中老铁路项目开发推进实践

2020年3月27日，中老铁路项目第一根500米长轨排在老挝首都万象成功铺设，标志着项目建设进入线上施工关键期。中老铁路项目建设协调组在中老双方政府主管 部门领导下，于2010年5月3日开始第一次全线踏勘，克服交通条件差、历史资料 少、自然环境苦、融资阻力大等困难，最终推动项目于 2016年12月开工建设。中老铁路顶目建设背景一、老人民盼望修sme老挝矿产资源丰富，但苦于没有便利的交通运输条件，无法把矿产资源变为真正的财 富。老挝国土幅员辽阔，交通条件差，人员流动非常困难，影响了社会经济发展。通 过建设一条现代化铁路，把陆锁国”变为“陆联国”，是老挝人民30多年的期盼，是老挝几代领导人的夙愿。进入21世纪以来，为了积极配合国家走出去”战略，铁道部规划了十几条与我国周边国家铁路互联互通的线路，其中就包括中老铁路。1995年，马来西亚前总理马哈蒂尔提出泛亚铁路设想，中老铁路就是泛亚铁路的重要组成部分。三、两国领导高度关注支持 在两国领导人的支持指导下，中方、老方分别在政府层面建立了中老铁路项目建设协 调工作组，双方工作组联合办公，共同做现场调查、项目论证、融资准备和规划招标投标。工作组下设商务组、融资组、工程技术组、综合组。前期主要从四个方面展开论证：老挝法律法规调研、老挝矿产资源调查、项目工程技术考察以及项目投资方案 研究。项目市场开发过程一、前期所做的与设计咨询相关的工作泛亚铁路规划起点是昆明，终点是新加坡。在昆明至曼谷区间里，有东线（经河内）、 中线（经万象）、西线（经仰光）三种走向，中线路程最短。2008年，中国商务部委 托设计院编写了老挝国铁路网规划。2009年，中国企业受老挝公共工程和运输 部委托，完成了万象至万象北铁路预可行性方案研究。2010年，中国铁道部组建协调组，启动中老铁路磨憨至万象段项目预可研工作。2010年12月底，在协调组指导 推动下，设计院完成了中老铁路项目可研报告，建议项目尽快开工。2010年全年，设计院的工作都非常紧张。他们的工作内容包括选择铁路走向、对比 技术方案、勘察地质条件、设计重点工程、完成社评环评、规划施工组织、测算建造 成本、编制招标文件等。选线时注意规避工程风险，尽量靠近既有交通线以便于减少 物流成本，尽量降低对环境敏感区的干扰破坏。预测的货运量主要包括：中老两国贸 易运量；中国与泰国、柬埔寨、马来西亚、新加坡等过境贸易运量；铁路诱发的资源 开发（外运）产生的货运量。二前期所做的与施工组织相关的工作考察项目现场、调查建设资源、编写施组计划、分析重点难题等工作，是国际工程承 包市场开发通常都包含的重要内容。中老铁路项目设计为国铁I级、标准轨距、客货共线、单线电气化铁路，起点是中老 边境磨憨/磨丁口岸，向南经老挝孟塞、琅勃拉邦、万荣等城市，终点在老挝首都万象 市。项目全线长度414公里，设计客车速度160公里/小时（平原地区200公里/小 时），货车速度120公里/小时。全线设车站33个，初期启用22个。全线采用中国 技术标准，使用中国制造的设备。 中老铁路项目桥隧比达到63%，有197公里在隧道里，有62公里在桥上，隧连桥， 桥连隧，穿越崇山峻岭，穿越原始森林，建设难度大。尤其老挝北部山区是中南半岛 的屋脊，素有地质博物馆之称，工程建设面临断层、溶洞、盐矿、水系等多种复杂环 境。中老铁路沿线既有交通条件不好，仅有的一条13号国道，翻山越岭，蜿蜒曲折， 运载能力很低，施工时需要修建临时道路800多公里。老挝北部山区散落了大量美越 战争时遗留的未爆炸物（UXO），大部分尚未清理，对施工形成巨大的安全威胁。而 且，老挝全国电网送电能力不足，电网电力供应无法满足施工要求，施工若自发电则 成本高、效率低、浪费大。老挝不产路材路料，大量的铁路建设材料，如水泥、钢材 等，以及施工设备，都需要从中国或邻国进口。为了顺利建成中老铁路，必须事先对项目施工组织方案做认真分析研究。协调组组织 最有经验的施工团队，对全线进行了五次全程考察，把每一座桥、每一条隧道、每一 段路基的施工方法都写成文字方案。为了考察备用物流通道，团队冒着生命危险考察 了湄公河水运通道（2011年10月该水道曾经发生举世瞩目的“湄公河惨案”）。施工 考察组围绕项目建设的工期目标、质量目标、安全生产目标、施工环（水）保及文物 保护目标职业健康目标文明施工目标制定了详细的工作方案。技术团队对主要工 程施工方案进行了详细分析，并绘制示意图，这些主要工程包括：桥梁工程、路基工 程、隧道工程、管道及三电迁改工程、站房工程、四电工程、防护排水工程等。在老 挝施工，生活、后勤配套差，经济落后、市场不发育，买不到好设备，小型机具和二、 三类材料需从邻国进口。老挝当地劳动力缺乏、工效低，人员、设备、材料通关手续 费用比较高。三、前期所做的与项目融资相关的工作据老方统计，2009年老挝全国GDP总值56亿美元，进出口贸易总额22亿美元，而第一版可研估算中老铁路建设总投资额大于老挝当年的全年GDP总值。若采取老挝主权借贷方式筹措中老铁路项目建设资金，显然很不合理。即使老方肯用主权担保 借贷，承贷银行也有很大风险。老挝矿藏资源十分丰富，优势矿产资源主要有铜、金、铝土、锡、钾盐、铅锌、铁、 煤等。经过调研，协调组发现大多数并未探明。迄今为止，只部分开采了铜、金、锡、 钾盐、煤等资源，况且通往矿区的便利的运输通道奇缺。虽然老方愿意以矿产资源作 为附加抵押物，减少主权违约风险，但是贷款银行难以确认这些附加抵押物的价值。中老双方在项目规划阶段意识到了这些困难和问题。在2010年4月7日中老双方关于铁路合作的谅解备忘录中，就提出了合资建设、共同经营”的方针，项目总 投资的30%作为股本金，由投资各方出资解决；70%通过合资公司融资解决。出资方 式包括现金、设备、土地及资源。由老挝政府授予合资公司特许经营权，经营期限不 少于50年（不含建设期）。老挝政府提供的政策性支持措施包括：授权合资公司按 照市场情况制定运价；在建设和运营期享受税收优惠；在人员、设备出入境方面享受 便利；老挝政府为合资公司提供创新的支持政策。实际上，基于这些条件仍然无法完成项目融资。首先，铁路通道项目是极具公益性的 公用基础设施，项目自身内部收益率比较低，远远达不到金融市场平均利率水平。其 次，备忘录中老挝政府承诺承担股本金老方应出资份额， 若按照老方承担30%计算， 也需要5.74亿美元，老挝政府财政能力无法承担，在老挝也找不到有实力的本地企 业可以进行出资。第三，备忘录中列明出资形式可以是土地和资源，实际上土地资源 很难估价，资源价值有待探明矿产品储量才能测算，矿产开发模式也有待确认。第四，中老铁路沿线多为山区，人口稀少，部分路段甚至是无人区，车站的TOD开发潜力不大，近期不可能有很好的开发效益。要想使项目取得突破，就非得打破常规，特事特办。协调组反复推演融资方案，向中 老双方政府主管部门反复做工作，和中国金融机构持续做沟通。历经五年，在两国领 导人多次亲自指导下，终于解决了融资困难：老挝政府将从中方获得启动资金特别贷 款，老挝政府提供主权担保，提供附加抵押，项目股本金比例调整为40%，中国进出口银行为项目融资部分提供长期低息贷款。这样的解决方案，既不会使老挝成为债台 高筑的负债国，也不会因融资困难而导致中老铁路项目无法建设。经验启示值得总结一、重大铁路项目前期开发需要大额资金支持为了推进中老铁路项目，中国企业在前期有较大投入。从2010年4月工作团队成立， 到2016年12月项目正式开工，6年多的时间里，要选线，要勘察，要调查，要设 计，要融资，要立法，甚至于铁路外围的配套工作如电力供应、 电信服务、人员培训、 物料规划，都要在铁路建设开工之前规划好、计划好。工作团队为此投入了大量人力、 物力、财力。如果企业实力不够强大，无法垫付如此多资源，就很难推动中老铁路这样的巨型项目。 前期为了赶工完成地勘，设计院高峰时段派驻老挝的中方员工达到千人以上。为了准 确编写施工组织设计方案，从施工单位抽调了专家近百人，反复踏勘现场，对比不同 季节的水文地质条件，力求施工建设方案符合实际。协调组的领导和专家，为了全面 考察，走遍了老挝全国各个省市。还邀请国际知名律师团队，梳理老挝法律体系，向老挝提出法律修改和补充建议。铁路走出去”带动我I标准走出去”习近平主席要求我们企业要实现推动中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质 量转变，中国产品向中国品牌转变这三大转变。在基建领域落实三大转变的具体措施，就是要实现中国标准走向世界，让中国规范全球通行。中老铁路全部采用中国标准、中国技术、中国装备，未来铁路建成后的管理标准也采 用中国标准。这些规范标准包括：建设标准和规范、运营类标准和规范、附属配套的 标准和规范等。三、铁路走出去”助推所在国治理体系现代化构建“一带一路”要创新合作模式，加强“五通”，以点带面，从线到片，逐步形成区域 大合作的格局。在推进中老铁路项目过程中，我们感受到“五通”是相互关联、相辅相 成的。中老铁路项目建设，大大改善了老挝交通条件，从陆锁国”变成“陆联国”。借 助于铁路，老挝与中国、与其他国家的贸易变得更顺畅，更高效，更有效益。铁路建 成后，老挝人民出国变得更加容易，和中国人民、泰国人民的交流变得更快捷，大大 增强了人民之间友好沟通的便利性。通过建设铁路，增加了人民币在老挝互换额度， 提高了人民币在老挝的流通性。通过建设铁路，促进了中老政策沟通，促进老挝公务员提高业务素质，促使老挝法律 更完善，法律体系更高效。与铁路项目相关的铁路建设法规、铁路管理法规、PPP法规、物流法规、旅游法规等许多方面填补空白或修改完善。在老挝，铁路还将促进政 府治理体系改革，提高效率。铁路也必然将改变老挝人民的交通观念和市场化理念。四、铁路走出去”助推产能合作近些年，中国企业在海外实施了很多大型基础设施工程，有铁路、港口、机场、电站 等，这些项目，有的是项目所在国政府或企业投资的，有的是中资企业投资或参与投 资的。总结这些项目的经验，凡是符合市场需求的，都成功了；凡是不符合市场需求 的，都出现了很多问题。因此，企业在选择项目机会时，一定要先深入研究国别市场， 先研究所投资项目的市场需求。铁路项目具有很强的公益性特征，项目本身收益率很难达到市场平均收益率水平，但 是，铁路项目拉动沿线经济发展的作用十分明显，诱发运量很突出。在老挝的情况也 是如此。随着中老铁路项目启动建设，铁路沿线许多产业项目开始兴建，包括数个工 业产业园区、农业产业园区、文旅产业园区、矿业产业园区，以及钢铁、水泥、钾盐、 煤炭等专项产业基地。在中老两国最高领导人引领下，中老经济走廊建设正在推进， 两国经贸合作规模和水平不断提升，深化在产能、金融、农业、能源、资源、水利、 通信、医疗、卫生、基础设施建设等领域的全面合作。这些运营成果，反过来也为中 老铁路项目市场化运营创造了条件，增强了我们对项目成功运营的信心。