评价新医改实施方案中的创新点和难点

东北财经大学网络教育课程考试论文（设计）考核社会保障概论作 者冯锦瑞考试批次 东财2012年3月课程考试学籍批次1009学习中心东北财经大学层 次高起专专 业行政管理完成时间2012-2-3评价新医改方案中的创新点和难点一、令人企盼的新医改中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见历经了 3 年酝酿、争论， 终于在2009年4月 6日正式公布。它摒弃了此前改革过度市场化的做法，回归 公益，承诺强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，不断增加投入，维护社会公 平正义，逐步建立覆盖城乡居民的基本医疗保障制度，实现人人享有医疗卫生服 务的目标。15000 余字的新医改方案凸显出了不少新的创新点，但能否彻底治愈 “看病难、看病贵”的顽疾、能否破解医改的困局？全国人民充满无限期待。在 金融危机背景下，出台新医改方案的意义何在？我们编发了一组文章，试图回答 大家关心的这些问题。编者二、新医改方案的创新点难点疑点备受关注的新医改方案历经 3 年酝酿、争论，终于在 2009年 4 月6 日正式 公布。新医改方案以强化公益、改善民生为导向，以“四梁八柱”为主要构架， 系统地提出了深入我国医药卫生体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主 要措施。新医改凸显出不少新变化，然而，这些变化能否解决“看病贵看病难” 的顽疾，能否破解医疗改革的困局还要拭目以待。三、创新点：回归公益性“坚持公共医疗卫生的公益性质”，“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全 民提供”，无疑是新医改方案的主导方向。以此为导向，新医改方案在基本医疗 卫生制度的融资保障和服务提供等方面都颇有突破性。创新点 1：全民医保。基本医疗保障制度是基本医疗卫生体系的重要融资机 制。新医改方案提出，我国将逐步建立覆盖全民的基本医疗保障制度，首次实现 医保的全覆盖，并将加快基本医疗保障制度建设作为当前五项重点改革之一。为 了落实以上制度安排，新医保方案具体细化了未来3年的行动目标，即“3年内 城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保率均达 到 90以上；城乡医疗救助制度覆盖到全国所有困难家庭。以提高住院和门诊 大病保障为重点，逐步提高筹资和保障水平，2010 年各级财政对城镇居民基本 医疗保险和新型农村合作医疗的补助标准提高到每人每年 120 元。做好医疗保险 关系转移接续和异地就医结算服务。完善医疗保障管理体制机制。有效减轻城乡 居民个人医药费用负担”。可见，新医改方案不仅从覆盖面上提出了保障全民的 政策目标，也从保障水平、保障范围等方面提出了比以往更高的制度要求。这对 于老百姓医疗负担的减轻将起到切实作用。新医改方案还从管理体制、运行机制、 投入机制、信息系统、人才队伍建设和监管等方面对基本医疗保障制度建设进行 了系统性规划，提出要通过逐步提高统筹层次，健全机构运行机制，完善政府投 入机制，建立和完善医疗保障信息系统来进一步优化基本医疗保障机制。基本医 疗保障机制的优化，可以提高医疗保障系统运行效率，加强医疗保障经办机构能 力，更有效地发挥医疗保障制度在整个基本医疗卫生制度中的资源配置和激励调 节作用。创新点 2：政府主导，多元投资。新医改方案明确提出，我国将建立政府主 导的多元卫生投入机制。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提 供。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。特需医疗服务由个人 直接付费或通过商业健康保险支付。其中，方案对政府卫生投入提出了更加明确 的要求，不仅要加大投入力度，还提出要转变投入机制，保证卫生投入的绩效。 中央政府和地方政府都要增加对卫生的投入，并兼顾供给方和需求方。逐步提高 政府卫生投入占卫生总费用的比重，使居民个人基本医疗卫生费用负担有效减 轻；政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出的增长幅度，使政府卫生投入 占经常性财政支出的比重逐步提高。新增政府卫生投入重点用于支持公共卫生、 农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。在完善政府公共卫生投入机制方面， 方案提出，专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额 安排。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心按国家规定核定的 基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，使 其正常运行。对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构， 各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。此外，方案还强调落实公立医院政 府补助政策，并完善了政府对基本医疗保障的投入机制。值得关注的是，新医改 方案明确提出要建立多元卫生投入机制，是为了鼓励和引导社会资本发展医疗卫 生事业，形成投资主体的多元化、投资方式多样化的办医体制。创新点 3：医院改革。医院是医疗服务的核心供给主体，而公立医院则是直 接体现基本医疗卫生制度公益性的主要载体。公立医院改革直接涉及医疗资源的 配置和医疗费用的控制等医疗卫生体制发展的核心问题。新医改方案提出，将推 进公立医院改革试点，改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制，积极探索 政事分开、管办分开的有效形式。完善医院法人治理结构。推进公立医院补偿机 制改革，加大政府投入，完善公立医院经济补偿政策，逐步解决“以药补医”问 题。加快形成多元化办医格局，鼓励民营资本举办非营利性医院。大力改进公立 医院内部管理，优化服务流程，规范诊疗行为，调动医务人员的积极性，提高服 务质量和效率，明显缩短病人等候时间，实现同级医疗机构检查结果互认，努力 让群众看好病。新医改方案还增加了与医务人员相关的内容，提出要优化医务人 员执业环境和条件，保护医务人员的合法权益，调动医务人员改善服务和提高效 率的积极性；完善医疗执业保险，完善医疗纠纷处理机制。新医改方案虽然未对 医院改革作出更明确的规划，但规定了总的框架和方向，即以坚持公益性为导向， 从改革补偿机制入手，以解决群众“看病难”问题为目标，通过试点方式确定最 优改革路径。四、难点：方案推进与落实 以改善民生为出发点、以公益性为导向的新医改方案从大方向上来说是正确 的，关键在于方案如何进一步推进和落实。难点1：全民医保如何推进？新医改方案虽然描绘了覆盖城乡的全民医保宏 伟蓝图，但全民医保在进一步推进中也将面临一系列的困难。就提高制度覆盖面 而言，目前的主要困难在于城镇居民医保和新型农村合作医疗都采取自愿投保原 则，难以做到“应保尽保”。此外，这一制度的推动力量主要来自于自上而下的 行政推动，一旦这一政治推动力量弱化，群众是否还有继续参保的意愿，值得怀 疑。就提高制度的保障程度而言，难点在于医疗保障机制的融资能力。目前职工 基本医疗保险主要由企业和职工共同缴纳保费，有着较高的筹资水平和保障水 平。但城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗则存在着筹资水平低、保障程 度低的难题，政府公共财政投入作为这两项制度的重要资金来源，直接决定其发 展状况。问题是，这种主要依靠政府财政支持的筹资结构不具有制度稳定性和拓 展性。因此，这也成为制约城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗进一步发 展的瓶颈。就提高制度的公平性而言，难点在于目前我国的基本医疗保障制度存 在着严重的制度分割、碎片化态势。这种现象的后果是，不同地区不同群体不同 身份所能享受的基本医疗保障待遇悬殊。这种制度分割不仅制约了全民医保的理 性发展，也束缚了整个基本医疗卫生体系的健康发展。因此，统筹城乡医疗保障 制度、加快三项基本医疗保险制度之间的衔接和整合，应当成为目前全民医保推 进过程中的核心工作。难点 2：基本药物制度如何落实？新医改方案确定，要建立国家基本药物制 度，基本药物将“实行公开招标采购，统一配送”；国家制定基本药物零售指导 价格，在指导价格内，由省级人民政府根据招标情况确定本地区的统一采购价格。 这一方案将给行政管理部门带来很大的挑战。这个挑战包括基本药物如何定价、 如何筛选、如何保证企业一定的利润空间，如何平衡药企、流通商、医院、患者 多方利益等多个问题。此外，如何避免政府招标过程中的权力寻租和省级政府保 护本地企业的冲动，也将是制约基本药物制度实效的重要因素。医药招标方式和 定价方式的改变也必然会对医药生产企业产生巨大的冲击，将导致整个医药行业 重新“洗牌”。对于进入目录的药品生产商来说，未来将面临广阔的市场空间， 但对于同一种品种的其他未进入目录的药品生产商来说，销量要锐减。因此，对 于目录之外的药品该如何定价、与目录内的药品的差价处于怎样的水平，都需要 政策制定者充分考虑。难点 3：以药养医困局如何破解？公立医院补偿机制问题，是新医改推进中 面临的主要难题之一。药品加成一直以来都是公立医院的主要收入来源。为减轻 患者负担，解决看病贵的难题，新医改方案要逐步取消药品加成。新方案明确提 出，要通过加大政府的补偿力度、提高医疗服务的收费来扭转目前公立医院“以 药养医”的困局。但这一做法的有效性却值得商榷。一方面，以目前的中央财政 投入资金来看，并不足以补偿医院的运行经费。据专家估计，取消药品加成政策 后，公立医院药品收入损失将达到每年 304 亿元，而中央财政未来 3 年对公立医 院的投入资金只有每年 450 亿元，这笔资金将用于基本建设和设备购置、扶持重 点学科发展、离退休人员费用等诸多方面，最后能够用于弥补药品收入损失的余 款将捉襟见肘。另一方面，增加政府补贴、增设药事服务费、提高医疗服务收费 等方法本身也都是有缺陷的。增加政府补贴不能约束医务人员的行为，只要政府 对医院不是全额拨款，医院就存在创收的冲动。增设药事服务费，即每张处方收 取定额的费用，则会促使医生通过分拆处方等办法，增加处方数量，以获取回报。 如果药品回扣还在，医生还是可能开大处方。如果上述问题都不能解决，贸然提 高诊疗价格，只能增加患者负担。所以，破解“以药养医”困局必须要从根本上 改变医疗服务部门扭曲的激励约束机制。五、结语新医改的最终目标在于提高人民健康水平，促进社会和谐发展。以回归公益 性、改善民生为导向的新医改需要的是共赢。新医改方案的出台也许只是刚刚揭 开了一场世纪民生工程的序幕，未来还将有一系列的抉择需要做出：如何划定政 府责任和权力边界？如何有效发挥市场配置资源的机制？如何拓展社会供应医 疗服务的渠道？如何确保民众的医疗福利有所改进？这意味着，新医改方案在未 来实施过程中，仍然要不断在实践中丰富和完善，使这一惠及全民的工程，真正 能够起到改善民生的作用。