役 执行罚 代履行 加处罚款 加处滞纳金 概念 ： 行政强制执行 ，是指在行政法律关系中，作为义务主 体的行政相对人不履行其应履行的义务时，行政机关或者 行政机关申请人民法院裁定，依法强制其履行义务或者达 到与履行义务相同状态的活动。 特征 ： （ 1） 前提条件 ：义务人不履行行政决定确定的义务； （ 2） 执行主体 ：行政机关、人民法院； （ 3） 执行目的 ：实现义务的履行或者达到与履行义务相同 的状态； （ 4） 执行对象 ：广泛性、法定性。 行政强制执行的分类： （ 1）根据 执行机关 的不同，分为： 行政机关强制执行 和行 政机关申请 人民法院强制执行 。 （ 2）根据行政强制 执行方式 的不同，分为： 执行罚 ，即 加处罚款或者滞纳金； 强制划拨 ，即划拨存款、汇款； 拍卖、查封和扣押，即对场所、设施或者财物的拍卖或 者依法处理查封、扣押； 义务的 代履行（代执行 ） ， 包括排除妨碍、恢复原状等； 其他强制执行 ，即除了 前述类型化的强制以外，为了实现行政的实效性而由法 律设定的、目前尚未被类型化的强制。 （ 3）根据行政强制 执行对象 的不同，分为： 对物（财产） 的行政强制执行 。包括强制划拨、强制抵缴、强制扣缴、 强制收兑、强制拆除、强制搬迁、责令退还等。 对行 为的行政强制执行 。包括专利实施的强制许可（强制转让 专利权）、注册商标专用权处理决定的强制执行、强制登 记、强制检定等。 对人身及人身自由的行政强制执行 。 包括强制传唤、强制拘留、强制履行、遣送出境、强制隔 离治疗、强制戒除毒瘾、强行带离现场等。这与民事强制 执行将自然人排除在外不同。 （ 4）根据 强制手段相对于被强制义务人的形态 的不同，分 为： 间接强制执行 和 直接强制执行 。 1、间接强制 （ 1） 执行罚 （加处罚款或者滞纳金）。指义务人逾期不履 行行政法义务，由行政机关迫使义务人缴纳强制金以促使 其履行义务的强制行政制度。行政强制法第 45条规定，行 政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不 履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。 加处罚款 ，法律依据是行政处罚法第 51条第 1项的规定（到期 不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款）。 滞纳金 ，主要是针对逾期不缴纳税费的行为。法律规定如： 税收征收管理法第 32条；水发第 45条第 2款等。 执行罚 和 罚款 的 区别 : 执行罚的 目的 不是对义务主体进行金钱处罚，而是通过罚 缴一定数额的金钱， 促使义务主体履行 其应履行却尚未履 行的 义务 ；而罚款则是对已经发生的行政违法行为给予 金 钱制裁 。 执行罚可以针对同一事项 反复适用 ，而罚款则必须遵循 “ 一事不再罚 ” 的原则。 （ 2） 代履行 。是指义务人逾期不履行行政决定确定的义务， 由行政机关或其寻找他人代替法定义务人履行义务，并向 义务人征收必要费用的执行方式。 代履行避免了执行机关直接凭借国家强制力迫使义务人履行 义务，从而缓解了义务主体对执行的抗拒心理，只要义务 人在代履行过程中不妨碍执行的实施，就可达到执行的目 的。因此，代履行在行政强制执行中应用范围较广，具有 很大的实用价值。代履行的实施前提是，相对人有法定义 务存在而不履行其应该履行的法定义务。 例如： 防洪法第 42条 规定的 清除 河道、湖泊范围内 阻碍行洪 障碍物 的义务。 2、直接强制 直接强制 ，是指行政强制执行机关对拒不履行其应履行的义 务的行政相对人的 人身 或者 财产 施以强制力，以达到与义 务主体履行义务 相同状态 的行政强制措施。直接强制可分 为 人身 强制和 财产 强制两种。前者如 强制传唤、遣送出境 等；后者如 强制划拨、强制抵缴 以及根据 食品安全法 的规定对污染的食品及其原料实行 强制销毁 等。 由于直接强制以国家机关所拥有的强制力为手段，以义务主 体的人身自由权利或者财产为执行对象，如适用不当，极 易造成对义务主体的合法权利和利益的侵害。因此，法律 对直接强制的适用条件和程序作了非常严格的规定，一般 不到必要时，不得采取直接强制执行，而是采用其他较为 缓和的措施迫使义务主体履行义务。一般认为，只有在无 法采用代履行、执行罚的情况下，或者虽采用了代履行或 者执行罚，仍难以达到执行目的时，才能适用直接强制。 行政强制的结构类型 （四） 行政强制执行的设定 权 （ 第 13条 ） “ 行政强制执行由法律设定。 法律没有规定行政机 关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法 院强制执行。” 行政强制执行 申请人民法院强制执行 行政机关强制执行 依法加处罚款或滞纳金 行政强制法直接授予执行权 代履行 依法强拆违章建筑 单行法律规定行政机关执行 拍卖查扣财物 行政处罚法规定 单行法律、法规、规章规定 注意： 本法颁布前，行政法规可以设定行政机关强制执行权；本 法施行后， 根据 本法 第 13条 的规定， 行政法规无权设定 行政机关强制执行权。 行政法规设定的间接强制执行，由于本法的 普遍授权 ，仍 然可以适用： （ 1） 加处罚款 。根据 行政处罚法第 51条第 1款 和 本法第 13条 第 1款 的规定，已经普遍授权。 （ 2） 滞纳金 。根据 本法第 13条第 1款、第 45条 的规定，已经 普遍授权。 （ 3） 代履行 。通过 本法第 50条 得到普遍授权。 （四） 设定行政强制应当听取民意 （第 14条） 起草法律、法规草案，拟设定行政强制的，应当采取听证会、 论证会等形式听取民意。 （五）已经 设定的行政强制的评价制度 （第 15条） 行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价， 并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。 行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及 存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的 设定机关。 公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施 机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关 应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。 五、行政机关实施行政强制的程序 （第三、四章，第 16 52条） 行政强制措施实施程序 （第三章 ） （一）一般规定 （第 16条） 1、 实施条件： 依 照 法 律、法规的规定 实施 ； 违法行为情节 显著轻微 ，或者 没有明显社会危害 的，可以不采取。 2、 实施主体： 法律、法规规定的行政机关 在法定职权范围内实施（第 17 条第 1款）。 法律、行政法规授权的组织 可以实施（第 70条）。 实施权 不得委托 （第 17条第 1款） 。 由 具备资格 的行政执法人员实施（第 17条第 2款）。 相对集中行使 （第 17条第 2款）。 3、 一般程序 （第 18条） 提前报批 ：实施前向行政机关负责人 报告 并经 批准 。 二人实施 ：由 两名 以上的执法人员 实施 ，并且 出示 证件 、表 明 身份 （关于出示证件， 山东省行政程序规定 第 69条第 4款 规定得更为严格： “ 行政执法人员应当向当事人或者有关人员主动出示行政执法证件，说明调查事 项和依据，否则当事人或者有关人员 有权拒绝 接受调查和提供证据。 ”） 告知 ： 通知 当事人到场，并 告知 理由、依据 、 权利、救济途 径 ；当事人不到者，邀请见证人到场。 听取意见 ： 听取 陈述 、 申辩 ； 制作 现场笔录 ； 4、 情况紧急时的程序 （第 19条） 情况紧急，需要当场实施的，执法人员应当在 24小时内 向负责 人 报告 ，并 补办 批准 手续 。负责人认为不应当采取行政强制 措施的，应当立即解除。 5、 限制人身自由 行政强制措施 的程序 （第 20条） 除应履行第 18条规定的程序外，还应履行下列程序： 立即通知 ： 当场 告知或者事后 立即 通知当事人家属实施机关、地点和期限。 立即报批 ： 紧急情况下 当场 强制的，事后立即（而不是 24小时 内）向行政机 关负责人报告并补办批准手续。 不得超期 ：不得超过法定期限 （注意：除了法定期限之外，根据 山东省行政程序 规定 第 10条的规定，还应当遵守 “ 承诺期限 ” ）。 立即解除 ： 目的已经达到或者条件已经丧失，立即解除。 其他程序 ：法律规定的其他程序。 6、 违法行为 涉嫌犯罪 时得移送程序 （第 21条） 将查封、扣押、冻结的财物 一并移送 ，并 书面告知 当事人。 （二）查封、扣押程序 （第 22 28条 ） 主体 ：法律、法规规定的机关 （第 22条 ） 。 对象 ：仅限于 涉案 场所、设施、财物。 三个不得 ： 无关 的 ；生活必需品；重复查封 （第 23条 ） 。 程序 ： 18条 规定的程序 ；制作并当场交付查封、扣押 决定书 和 清单 （第 24条 ） 。 期限 ： 一般不超 30日（经负责人批准可以延长 30日，法 律、行政法规另有规定的除外；查封、扣押的期间不 包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间，但检测、 检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告 知当事人）（第 25条 ）。 保管 ：妥善保管，损失 赔偿 ；第三人造成，行政 先赔 （第 26条 ） 。 费用 ： 检测、检验、检疫、鉴定 、保管费 由行政机关承担 （第 25、 26条） 。 （对此， 山东省行政程序规定 第 97条第 1款亦规定： “ 因行政执法支出的费 用，由行政机关承担。除法律、法规规定由公民、法人和其他组织承担的费 用以外，行政机关不得收取任何费用。 ” ） 处理 ：及时作出 没收、销毁、解除 处理 （第 27条 ） 。 解除 ：有不需要继续查封扣押情形时，应当及时 解除 ；解 除者及时 退还 ；应当退还物已经拍卖、变卖的，退还所得 款，差价损失给予 补偿 （第 28条 ） 。 （三）冻结程序 （第 29 32条 ） 实施主体 ： 仅限 法定 行政 机关 （不得委托）。 数额限制 ： 相当 。 不得重复 冻结 ：不同于司法机关的 轮候查封、扣押、冻结 。 程序 ：履行本法第 18条第 1、 2、 3、 7项规定的程序，并向 金融机构 交付 冻结通知书 。 交付冻结决定书 ： 三日内 向当事人交付。 冻结期限 ：一般限 30日 ，可延长 30日 。 解除 :不需要 冻结时，应当立即解除。 行政机关强制执行程序 （第四章） （一）一般规定 1、 书面催告 ：是强制执行决定的 前置程序 （第 35条）。 2、 听取意见 ：催告程序中当事人的 陈述 权、 申辩 权（第 36 条）。 3、 作出决定 ：对强制执行决定作出的 前提条件 和 决定内容 的 要求（第 37条）。 4、 依法送达 ：依照 民事诉讼法 第 7章的 规定 送达（第 38条 ）。 5、 中止执行 ： 中止执行、恢复执行、不再执行 的条件规定 （第 39条）。 6、 终结执行 ：终结执行的 五种情形 （第 40条 ）。 7、 执行回转 ：执行回转的 条件 、 方式 ，以及回转不能的法 律 责任 （第 41条 ）。 8、 执行和解 ：（属 行政合同 ，体现了柔性执法原则）（第 42条 ）。 9、 文明执法 ： 除紧急情况外，不得在 夜间 （ 22时至 6时） 和 法定节假日 执行； 不得采取 停供水、电、热、气等方 式 迫使当事人履行行政决定（第 43条 ）。 10、 强制拆除 ： 公告 后强制拆除（第 44条 ） 。 2011年 7月 9 日 新民晚报 文章 断水断电断气 “ 非常 ” 执法叫停 （二） 金钱给付义务的执行 1、 加处罚款或滞纳金 ：标准告知； 不超原额 （第 45条 ）。 2、 金钱给付义务的直接强制执行： 执行罚超 30日后可行政 强制执行（可查封、扣押、冻结），没有执行权的行政机 关应申请法院执行，但对当事人不复议、诉讼，经催告仍 不履行的，可 拍卖 原查封、扣押的财物 抵缴 罚款（第 46 条 ）。 3、 划拨存款汇款 ：法定机关；书面通知（金融机构）；立 即划拨（第 47条 ）。 4、 委托拍卖 ：委托拍卖机构依照 拍卖法 的规定办理（第 48 条 ）。 5、 划拨款的管理 ：划拨、拍卖和依法处理所得款项上缴国 库或划入财政专户，不得截留、私分或变相私分（第 48 条 ）。 （三）代履行 1、 适用条件 ：当事人逾期不履行排除妨碍、恢复原状等义 务 ， 经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、 造成环境污染或者破坏自然资源的（第 50条） ； 2、 实施主体 ：行政机关、第三人（第 50条） ； 3、 实施 程序 ： 代履行决定应送达当事人；代履行 3日前催告 当事人，其自己履行的，停止代履行（第 51条 第 1款）； 4、 费用 ：按成本合理确定， 由当事人负担（第 51条 第 1款）。 5、 方式 ： 不得采用暴力、胁迫及其他非法方式（第 51条 第 1款）。 6、 立即实施 ： 需要立即清除道路、河道、航道或公共场所的遗洒 物、障碍物或污染物，可即时代履行（第 52条） 。例如：交警依 照道路交通安全法第 93条的规定对违法放车辆的 “ 拖移 ” 。 代履行中三方当事人之间的关系 六、申请人民法院强制执行的程序 （第五章，第 53 60条） （一）制度依据 1、 法律 （ 1） 行政强制法 。 （ 2） 诉讼法 ，包括 行政诉讼法 和 民事诉讼法 。 （ 3） 单行法 。例如： 行政处罚法 第 51条 2、 行政法规 例如： 国有土地上房屋征收与补偿条例 第 28条； 水路运输管理条 例 第 27条； 公路管理条例 第 33条 3、 司法解释 主要指 最高人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问 题的解释 。 （二）程序 1、 前提条件 （第 53条） 职权条件 ：行政机关 没 有强制执行 权 ； 情况条件 （三不）：法定期限内 不 复议 、 不 起诉 、 不 履行 （第 53条）； 时间条件 ：法定期限届满之日起 三个月 内（注意与原规定 180日内的变化）（第 53条）。 2、 先行催告 ：行政机关申请前应催告当事人履行义务，催 告书送达 10日后 当事人仍未履行的，方可申请执行（第 54 条）。 3、 管辖法院 ：向有管辖权的法院提出申请（第 54条）（关 于管辖，依照行政诉讼法第 3章的规定执行）。 4、 材料要求 （第 55条） 强制执行 申请书 ； 行政 决定书 及作出决定的 事实、理由 和 依据 ； 当事人的意见 及行政机关 催告情况 ； 申请强制 执行标的 情况； 法律、行政法规规定的 其他材料 。 强制执行申请书应当由行政机关 负责人签名 ，加盖 行政 机关的印章 ，并注明日期。 5、 法院受理 ：法院应当在接到申请后 5日内 （节假日不计算 在内）受理。对不予受理裁定有异议的，行政机关可以在 15内向上一级法院申请复议，上一级人民法院应当在 15日 内作出裁定（第 56条）。 6、 书面审查 ：法院进行 书面审查 ，除第 58条规定情形外， 应当于 7日内 作出执行 裁定 （第 57条）。 7、 听取意见 ：如果存在 “ 三个明显 ” 情形（明显缺乏事实 根据、明显缺乏法律法规依据、其他明显违法并损害被执 行人合法权益的），可以（同时或者分别）听取双方意见， 并于 30日内作出是否执行的裁定。对不予执行裁定，行政 机关可向上一级法院申请复议（第 58条）。 8、 立即执行 ：紧急情况下，为保障公共安全，行政机关可 申请法院立即执行，经院长批准， 5日内执行（第 59条）。 9、 申请费 ：不缴纳申请费（第 60条 ）。 催告 一般流程图 申请（催告 10日后） 受理（ 5日内） 不予受理（ 5日内） 审查听取意见 作出执行裁定（ 7日内） 申请复议（ 15日内） 裁定执行 （受理后 30日内） 裁定不予执行 （受理后 30日内） 申请复议（ 15日内） 作出裁定（ 30日内） 作出予以受理 决定（ 5日内） 作出不予受理 决定（ 15日内） 送达（ 5日内） 七、行政强制违法的法律责任与救济 (第六章，第 61 68条 ) （一）法律责任 1、 违法、野蛮强制 的法律责任（第 61条）。 2、 违法实施查封、扣押、冻结 的法律责任（第 62条）。 3、 截留、私分（或者变相私分）、据为己有 的法律责任（第 63条）。 4、滥用行政强制权，为单位或者个人 谋取私利 的责任（第 64条） 4、 金融机构及相关机关 的责任 （第 65-66条）。 5、 人民法院 违法执行的责任 （第 67条）。 6、 刑事责任 （第 68条）。 构成要素 种类 法律条文 行政机关 及其 工作人员 第 61 64条 责任主体 人民法院 及其 工作人员 第 67条 金融机构 及其 工作人员 第 65、 66条 责令改正 第 62 65条 责任形式 处分 第 61 67条 赔偿 第 68条 罚款 第 66条 刑事责任 第 68条 承担责任条件 违法 或 不当 实施 行政强制 第 61 68条 行政强制违法的法律责任一览表 （二） 救济 1、 救济方式 ：行政复议、行政诉讼、国家赔偿。 2、 法律依据 ： （ 1）行政强制法（第 8条 、第 68条 ）； （ 2）行政复议法； （ 3）行政诉讼法； （ 4）国家赔偿法。 谢 谢 ！