卫生行政处罚法律适用及案件评

121.1.宪法宪法宪法是国家的根本大法，是我国最基本的法律渊源，也是卫生监督应当遵循的最基本的依据。宪法具有最高的法律效力，任何法律、法规和其他规范性文件都不得与宪法相抵触。宪法规定一国的社会制度和国家制度的基本原则，其内容是对国家和社会生活中最基本、最重要问题的规定，而其他法律规定的则是宪法的内容在某一方面的具体化。卫生部门所依据的法律规定也都是在宪法限定的范围内，是对卫生领域进行行政管理的具体规定。因此卫生监督要做到依法行政，首先就要遵循宪法。我国属于柔性宪法，至今已经有4部宪法，不同于美国两百多年一直有效的刚性宪法。32.2.卫生单行法卫生单行法常见的卫生单行法是全国人民代表大会常务委员会按照法定程序制定的规范性文件。目前，全国人大常委会已经颁布了传染病防治法、食品卫生法、职业病防治法、执业医师法、献血法、母婴保健法、红十字会法、国境卫生检疫法等八部卫生单行法律，还有些卫生单行法律正在制定过程中。卫生单行法的法律效力仅次于宪法，在全国范围内有效。43.3.卫生法规卫生法规卫生法规包括卫生行政法规和地方性卫生法规。卫生行政法规是国务院在其职权范围内制定的与国家卫生行政管理活动相关的规范性法律文件。国务院制定的行政法规的地位和效力仅次于宪法和法律，其效力及于全国。地方性卫生法规指由地方人民代表大会及其常委会制定的与卫生行政管理活动相关、在该行政区域内产生法律效力的地方规范性法律文件。54.4.卫生行政规章和地方政府卫生规章卫生行政规章和地方政府卫生规章卫生行政规章指卫生部及卫生部联合其他有关部委，根据国务院的卫生行政法规、决定和命令，在本部门的权限范围内制定的规范性法律文件。地方政府卫生规章指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市人民政府按照立法程序制定的与卫生行政管理有关的规范性法律文件。卫生行政规章和地方政府卫生规章的效力低于宪法、卫生单行法、卫生行政法规，但卫生行政规章和地方政府卫生规章之间效力相同。65.5.卫生法律解释卫生法律解释根据1981年全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议等法律文件的规定，并从我国法律的实际运行过程看，我国的法律正式解释包括立法解释、行政解释和司法解释三种。卫生部在行政管理活动中，对不属于审判和检察工作的其他法律、法规如何具体应用的问题所做的解释属于行政解释。从卫生部的行政解释内容上看，其形式主要有两种：一是针对具体特定的法律问题所做的专门解释，如批复、复函、通知等；二是在行政规章中对有关法律规范所做的解释，如医疗机构管理条理实施细则。7卫生行政处罚是法律适用的一种形式。公正、合法、准确和高效，是对卫生行政处罚法律适用最基本的要求。随着我国法制建设进程的不断加快以及立法主体的多头，各种卫生单行法、卫生法规、卫生行政规章和地方政府卫生规章相继出台，不同卫生法律规范之间不可避免出现冲突，因此需要确立卫生行政处罚的法律适用规则，以明确它们之间的效力等级。适用规则：上位法优于下位法，特别法优于普通法，后法优于前法。81.1.行政执法责任追究的客观存在行政执法责任追究的客观存在国家赔偿法第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿法第十四条规定，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。92.2.依法治国的重点在于依法治权依法治国的重点在于依法治权责任行政原则是指国家行政机关必须对自己实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动，而可以对自己的行为不承担责任。责任行政原则的基本目标是实现行政活动的有责任状态，而且要求建立实现责任制度的法律制度。一旦行政机关的活动违反法律规定，责任即从法律规定转化为实际状态。诸如行政诉讼制度、行政复议制度、行政赔偿制度，都是实现责任原则必要的法律制度。假如没有这些制度，责任行政将变得毫无意义。103.3.社会公众权利意识的觉醒社会公众权利意识的觉醒4.4.多方面监督的客观存在多方面监督的客观存在卫生行政处罚程序第五条规定，卫生行政机关应当建立对卫生行政处罚的监督制度。上级卫生行政机关对下级卫生行政机关实施行政处罚进行监督，卫生行政机关内部法制机构对本机关实施行政处罚进行监督。卫生部门的执法行为客观上还受到人大、政协、司法机关、新闻媒体、人民群众的多方面的监督 115.5.卫生法律法规浩瀚、庞杂，收集证据的方卫生法律法规浩瀚、庞杂，收集证据的方法、手段比较原始落后，客观上使卫生部法、手段比较原始落后，客观上使卫生部门处理具体案件时面临一定程度的风险门处理具体案件时面临一定程度的风险121.1.实体评查方面实体评查方面在评查的63个案件中，有6个案卷实体评查不合格，不合格率为9.5，主要发生在涉及医疗、食品类别的行政处罚案件中。导致不合格的原因除了案件本身具有一定的复杂性外，还与执法人员对法律规定理解出现偏差有关。一是在被处罚对象身份的认定方面。有的案卷缺少被处罚对象的身份证或工商营业执照、医疗机构执业许可证等要件，主体资格认定不准确。二是在违法事实的确认方面。有的案件违法事实认定不清，证据之间相互矛盾，却不做进一步调查，就作出行政处罚决定；有的案件虽然确认了违法事实却证据不足。三是在法律适用方面。有的案件适用法律错误，将中医执业助理医师为病人进行按摩服务的行为，定性为医疗机构使用非卫生技术人员执业。132.2.自由裁量方面自由裁量方面报送的近三分之一的案件都存在行使自由裁量权不阐明理由或没有相关证据证明的问题。有的案件虽然有所提及，但理由不充分或证据不足。自由裁量权的阐述方式没有明确的规定，但是可在案件调查终结报告或合议纪录等相关文书中得以体现。不阐明行使自由裁量权的理由是此次案件卷宗中反映出的普遍问题，反映出有的基层执法人员行使自由裁量权的的随意性比较大。143.3.处罚决定方面处罚决定方面行政处罚决定应当由行政机关作出，行政处罚决定书是行政机关决定对当事人实施行政处罚的法定文书，其严肃性和重要性不言而喻。但个别案件的处罚决定却未经行政机关负责人审批。一些行政处罚决定书的书写还存在问题，有的处罚决定书填写不规范，有的文号编写错误，有的适用的法律条文没有具体到款项，有的罚缴未分离，有的告知法律救济方式不全面，漏填或错填诉讼法院的名称，错写提起行政诉讼的期限等。154.4.案卷归档方面案卷归档方面部分市州未将已结案的案卷及时归档，报送的案卷无卷宗封面，无案卷目录，文书材料无编号，缺乏案卷归档应有的规范性，因而有14个案卷在此项中扣分达到5分，占案卷总数的22，使案卷的总体分数有所下降。扣分达5分的14个案卷分布情况为：4个市州卫生局、10个区县卫生局。165.5.其他方面的问题其他方面的问题一些案卷的案由表述不规范，有的案由要素不全；询问笔录中的被询问人没有相关材料证明其身份，询问笔录仅一名执法人员签名，询问笔录、现场检查笔录的修改处未经当事人确认；未告知当事人陈述、申辩的权利，或对当事人陈述、申辩所提出的事实、理由和证据未进行复核或复核后未作出陈述申辩复核意见；一些案卷的合议记录仅有首页，缺少个人发言讨论内容；有的文书字迹难辨，术语不当；有的案卷没有进行自查；还有的重大案件在合议后行政机关负责人在审批意见中对处罚决定作出较大改变，但没有相关证据支持，也缺少陈述申辩和二次合议程序等相关资料。171.1.实施主体合法实施主体合法现行的卫生法律制度规定，卫生行政处罚由卫生行政部门实施，卫生监督机构是同级卫生行政部门在其辖区内，依照国家法律、法规行使卫生监督职责的执行机构。因此，各级卫生监督机构没有卫生行政执法的主体资格，在行使各项卫生监督职权时必须以同级卫生行政部门的名义进行。在进行卫生行政处罚时，实施处罚的主体是卫生行政部门，卫生监督机构只是案件的承办机构。182.2.事实清楚事实清楚要查清案件的主体事实、行为事实和结果事实。要掌握违法行为的动态过程，查清违法行为发生、变化和终止的事实。事实的范围应当根据法律的要求进行确定。在法律文书中对事实要表述清楚。193.3.证据确凿证据确凿收集证据时要注意以下几点：一是全面收集证据；二是收集的证据材料要查证属实（能够反映案件情况的证据材料并不都是可以作为定案依据的证据，认定案件事实依据必须经过查证属实。未经查证属实，不能作为定案依据。）；三是注意证据之间的关系；四是要确保证据合法。按照法制的要求，只有合法取得的证据才能作为证据使用；五是要善于运用证据保全措施。204.4.定性准确定性准确定性是指根据法律规定确定所立案调查的行为的性质。定性是将法律规定与调查结果之间相连接的过程和结果，是运用法律对所调查的行为的判定和评价。在定性时首先要确定所调查的行为是否构成违法行为，如果构成违法行为，再确定构成哪一种违法行为。要妥善处理法律规范之间的交叉关系。215.5.处理适当处理适当首先，在审查调查结果的基础上，根据不同情况作出不同的处理。其次，要“罚当其责”、“过罚相当”，就是行政处罚法第4条第2款规定的“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。在行政处罚时，要体现区别，“没有区别就没有政策”；严重的违法行为要重罚，轻微的违法行为要轻罚，不要畸轻畸重，不得滥用自由裁量权。226.6.程序合法程序合法在卫生执法中，执法程序是行政处罚的操作规程，实体法与程序法是同等重要的。但是，“重实体、轻程序”的现象还有一定程度的存在，有时还表现得非常严重，一些执法人员还存在“只要处罚结果正确、程序是否合法无所谓”、“违反程序规定不算违法”、“只要收集到证据、手段在所不惜”等错误认识。231.1.违反法定程序违反法定程序中华人民共和国行政处罚法及卫生部制定的卫生行政处罚程序（1997年6月19日实施）对卫生行政处罚程序均做出了要求。1.1 简易程序简易程序又称为当场处罚程序，是对一般程序的简化，只适用简单或者需要迅速作出处理的行政处罚。241.2 一般程序 又称普通程序，是卫生行政处罚的主要程序。可以按照以下流程办理：受理立案调查决定（合议）制作事先告知书当事人陈述和申辩制作处罚决定书送达执行。25 思考思考1 1：是否进入一般程序的所有案件均须：是否进入一般程序的所有案件均须进行合议？进行合议？思考思考2 2：乙地当事人在甲地违法，甲地是否：乙地当事人在甲地违法，甲地是否有权对其进行行政处罚？有权对其进行行政处罚？思考思考3 3：事先告知后应给当事人一个多长的：事先告知后应给当事人一个多长的陈述申辩期？适用听证程序的案件如何事陈述申辩期？适用听证程序的案件如何事先告知？先告知？26 思考思考4 4：是否必须使用预制的卫生行政处罚：是否必须使用预制的卫生行政处罚决定书？决定书？思考思考5 5：如果从立案之日起超过三个月未办：如果从立案之日起超过三个月未办结案件怎么办？是否只能申请延长一次？结案件怎么办？是否只能申请延长一次？思考思考6 6：责令改正是行政处罚种类吗？：责令改正是行政处罚种类吗？思考思考7 7：如何对处罚决定书进行送达？：如何对处罚决定书进行送达？271.3 1.3 听证程序听证程序根据我国行政处罚法及四川省行政处罚听证程序暂行规定的规定，听证程序的适用条件是：（1）卫生行政机关将要做出的行政处罚较重（拟作出责令停产停业、吊销许可证者执照、较大数额罚款）；（2）当事人要求听证。只有两个前提具备，卫生行政机关才有举行听证的义务。听证应当公开举行，对不公开听证的案件，应当宣布不公开听证的理由。对公开听证的案件，应当先期公告当事人和本案调查人员的姓名、案由和听证的时间、地点。但卫生部门却往往忽视进行公告这一环节。28 思考思考1 1：较大数额罚款规定的合理性：较大数额罚款规定的合理性 思考思考2 2：没收较大数额财产是否适用听证？：没收较大数额财产是否适用听证？思考思考3 3：公告环节的缺失。如何进行公告？：公告环节的缺失。如何进行公告？291.4 1.4 执行执行 执行的原则（1）复议、诉讼期间卫生行政处罚不停止执行原则。除行政复议或者行政诉讼期间裁定停止执行之外。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。如果当事人拒不履行卫生行政处罚，卫生行政机关可以申请人民法院强制执行。（2）罚缴分离原则，即作出行政罚款的机关与收缴罚款的机构实行分离的一种行政处罚执行原则。当事人应当至收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定银行缴纳罚款。30 当事人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼又不履行的，卫生行政机关可以采取的措施：到期不缴纳罚款的每日按罚款数额的百分之三加处罚款（执行罚）；申请人民法院强制执行。思考思考1 1、申请人民法院强制执行时可否将加、申请人民法院强制执行时可否将加处罚款同时申请强制执行处罚款同时申请强制执行 312.2.事实认定不清，适用法律错误事实认定不清，适用法律错误 案件主要事实认定不清，必将导致适用案件主要事实认定不清，必将导致适用法律错误，在案卷评查中主要事实认定不法律错误，在案卷评查中主要事实认定不清案卷将被判定为实体错误，得清案卷将被判定为实体错误，得0 0分。卫分。卫生行政处罚中并不罕见。生行政处罚中并不罕见。323.3.主要证据不足主要证据不足行政许可机关及其工作人员应遵循“先取证、后裁决”的规则。如果行政处罚决定作出后，根据行政复议法（第二十四条规定，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。）、行政诉讼法（第三十三条规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。）的规定，复议和诉讼阶段行政机关就不得再自行收集证据。可见，如果行政处罚案件的前期取证工作做得不扎实，必然为复议、诉讼留下隐患。334.4.遗漏罚种或将不属于行政处罚的措施当作行政处罚遗漏罚种或将不属于行政处罚的措施当作行政处罚比较常见的是将“警告”遗漏。行政处罚法第八条规定了警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照、行政拘留六种具体的处罚种类，同时指出法律（此处指狭义上的法律，即全国人大及其常委会制定和颁布的法律法规）行政法规可以规定其他处罚种类。除此之外，不存在其他处罚种类。但在工作实践中，不少同志将销毁、责令改正、责令公告收回、停止注册、中指注册等当作行政处罚种类，这就为风险的发生埋下了伏笔。342006年4月6日，某卫生监督部门接群众举报，某生物科技有限公司生产的“福荫树牌肤阴舒洗液”产品标签、说明书宣传内容存在违法宣传“用于妇科手术及计划生育后的保健护理、抗菌抑菌”的情况。执法人员对该生物公司进行了突击检查，发现该公司的库房内有该公司出品的不同规格的“福荫树牌肤阴舒洗液”共计20件2000余瓶，其产品说明书上均有“用于妇科手术及计划生育后的保健护理、抗菌抑菌”等字样。执法人员当即依法对其产品进行了就地封存并下达了证据先行登记保存决定书、调取证据清单，做了询问笔录和现场检查笔录。四川省消毒产品管理条例第二十条：消毒产品明示或暗示对疾病的治疗效果的，由药品监督管理部门按中华人民共和国药品管理法有关规定处理；而卫生部消毒产品管理办法规定由县级以上卫生行政部门对消毒工作行使监督管理职权。35 大众饭店在湖南某县小有名气。一天，县卫生局执法大队来检查时发现，该饭店有5名服务员没有健康证，即刻责令其改正。但饭店却以种种理由拖延。执法大队遂对其进行立案查处，送达了拟作罚款2500元的行政处罚事先告知书，告知有陈述、申辩的权利。业主没有提出申辩，卫生局便作出了罚款2500元的行政处罚决定。后来，该业主以个体户是“公民”的特殊形式，卫生局在作出较大数额罚款前，未告知其听证权利为由，把卫生局告上了法庭。而卫生局认为该饭店从业人员11人，不能算是“公民”，应视为“法人”或“其他组织”，2500元罚款没有达到较大数额，无需告知听证权利。362007年三月初某县卫生执法监督所对辖区内某系统培训中年三月初某县卫生执法监督所对辖区内某系统培训中心食堂进行开学前检查，发现有三名从业人员未取得健康心食堂进行开学前检查，发现有三名从业人员未取得健康证明。执法人员制当场制作了现场检查笔录、询问笔录、证明。执法人员制当场制作了现场检查笔录、询问笔录、调取证据清单。经集体讨论，准备依据调取证据清单。经集体讨论，准备依据食品卫生法食品卫生法第第二十六条、四十七条对该培训中心处以二十六条、四十七条对该培训中心处以2500元罚款，并元罚款，并送达了事先告知书。该培训中心不服，做了陈述声辩，称送达了事先告知书。该培训中心不服，做了陈述声辩，称该校尚未开学，未进行食品生产经营，卫生部门拟对其处该校尚未开学，未进行食品生产经营，卫生部门拟对其处罚事实不清、证据不足、程序不当，该中心长期处于卫生罚事实不清、证据不足、程序不当，该中心长期处于卫生和教育的两不管地带，应先教育后处罚。后该县卫生部门和教育的两不管地带，应先教育后处罚。后该县卫生部门未对其进行行政处罚，以监督意见书的形式责令该培训中未对其进行行政处罚，以监督意见书的形式责令该培训中心及时为从业人员办理健康证明。心及时为从业人员办理健康证明。食品生产经营：指一切食品（不包括种植业和养殖业）的采食品生产经营：指一切食品（不包括种植业和养殖业）的采集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等活动。集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等活动。37有群众举报，某海港大酒店未取得卫生许可证擅自营业已一周。由于该店地处闹市区，群众反映强烈，区卫生局迅速立案查处。根据该酒店菜单上标注的临江海港大酒店有限公司的单位名称，卫生局对其送达了拟罚款20000元的卫生行政处罚事先告知书。告知有陈述、申辩等权利。当事人没有提出申辩。5天后，卫生局作出了罚款20000元的行政处罚决定，但酒店方面认为，酒店是翁某等三人投资设立，由于进行试营业，还没有办工商执照，应属“公民”违法，卫生部门在作出较大数额罚款决定前，没有告知听证权利，侵犯了被处罚人的合法权益，遂以主体错误、程序违法为由对卫生局提起行政诉讼。382007年6月25日，某水泥有限责任公司劳动者举报：该公司未对劳动者进行职业病健康检查。经执法人员现场核实，该公司未组织劳动者黄某（司机）等300余人进行上岗前职业健康检查；未建立职业健康监护档案。根据行政处罚法第二十七条第一款第一项的规定，符合从轻或减轻处罚的条件。因此，卫生局决定：1、责令30日内改正违法行为；2、罚款人民币伍万伍仟元正。该单位未提出行政复议的申请，也未提起行政诉讼，于2007年8月23日自觉缴清罚款。39 2007年3月26日，某市卫生监督所接到群众举报，反映某区某镇某村陈某某在其家中非法行医，患者刘某在其诊所输液一小时后死亡。2007年3月26日上午10时，市卫生监督所对陈某的住所进行了现场监督检查。检查发现：陈某某正在给2名病人进行静脉输液治疗，该住所内存有某市社会医疗机构处方签15张。医师签名：“陈”。诊桌有药品、桌旁有医疗垃圾，屋内有输液用液体三箱。卫生监督人员用相机对现场拍照，制作现场检查笔录、询问笔录，证实陈某某是无医师执业证书和医疗机构执业许可证的情况下开展诊疗活动的，但陈某某拒绝在现场检查笔录及询问笔录上签字。卫生监督人员随即制作了收缴决定书对输液用液体进行了收缴，张贴了取缔公告。40经请示领导，某市卫生监督所于3月26日受理此案，并于4月6日立案，指定监督员小张、小王为案件承办人员。由于该市正处于创卫期间，小张、小王工作任务繁重。创卫结束后，7月5日两人才想起此案尚未结案。于是，二人再次来到陈某住所，但陈某某已经不知去向，只有其15岁的女儿独自在家。于是，7月10日根据医疗机构管理条例第二十四条、四十四条以及执业医师法第三十九条规定，经过卫生监督人员合议，拟对其予以罚款25000元的行政处罚，并制作了事先告知书（所有证据为：现场检查笔录、询问笔录、现场照片、收缴物品决定书、陈某某签名的处方签）。因小王家中有急事，小张于6月29日上午独自前往陈某某处。由于陈某某逃逸无法联系上，承办人员将告知书交给陈某某的女儿签收。考虑到该案时间已经太久了，小张一鼓作气于6月29日下午制作了行政处罚决定书，告知对陈某某进行处罚的事实、理由，并告知其如果不服，可以于收到决定书15日内向某法院提起诉讼。当日，小张将决定书送至陈某某处，由陈某某女儿签收。因陈某某一直下落不明，罚款至今未予缴纳，该案尚未结案。请分析在该案的办理过程中存在哪些不足。41 执业医师法执业医师法第三十九条：第三十九条：未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及药品器械，并处以十万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。19971997年修订的年修订的中华人民共和国刑法中华人民共和国刑法第第336336条第一款规条第一款规定定“未取得医生执业资格的人非法行医”“情节严重”的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；严重损害就诊人身体健康的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；造成就诊人死亡的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。42 谢谢大家 联系方式：02868005930，15908195626