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西方行政学说史 武汉大学政治与公共管理学院 制作人：汤惠琴 课程计划与安排 讲授 ：十二次左右 60% 课堂讨论：三 -四次 15% 课外调研 ：一次 10% 课外阅读： 指定范围内著作 一本及读书笔记 或读后感一篇（ 7000字以上） 10% 考勤： 5% 参考阅读材料 1、古德诺： 政治与行政 2、泰罗： 科学管理原理 3、韦伯： 新教伦理与资本主义精神 4、福莱特 建设性冲突 5、巴纳德 经理人员的职能 或 组织与管理 6、德鲁克 管理：任务、责任、实践 7、布坎南 公共选择理论：经济学的政治运用 8、戴维奥斯本 改革政府 -企业精神如何改革着公 营部门 课外调研方案： 调研题目：利用泰罗的科学原则改进效率 调研的理论基础：泰罗的科学管理思想 要求： 自愿组合，每三四人构成一个调研小组 自行选择某项效率待改进的工作项目，利用泰罗 的科学方法进行实地调查和测试，提出改进建议 调研完毕后撰写调研报告： 时间，地点，调研组成员，观测对象及理由，观测方 法和工具、观测数据及分析、改进建议。 教学大纲 几个基本的名词 导论 西方行政学说的产生与发展 1、 提出与创立时期的西方行政理论 2、 正统时期的西方行政理论 3、 批评与转变时期的西方行政理论 4、 应用与发展时期的西方行政理论 5、 挑战与创新时期的西方行政理论 6、 总结与探索时期的西方行政理论 结语： 走向公共管理语境的公共治理理论 几个基本的名词 Administration: 行政、管理、行政管理； Management: 管理； Public Administration: 公共行政（学）、公共 管理； Public Management: 公共管理； New Public Management：新公共管理； 西方公共行政学的产生与发展 提出与创立 ： 威尔逊、古德诺、怀特等 人，就公共行政研究 的必要性、研究对象和方法以及研究体系等方面进行的探讨； 早期的发展 （正统时期） ： 法约尔、韦伯、古利克，厄威克 等人，主要探讨指导公共行政的一些共性原则和理性方法； 行为主义时期 ： 巴纳德、西蒙 等人，着重从组织中人的行为 和人际关系的角度来研究管理活动； 多角度多领域发展 ：新公共行政学、 德罗尔 政策科学政策分 析、 里格斯 比较行政和生态行政分析、 西蒙 决策科学、管理 科学学派； 调整与转向 ：公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务 理论。 1. 提出与初创时期的西方行政理论 1.1、 威尔逊的公共行政理论 1.2、 古德诺的公共行政理论 1.3、 泰勒的科学管理理论 1.4、 法约尔的一般管理理论 1.1 威尔逊的公共行政理论 生平与著述： 19世纪末著名美国学者，总统 ； 代表作： 行政学研究 ，年； 主要观点： 提出和论证了公共行政研究的必要性 ：政府职能扩大化与复杂化 的必然要求。 提出了公共行政研究的任务和目标 ： 研究确定政府的职能，即政府能够适当且成功完成的任务； 研究如何高效地完成这些任务。 指出了行政的实质 ： 行政中的政府，政府的操作与执行。 探讨了某些具体的行政问题 ： 关于人事行政：提出如何建设一个好的文官制度的若干建议，强调官员 素质的重要性； 关于行政监督：强调公共舆论监督的重要性。 简评： 主要贡献： 第一次提出和论证了公共行政研究的必要性 ，是公共行 政学鼻祖。 思考：威尔逊的主要观点与主要贡献 Thomas Woodrow Wilson 美国第二十八 任总统、学者、 教授。 世界上第一个 提出要建立一 门单独的行政 学科的人。被 誉为“行政学 鼻祖”。 1.2 古德诺的公共行政理论 生平著述 19世纪末 20世纪初美国著名政治学者，曾任中华民国的宪政顾问，著有 君 主与共和论 ；代表作： 政治与行政 主要观点：政治与行政两分法 提出和区分了政府的两种主要功能 政治：国家意志的表达； 行政：国家意志的执行； 主张政治与行政这两种功能间应该协调： 政治应保持对行政的适当控制； 行政应该适度集权； 认为当时的政党制度是一种很好的法外调节机制。 主张对当时美国的政府体制，包括三权分立体制和联邦体制进行改革，使 权力进一步集中于联邦总统。 简评： 主要贡献：其对政府的政治与行政两种功能的区分及其定义比较准 确和规范，对后人影响巨大。 局限：政治与行政不可完全两分，也引起了后人的争论和误会。 思考：政治与行政两分法的含义？ 1.3 泰罗的科学管理理论 生平与著述 19世纪末 20世纪初美国著名管理学者和实践家， 科学管理理论的创始 人和现代管理科学的奠基人。 代表作：科学管理原理， 1911年出版 主要内容： （ 1） 作业管理方面 （ 2）组织管理方面： 提出计划与执行相分离以及管理例外原则 （ 3）管理哲学方面：倡导思想革命，劳资合作。 简评： 其对以调查研究为基础的科学方法的追求及其效率优化思想第一次使 管理从经验上升到科学； 对公共行政学的影响： 泰罗的科学管理思想一经提出，即被 广泛应用于政府管理领域 ，并成 为公共行政学的基本理论内容。 Frederick W. Taylor 19世纪末 20世 纪初美国著名 管理学者和实 践家 科学管理理论 的创始人和现 代管理科学的 奠基人。 泰罗关于作业管理的观点 工作定额与标准化原理 基本思想：要通过科学的研究寻找完成工作的最佳方法、最佳工具 和最佳环境，使之普及化和标准化，在标准化的操作下确定合适的 工作定额，以此作为考核和计酬的依据。 科学的方法： 时间研究：工作日写实和测时，以找出并剔除工作日中不必要的杂事， 以节省时间，提高工作效率。 动作研究：研究干活动作的合理性，“生铁搬运实验”。 能力与工作相适应原理 应该为每项工作寻找第一流的工人，包括能力和意愿方面的相适合。 差别计件付酬制 使单件工资率与工作定额的完成程度成正比。量越多，单位工资率 越高，以提高员工的工作积极性。 其它工厂管理技术： 工业工程学（ IE）、公司选址、流程设计、平面布局、作业动作的 经济原则、动作要素理论、人体工程学等。 科学管理思想在公共管理的应用 威廉 莱芬韦尔 美国全国办公室管理协会会长，将科学管理思想应用于办公室管理， 提出了办公室管理八原则（布局、照明、通风、设备高度、打字员 动作） 莫尔斯 库克 泰罗的早期合作者，其担任费城市公共工作局局长期间，成功地把 科学管理运用于市政管理，在申诉处理、财务计划、装备更新、人 事选择、存货记录、工程承包、公共关系等方面实行作业标准化。 这些革新使费城垃圾清扫成本四年中减少 100万美元，公用事业收费 降低 125万美元。 伦纳德 怀特 政府官员，曾任美国文官事务委员会主席亲，自组织和参与了美国 文官制度的改革工作 。积极倡导政府公共行政改革，将科学管理思 想应用于政府的行政管理，促进政府工作的改革，提高行政工作效 率。 1.4 法约尔的一般管理理论 生平与著述： 20世纪初法国著名的管理实践家， 现代管理学的创始人之一 。 代表作： 1918年 工业管理与一般管理 。 主要观点： 从企业经营活动中提炼出管理活动并给出了管理的定义。 企业活动：技术、商业、财务、安全、会计、管理； 管理：是一种有自己的知识体系，普遍性的单独的社会活动，由计划、 组织、指挥、协调和控制等各种职能构成。 提炼出了普遍适用的管理十四条原则。 倡导管理教育：认为人的管理能力可以通过教育获得，故提出在 学校开设管理学课程，以传授和普及管理知识。 简评： 从学科发展上看，第一次提出了一套有关管理的系统性理论，从而 为管理学奠定了一个整体和系统的理论构架。其对管理职能的划分 和研究，成为后来的管理学研究的主流框架。 从现实意义上看，其提出的管理十四原则，不仅适用于企业组织管 理，也适用于政府组织中的管理，具有普遍的适用性和指导性。 Henri Fayol 20世纪 初法国 著名的 管理实 践家 现代管 理学的 创始人 之一 。 法约尔提出的管理十四原则 劳动分工： 按专业化原则 权力与责任相一致 完成组织工作必须赋予必要的权力， 有权力必须伴以相应的责任，二者互 为因果。 纪律： 纪律对于企业取得成功是绝对必要的。 统一指挥 一个下属只能接受而且只应接受一个 上司的命令。 统一领导 凡是具有同一目标的合适活动，都仅 应有一个领导和一套计划。 个人利益服从整体利益 合理的报酬 薪酬制度应当公平，对工作成绩与工 作效率优良者应有奖励。 适当集权与分权： 要根据本组织的实际情况，适当改变 集权与分权的程度。 层级控制与跳板原则： 在取得授权的情况下，不同部 门的低层级管理人员越过上级 权力与信息链直接进行沟通。 秩序： 凡事各有其位，各称其位； 公平： 就是要保持善良与公道，订立 的协定要执行，平等和善意对 等员工。 保持人员稳定 任何组织都有必要鼓励员工长 期服务。 首创精神： 首创精神是创立和推行计划的 动力，对组织非常重要。 人员团结 全体成员的和谐与团结是企业 发展的巨大力量。 2. 正统时期的西方行政理论 2.1、 韦伯的官僚制理论 2.2、 怀特的理论行政学思想 2.3、 古利克的一体化公共行政管理 2.4、 厄威克的系统化公共行政管理原则 2.5、 福莱特的动态行政管理理论 2.1 韦伯的官僚制理论 生平与著述： 德国著名思想家和社会学家 ，对世界历史产生巨大影响的三个德国人之一。 代表作： 新教伦理与资本义精神 、 社会与经济组织理论 ； 关心的主要问题：西方文明的独特性，资本主义世界的命运以及资本主义 人的命运（人的异化）。 韦伯官僚制理论的主要观点： 根据权威来源不同划分了三种不同的组织类型； 描述了官僚制组织的典型特征（原则）； 对官僚制组织的优点和劣势作出评判。 简评： 从社会政治角度看，解决了资本主义进一步发展所必须解决的“组织合理 化”问题； 从学术角度看，韦伯的官僚制理论开创了组织理论研究的先河，被称之为 现代组织理论之父。 从现代管理的角度看，韦伯官僚制构建了一整套现代公共行政管理体系的 原则和规则，其强调理性、法治、科学和效率的组织观，符合现代社会的 发展要求。 局限性：高度纯化的理论描述，过于偏重组织内部静态分析以及过于强调 组织的效率要求 Max Weber 德国著名思 想家和社会 学家， 官僚制理论 的创立者， 对世界历史 产生巨大影 响的三个德 国人之一。 韦伯划分的三种组织类型 A、神秘化组织： 指权威来源于个人超凡魅力的组织； 典型特征：经济上的平均主义、内在的不稳定性、神秘化； B、传统型组织： 指权威来源于传统习惯或世袭的组织； 典型特征：世袭制、封建制，与亲缘关系、宗教特性以及自给自足 的家庭经济紧密相连，效率低下。 C、法理型组织（ 合理合法化组织 ）： 指权威来自理性的法律规定的组织； 特征：合理化（ rationality，理性）、合法化（ legitimacy） 合理化：指组织是经过精心设计用以实现既定目标的工具手段； 合法化：指组织中有一系列的规则程序、组织成员须得按既定规则程序 来行使权威。 韦伯把这种组织称之为官僚制（ Bureaucracy），也叫做科层制。 认为这是一种理想（标准）的组织形态。 官僚制是现当代社会占主导地位的权威制度和组织类型。 韦伯对官僚制组织特征的描述 专业化：合理的专业分工 即明确划分组织内各职责权限并以法规的形式加以固定； 科层化： 组织自上而下构成一个层级节制等的权力级系统； 法制化： 组织内制定了稳定详尽的运作规程，要求严格按规章办事，以保持组 织的稳定性和结果的可预见性； 档案化： 组织内建有形式正规的决策文书档案以备查及管理正式化和连续性； 非人格化： 组织管理应避免个人情感和好恶等非理性因素，强调对事不对人； 职业化： 组织中是经过全面专业培训并经考试雇用的职业化人员， 人员的任用、升迁及工资等都按功绩制原则进行。 小结：韦伯的官僚制即是一种以法理型权威为基础，具有专业化功能和固定规 章制度，设科分层的现代社会所特有的组织制度和管理形式。其总结的官僚制 组织的特征，就是现代组织管理必须遵守的几个基本原则。 韦伯对官僚组织优劣的评价 官僚制组织具有技术上的巨大优势： 严密性：按等级结构进行控制，按专业化标准、职位分等、层层节 制、环环相扣、秩序井然、严格的岗位责任制使一切个人都统一在 一个法则系统内。 合理性：由于专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体， 具有可操作性、因而显出精确、迅速、统一、协调、节约和高效的 优势。 稳定性：非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法规，摆 脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。 普适性：官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业和 私人组织都可以采用。 官僚制的弱点： 压抑人的积极性和创造精神，使人在合理化当中沦为追求管理目的 的工具，只会机械地例行公事，缺乏精神和自我，最后导致整个社 会都缺乏生气。 可能会出现官僚主义病：行动缓慢，效率低下。 2.2 怀特的系统化公共行政理论 生平著述： 20世纪早期美国著名行政学教授，政府官员，曾亲自组织与参与了 美国的文官制度改革。 代表性著作： 1926 行政学导论 ，世界上公认的第一本行政学教 材。 主要思想： 对行政学研究对象和范围的界定： 研究对象：国家政府中的市政、联邦或联邦行政； 研究范围：行政中的各种问题，如公务员才能发挥、工作胜任、廉洁负 责、合作，财政监督等。 提出了行政环境的思想： 给行政环境作出界定，并分析了各种具体的行政环境如何影响 (作用于 ) 行政活动 ,行政行为及效果 ; 就 行政组织、 人事行政 、 行政协调 、 行政伦理 、 行政监督 以及 行政 法规 等各种具体行政问题做出系统的分析和探讨。 评价： 怀特 行政学导论 的贡献与意义。 怀特的行政组织思想 A、 归纳了行政组织体制的几种基本类型 自治型对官僚型， 中央集权型对地方分权型， 独立型对权力汇一型 ; B、 提出权责要适配置的原则及如何适度配置的若干具体措施； 法定权力与立法依据 ; 配以充足财源 ; 将同一目标的事务 (其权力与责任 )归于同一部门 ; 权责分配与任务相一致 ,与人员相一致 ; 按区域 ,工作性质 ,方法和程序的不同进行分配 ; C、 探讨了组织的有效监控幅度 认为监控幅度不应太大 ,以保证监控的有效性； D、 提出了优良行政组织的标准： 能获得最优秀的人才 ; 组织成员应有一致的责任及适当的权力 ; 将行政官员区分为政务官与事务官 ,明确各自的权责 ,任务 ,以职务划分为原 则 ,确实指标 ; 设置有专门的协调机构 ; 对组织的管理效率进行精确合理的测量 ; 怀特的行政协调思想 关于协调的含义 : 行政协调：是指行政主体引导行政组织 ,部门 ,人员 之间建立良好的协作和配合关系，以达到共同目 标的管理行为，是行政管理的重要内容。 关于如何协调 : A. 应精简机构 ; B. 应设置行政协调机关 ; C. 及时而精密的协调 ; D. 以首长裁定为最后决定。 怀特的人事行政思想 关于人才的选拨问题： A. 人才选拨具有非常的重要性，是当代人事管理的二大支柱之一 (另一为职位分类 ) B. 关于人才选拨的方式，主张应： a. 设置独立的考试机构 b. 考试方法应科学化 ,多样化 笔试 , 口试 , 操作试验 , 工作试验 , 心理测验 ; 关于职位分类 分级和工资制定的问题 职位分类对实行工资管理意义重大； 如何分类 : 工资多少应根据所完成的工作加以确定 ; 同工同酬 ; 必须按按现代标准改进工资政策 ,确定生活费用 ,公平报酬 ; 关于职务晋升的问题： A. 进行考核 ,实行功绩晋升制度 ; B. 确保能干的人员得到提拔和重用 ; C. 应扩大晋升选才的范围 ,内晋与外聘兼用 : D. 综合运用职务晋升的依据： 工作资格、工作成绩、职务晋升考试成绩 、领导评价。 怀特的行政伦理思想 行政伦理的含义： 行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和 ; 是维持行政管理活动参与者之间 ,即行政机关与其工作人员 ,其他各机关 ,企事业单位 , 社会团体 ,以及公民之间等的合理 ,正当关系的原则与规范 ; 关于官纪的本质及其重要性： 官纪：表现于行政人员的热望 ,忠诚 ,合作竭力负责及以服务为荣的精神 ,有高尚和衰 微之分； 高尚官纪的重要性：能激励人的积极性 ,保持官界纯净 ,培养良好素质 ,免除各种私利 之事； 导致官纪败坏的因素 : A. 缺乏奖励 ; B. 惩罚无度 ; C. 疏略社交生活 ; D. 调资不及时 ; E. 取消权利 ; F. 损失创制权 ; 端正官纪的途径 : 直接地 :奖励工作表现突出者 ,倡导合作与忠诚 ; 间接地 :善于利用外界环境影响 ,提供适当的工作条件 ,鼓励有关的社交活动 . 良好官纪的标志 : 行政组织中良好的人际关系 ,领导关心下属 ,重视让下属民主参与有关决策 ; 怀特的行政法规思想 (1) 要注意研究政策与法律法规之间的关系 : 政策 -(通则化 ) -法制 -(经行政经验通则化 ) - 行政案例 - (通则化 ) - - 宪法条文 (2)重点探讨了行政条例制定权的问题 A. 范围 据宪法 ,法律 ,立法来行使 ,必须有授予的委任立法权 ; B. 限度 环境情况极端复杂琐碎 ; 情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例 ; 情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时 ; 紧急情况时 ; C. 行政条例制定权的保障 : 提出了实施行政条例制定权的七项主张 ; D. 行政条例制定的重要性 : 可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性 ; 激励官员的负责精神与创造才能 ,使其胜任工作 ,忠实公正履行职 责 ; 减轻立法机关的工作 ; 怀特的行政监督思想 (1) 行政监督的必要性与作用： A. 必要性 : 存在着滥用权力 ,违法乱纪 ,侵犯公民权利 ,管理无力 ,不负责任的不良情形 ; B. 具体作用 : a. 确保协调一致 ,政府高效运作 ; b. 维护公民利益 ,防止侵害宪法规定的个人自由 ; c. 促进社会福利。 (2) 立法监督的主要职责： 确保立法与行政政策的协调 ; 确保政府支出适当 ; 确保行政监督的实施目的 真正在于提高效率 ; 使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法。 (3) 有效的立法监督方法 : A. 会计及支出上的监督 ; B. 款额与分配的监督 ; C. 行政政策的监督 ; D. 人 员的监督 ; E. 调查监督 ; F. 诘问 (质询 ) (4) 系统阐述了司法监督的有关问题 A. 必要性与目的 :对行政过失进行补救 ,保障公民与公务员的权利。 B. 分析了三个方面的司法监督 : a. 对公务员的司法监督 ; b. 对普通行政行为及特别行政行为的监督 ; c. 对行政自由裁量权行使的监督。 简评 : 的贡献与意义 率先提出了一个比较完整的公共行政科学的理论体系： 是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果； 是西方公共行政学发展史上的第一部系统性的教科书； 将公共行政学的研究重点转向了行政管理内部 ,转向技术性细节 , 满足了公共行政管理作为一门独立学科的要求 ,丰富了行政学研究 的内容； 标志着公共行政学的正式诞生。 2.3 古利克的一体化公共行政管理 生平著述： 20世纪中期美国著名行政学者，有 漫长的公共服务经历，在纽约和 联邦多个政府部门工作过。 曾任 纽约市政研究局局长（后更名为美国公共行政研究所，该所主要任 务是政府调查以及专门培训公共服务人员） 代表作： 与厄威克合著： 行政科学论文集 。 主要思想 ： A、 对政府在社会中角色的界定； B、 一体化行政组织思想； C、 提出管理七职能论 ： POSDCORB D、探讨了政治行政两分法，行政的科学性等问题 简评： 主要贡献：其与厄威克 合编的 行政科学论文集 系统地整理了自 泰罗以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中树起了一个十 分重要的里程碑（第一次把法约尔的 管理理论与国家 介绍给美 国人） 。 古立克对政府角色的界定 关于政府存在的必要性： “政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段”；当基于 自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时候，政府 活动的必要性就产生了。 关于政府工作的目的： 对过度的自由行为施加必要的控制；提供（公私）合作的社区服务； 表现对弱者的公平的人类同情心（促进社会公平）； 关于政府的工作方式： 不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤其是在制定计划上； 政府制定的计划指标不能绝对化，要留有余地，有弹性； 主张限制政府的作用，防止政府膨胀： 政府机构的日益膨胀是多种因素造成的； 市场失败会导致政府增长； 热心公益者、政府官僚、政治家也致力于推动预算增长； 应该限制国家（政府）的作用，不可太大。 重新划分和配置政府内部职能： 主张应由政府（行政）系统来制定计划，认为理想政府系统的职责分工模式 是行政负责政策规划和执行；立法负责政策采纳与否决。 古立克的一体化行政组织思想 主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织： A、政府管理与企业管理有共性：同属管理科学，同样涉及到人员管理、计划、协调、 激励等问题。因此，政府应向企业管理学习； B、应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革（重新界定各部职能，明确关系， 明确分工，专业化和理性化）；并提出 11条行政改革的原则。总之：行政部门应该融 合成一个整体，组建坚强、能干的行政领导班子，并配备一位有职有权、能够监督行 政全过程的行政首长，即形成一个一体化的行政组织。 形成一体化组织的途径 A、分工与整合（ botttom-up原则 )： 分工的必要性：因为 人的差异性与知识技能的有限性； 整合（分组归类）：即对已经分工化的单元任何进行分组归类，目的在于总体协 调； 如何整合：四种途径或依据（ 4P：目的 purpose、工序 process、人员 persons, 与 地点 place）；（此后来发展为进行组织设时部门划分的重要依据） 强调“同一性（一致性）原则”，按该原则对各单项活动进行分类和归并； B、控制与协调（ top-down原则）： 建立一个权威结构（即层级结构）： 树立一个唯一的，全面的指挥权威； 保证每一件工作都有人监督（有效的监控幅度是有限的）； 确定由总体任务分配下来的各单位的具体任务； 突出组织目的（保持思想或目的的单一性） 利用思想进行协调，培训组织成员带着同一目标而共同奋斗的欲望和意愿 手段：说服、个人协商谈判、明确地陈述目标 古立克提出的管理七职能论： POSDCORB A、计划 P： 指为了实现组织所设定的目标而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法； B、组织 O： 为了实现所设定的目标，就必须建立权力的正式机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安 排、规定和协调； C、人事 S： 包括有关职工的选择与训练、培养和适当安排等方面的职能； D、指挥 D： 指包括以下各项的一种连续工作：作出决策；以各种指示和命令指决策具体化；作为领导者对 下属进行领导、监督和激励。 E、协调 CO： 即为了使组织各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现组织目标，而使工作的各个部门互相 联系起来的活动（即前述的整合）； F、报告 R： 指必须使那些经理人员应对其负责的人得到有关正在进行的情况的报告，并使自己及其下属通 过记录、调查和检查而得到有关情报； G、预算 B： 包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算。 对古立克主要观点的归纳： （ 1）当私人行为证明不符合公共利益时，政府应该介入发挥积极的、 正面的作用；但只要有可能，政府与私人部门就应该相互合作； （ 2）各级政府的行政系统应该提出政策建议并执行政策；立法系统 则负责对前者的建议进行审查以决定是通过还是否决； （ 3）行政系统内，行政首长应有职有权。具体做法包括：实行有力 的层级控制，加强参谋机构的支持，合并行政科室，减少州和地方 政府的民选官员数量等； （ 4）联邦、州和地方就各自所承担职责建立和发展合作关系，增强 合作；尤其是联邦应承认州和地方问题具有全国性； （ 5）行政人员介入政治与政策事务在所难免。行政理论应予以修正， 以有助于他们在执行各项行政职能时充分发挥专业知识； （ 6）要运用科学的方法揭示行政的总的原则，以便提高政府工作效 率和效益。 （ 7）行政组织的最高领导人应该在组织内部通过权威的机构和建立 发展共同的目标来对其行政分支组织进行内部整合。 2.4 厄威克系统化公共行政管理原则 生平与著述： 英国人，著名行政管理学家， 管理科学论文集 的合作者，长期从事管理 咨询工作；代表作： 管理的要素 ， 明日的管理 主要观点 : 对古典管理理论的系统化工作及“管理是一门科学、统一的学科的思 想”； 提出有关组织的八原则： 目标原则； 权责相符原则； 人员与组织结构相适应原则； 单头领导原则； 控制幅度原则； “专业参谋与一般参谋”共存原则； 授权原则； 明确性原则 简评 : 主要贡献在于他对西方古典管理原则的系统化工作，统一了古典管理理论。 他的研究工作促进了一个统一的古典管理理论的形成，并综合提炼出一系列 具有普通适用性的行政管理原则。 2.3、福莱特的动态行政管理理论 生平与著述： 美国人，泰罗的同时代人，一位在“科学管理”理论与“行为科学” 理论之间架起桥梁的管理学家。 主要著作有： 1918 新国家 ， 1941 动态行政管理，玛丽 福莱 特论文集 （其中包括有 建设性冲突 、 作为一个整体的企业 等非常具有前沿性思想的论文 。 主要思想： 提出了群体原则（过程）的观点 提出了 情境规律 ： 关于权威、控制与领导方面的创造性思想 简评 : 贡献性： 方法上具有创新性，其动态研究，具有“社会人”时代的特征， 在古典理论与行为科学之间架起了桥梁。 许多观点（群体原则，情境规律，冲突的整合，协调，控制）具有创造 性与先见性，丰富了管理学的研究成果，亦具指导价值。 局限性：主观臆断与幻想性；理论体系不够连续和系统化； 福莱特的群体原则 群体原则的含义： 一种指导个人处理与群体关系的行为准则，也是一种解决利益冲突 的准则：即通过利益整合，达成共同目标（利益）。 基本观点： 个人存在于相互的社会交往之中： 只有在群体中才能发现真正的人，发现人的真正本性，获得真正 自由；个人的价值只有在群体中才能得到体现，所以，个人利益 （目标）应该服从整体利益，将个人利益整合成集体利益。 群体目标、建设性冲突与整合： 在群体的社会交往（组织）中，冲突是无所不在又不可避免的； 对冲突应予以重视与利用，使之发挥建设性作用； 通过整合，即整合个人之间的差异性，统一分歧，形成共同利益 （群体目标），是解决冲突的最佳途径。 福莱特的情境规律 情境规律： Law of the situation 权威应来自于情境： 真正的权力是共事的权力，共同行动的权力，它内在于情境，是情境的 要求，与工作职能相联系，而非源于等级、身份或个人意志；因为必须 让人了解情境，认清情况，从而共享权力，共同行动。 实行情境控制： 即控制应以情境的要求为基础，而非取决于长官意志，个人喜好。 所有要素间的统一与合作是有效控制的前提和基础，所以控制要使人认 识到相互间的共同利益，从而使之自觉工作，自我指挥自我管理。 情境领导： 领导的任务在于使个人目标与群体共同目标相结合； 领导不应以权力（命令与服从）为基础，而应以在情境的相互联系中领 导者与被领导者的相互影响为基础，为此领导方式应发发生相应的变化： 因此领导的有效方式在于：协调、界定目标、以及预知。 3. 批评与转变时期的西方行政理论 3.1、 巴纳德的系统行政组织理论 3.2、 西蒙的行为主义公共行政管理理论 3.3、 林德布罗姆的渐进决策理论 3.4、 帕金森的帕金森定律 3.5、 沃尔多综合折中行政观 3.1、巴纳德的系统行政组织理论 生平与著述 : 美国人，实践中的管理者，自学成才的管理学家；社会系统学派的 创始人 . 代表性著作： 1938年 经理人员的职能 ， 1948年 组织与管理 ， 主要思想： 组织本质上是一个协作系统 提出组织三要素说与管理人员的职能 提出非正式组织说 组织平衡论 、 权威接受论 、组织决策论。 简评： 独创性：独创了系统组织理论。 开创性：开创了许多新的专题：沟通、动机、决策、目标、组织关 系等。 故被尊称为现代管理理论之父，对后人影响深远。 思考：如何理解巴纳德关于组织的要素及经理人员的职能之观点？ 巴纳德关于组织本质的观点 组织本质上是一个协作系统： 正式的组织实体（ organization）是由物质、技术、人 和社会关系等组成的协作系统。 管理学的组织理论，只研究该协作系统中人的行为和人 的协作关系。 这个由人的行为构成的系统，即是管理学研究上的“组 织”；它是一个更大的协作系统（组成实体）的组成部 分，并且是动态的和发展的。 组织三要素说与经理人员的职能 组织的存在有三个基本条件（要素） 明确的共同目标： 为组织成员所共同接受 协作的意愿： 该意愿的强度取决于贡献与诱因间的对比，要提高协作意愿，即要多渠 道增加诱因。 良好的沟通： 通过沟通，将共同目标与个人的协作意愿联系起来。 经理人员的三大职能： 建立并维持一套信息传递系统： 即建立一个管理人员组织，确立阐明管理人员的职务并寻找合适的人来 担任这些职务。 促使组织中的每个人都能作出重要贡献： 手段：招募选聘、合理激励、监控 阐明并确定组织目标： 以组织中各个部门的具体目标来阐明组织的共同目标，并使之相互协调 巴纳德非正式组织说 非正式组织含义： 一种无正式组织结构，无自觉的共同目标，但是有通过与工作有 关的接触而产生的习惯、规范和情感等特点的集合体。 对正式组织有正反两方面的影响 正面影响： 有助于沟通，培养热诚、认同，维护团结，利于保持个人自尊， 人格完整，满足其心理情感需求等； 负面影响： 可能与正式组织在目标、方法上相对峙，破坏正式组织的理性 原则 应正确认识和利用非正式组织。 其存在不可避免； 可以利用其正面影响，尽力避免其负责影响。 巴纳德组织平衡论 基本观点： 组织存在与发展的关键在于组织成员获得一种贡献与满足间的平 衡。 贡献：来自于组织成员的付出及对组织目标的促进； 满足：来自于组织为成员所提供的诱因，即能够满足成员个人动 机或需要的东西 贡献与诱因要达到平衡，组织才能生存与发展。 组织的平衡是不稳定的： 一方面，随着组织的扩展，诱因的的来源可能枯竭或不足； 另一方面，成员的需求标准也在不断提高。 所以组织需要不断开拓其诱因。 巴纳德权威接受论 基本观点： 权威取决于下级人员的接受命令，只有下级同意，支持与合作，即 得到下级的认可，职权才能有效； 权威被接受的条件： 命令明确：与组织目标一致，与个人利益一致，且不超出接受受 者的体力精力（能力）许可。 提出无差异范围的概念： 无差异范围即服从范围，指一个人不按个人的价值观去衡量和检 验指示、命令和建议的是非曲直，就直接予以承认和执行。 服从范围的大小取决于组织成员感到诱因超过自己贡献的程度以 及组织成员所归属的团体态度。 管理者强化正式权威的方法： 激励：设法培养良好的团体态度，凡事出以公心，以组织目标为 准，改善沟通，把职权与才能、威信结合起来。 3.2 西蒙的行为主义公共行政管理理论 生平著述： 美国人，大学教授，公职人员，管理顾问，行为主义学派的中坚力 量； 研究领域：行政学，管理学，政治学，心理学，计算机科学， 代表作： 行政行为 行政组织决策过程的研究 ； 主要思想： 批判传统行政学理论是行政谚语而非真正的科学原则； 主张新的行政学研究方法来建立真正的行政原则； 区别事实与价值、采用操作定义； 行政决策论： 行政学应以决策研究作为重点； 由于理性有限，决策应以满意为原则； 决策过程有四个阶段，决策有不同类型，不同类型的决策适用不同的决 策方法和技术。 简评： 开创了一种斩新的行政学研究新途径：决策研究，并日益成为行政 学研究的主流。 3.3 林德布罗姆的渐进决策理论 生平著述 美国当代著名政治学家经济学家，政策分析的创始人。其所提出的 渐进决策模式，跳出了传统的以及西蒙的理性决策模式，较好地解 释了西方国家行政决策实践。 代表作： 渐进调适的科学 ， 1959年 主要观点： 对传统的全面理性决策的特征归纳及批驳； 全面理性决策特征：问题既定、目标价值明确、考察各种可行的方案及 结果，用价值比较各方案及结果以择优。 批驳：受认识能力、价值观念、决策技术、人性弱点、政治问题时间变 迁等局限，全面理性决策模式不可能。 提出了渐进决策模式 简评： 渐进决策是一种有用的思想和决策方式。 从认识论看，其注重历史与现实条件，认识到事物的运动是一个前 后衔接的不间接的过程。 从方法论看：渐进模式注重事物变化的量的积累，以量变求质变。 局限：具有保守性，只适合于某些条件下，不具有普适性。 林德布罗姆的渐进决策模式 基本观点： 在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改， 通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标 渐进决策应遵循的三个原则： 按部就班，积小变为大变、稳中求变 采用渐进决策的原因： 政治上的一致性要求； 技术上的困难（能力有限、时间智慧有限等）； 对现行计划的连续性要求。 3.4 帕金森的帕金森定律 生平著述： 英国人，代表作为讽刺性小品文 帕金森定律及其关于行政的其他研究 。 主要观点： 帕金森第一定律：工作的增加只是为了填满完成这一工作可资利用的时间”。 这是帕氏在对组织机构的无效活动进行调查分析的基础上提出的关于组织机构臃 肿低效的原因之定律。 该定律源于两个法则： 增加部属法则：官员想增加的是下级而非对手； 增加工作量法则：人员增加后会人为地制造工作，增加工作量，很多工作量仅仅是因为 这些官员存在的事实而造成。 引申：关于委员会工作方式的“烦琐定律”： 在“议事日程上所要讨论的问题中，花钱的多少与讨论时间的长短正反比”。因此委员 会工作方式的效率是很低的。 组织机构臃肿的根源：掌权的嫉妒病，“二流的领导，三流的下属”。 帕金森第二定律：开支的增加只是为了抵消进款。 公共开支多花在那些精心设计的并不合适的建筑物上，追求形式，导致浪费。 简评： 对组织机构低效率的原因分析透彻而精辟，为改进组织效率提供了有用的方 向： 应严格“以事定职，以职选人”，精简机构人员，节省开支。 思考：我国组织机构臃肿低效的原因何在？ 3.5沃尔多综合折中行政观 生平著述： 德怀特 沃尔多，美国著名公共行政学术史学家； 其行政思想的焦点在于对各家行政学思想的看法与评论； 代表作： 行政国家 。 主要观点： 对传统行政学理论的 归纳 与 批判 ； 对 当代公共行政学的评论与看法 ； 沃尔多本人的行政学研究领域 ； 简评： 评论家而非创造家： 其对传统公共行政理论的评判中肯而合乎事实，有助于大家更好地 了解和理解传统和当代公共行政理论； 但其偏悲观，散布了一种对公共行政研究的怀疑情绪，建设性不够。 沃尔多对传统行政理论的归纳 传统公共行政理论的共同特点： 坚守政治 -行政两分法； 一般管理取向，即假定私人企业的管理方法可以应用于公共部门管 理中； 通过科学分析来寻求一般管理原则； 强调行政活动的集权化； 对民主价值的基本承诺 传统公共行政理论的思想框架和哲学基础： 传统公共行政学有共同的价值取向，包括个人主义、实利主义、平 等等，有效地接受并支持现存的政治秩序； 传统行政学的思想框架：包含着民主使命的概念、信赖基本规律， 信奉进步论和循序渐进论，相信能够据以成立“民主统治阶级”的 专门知识。 传统行政学的哲学基础：实用主义，功利主义、实证主义。 沃尔多对传统行政学的批判 四个方面： 政治行政两分法是不恰当不可取的： 两分法不能解决民主制与官僚制的冲突，不能解决价值问题； 范式批判： 传统行政学的理性主义倾向过分强调组织之间的共性或所谓的原 则； 批评传统行政学家的“科学”主张： 怀疑发展一门行政科学的 可能性，但科学思想仍然是有益和必 要的 反对传统行政学家过于重视效率的做法； 沃尔多对当代公共行政学的评论 与看法 1、分析了组织理论发展的三个阶段： 第一阶段：传统的组织理论； 第二阶段：新传统组织理论； 第三阶段：现代组织理论（决策理论、人本主义观、科学管理说）； 2、对比较公共行政的评论； 比较公共行政学所运用的理论模型与实地研究证据之间尚存在距离， 其前途有待于实现； 3、对公共政策的评论； 公共政策中的案例研究方法对于研究和学习公共行政具有潜在的用 途，但却不是唯一的研究和学习公共行政的手段； 4、对新公共行政学的评论； 虽然新公共行政学的反组织的态度有一定道理，但也是不公正、不 合逻辑与不现实的，因为多数创新的技术与方法都是在官僚制组织 中产生的，它曾经也处在一个变革的时代； 新公共行政学尚未出现任何新的综合性思想可以取代传统的思想。 沃尔多本人的公共行政研究领域 1、历史与公共行政： 从历史中寻找“洞见、假设、与科学结论” 2、官僚制与民主： 官僚制与民主的冲突是我们这个时代的中心问题；（官僚制与民主确有 一些相抵触的特点：等级制与平等，纪律监督与自由，等等）； 但两者并非完全不相容：两者之间应该寻求融合（如建立在能力与专长 之上的普遍标准与机会） 3、公共行政与政治 政治与行政不是可以分离的领域，而是相关领域甚至统一领域； 应该将经济理性、政治理性以及社会理性的概念同正在发挥重要作用的 “公共利益”概念结合起来，以免使公共行政失去道德意味并进而退化 成纯粹的“政府行政”； 4.应用与发展时期的西方行政理论 4.1、 德罗尔的政策科学 4.2、 彼得的彼得原理 4.3、 里格斯的行政生态理论 4.1 德罗尔的政策科学 生平著述： 以色列政策科学家，政策科学创始人。其研究旨在帮助政府改进政策制定质 量和提高政策执行的效果。 代表作：政策科学三部曲， 1968 公共政策制定的再审查 、 1971 政策科 学构想 、 1971 政策科学与探索 主要思想与观点： 分析了政策科学的研究对象范围任务及本质特征； 政策制定、政策执行、政策评估 . 提出了 “系统群研究 ”的政策科学方法论 ; 分析了逆境中的政策制定问题（逆境的类型与普遍性，应付逆境的若干原则） 提出了二十条宏观政策分析的具体原则。 简评： 在学术意义上，其提出的较为完整系统的政策科学理论，从根本上推动和促 进了政策科学的发展。 具体观点对决策实践有借较强的鉴参考价值。 德罗尔的系统群研究方法 德罗尔批评行为主义方法不包括经济学方法且回避了价值问题，而管理 科学方法则无视制度、缺乏价值体系，政治与创造性，因而提出了一种 叫做系统群，也称之为模拟实验法的方法。 方法要点： 先把有可能对整体产生强烈影响的“具体代表性个体”罗列出来； 勾勒出一个整体大系统 系统模型； 将其中某个个体加以移动，观察整个系统的变化； 重复进行上述步骤，对“政策替代方案”进行比较研究； 若模拟系统与现实不太一致，则需要重新选择有代表性的个体来 重组系统，并进行上述步骤； 由于该方法中出现了一个以上的系统模型，故称之为系统群方法。 4.2 彼得的彼得原理 生平著述： 加籍美国人，学者教授 代表作： 彼得原理 、 彼得处方 主要观点：通过对数百个管理者的抽样调查分析提炼出彼得原理。 “在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级” 组织中的工作是由组织中的那些尚末被提升到其无力胜任的那一级职位的组织成员 来从事和完成的 阶层界线分明的典型金字塔结构，较之无层级或平均主义的等级制度更为有效，因 为将有更多的人未能被提升到他们所无力胜任的层级。 智能才能测验将导致被测者更早被提升，因而未必能够促进工作效率 “一事成功诸事不顺”，当人被提升到其不能胜任的职位时（即为成功），则容易 导致其身体失调与精神不安（诸事不顺）。 组织中等级层次的增加确是为了追求效率，但已被提升到无力胜任位置的人却通常 把任命最多的组织成员作为提高效率的最后方法。 不胜任工作人员的典型症候 简评： 该原理揭示了一个最基本的人事行政原则：知人善任，适才适用。即一个人的 专长、能力应与其工作职位相适应。 讨论与思考：彼得原理的解释力？如何克服彼得现象？ 不胜任工作者的典型症候 由德莱尼归纳并提出： 总是说，我太忙了 过分关心细枝末节 不知应该干什么 过于敏感与不安 工作津贴（所费过多） 逃避责任 急躁与软弱。 4.3 里格斯的行政生态理论 生平著述： 美国人，著名行政学者， 代表作： 行政生态学 1961年。 主要思想与观点： 提出并分析了三大行政模形式： 融合型：对应于农业社会，基本特点：未分化。 衍射型：对应于工业社会，基本特点：高度专业化，效率导向。 棱柱型：对应于过渡社会，兼有上述两者特点： 异质性、重叠性、形式主义。 分析了五种主要的行政生态要素： 经济要素 、 社会要素 、 沟通网络 、 符号系统 、 政治构架 简评： 学术上的方法创新：开创了比较研究行政和生态行政研究的分支 现实意义：对于各社会尤其是过渡社会中行政模式及问题有较强的 解释性，有助于了解和理解。 讨论与思考：我国当前类似于哪种行政模式？有何特征表现？ 经济要素与公共行政 工业社会中，主导性的经济结构为市场企业结构： 市场价值原则如价格机制、契约自由、专业化、职业化、择优、公 开竞争、功利、理性会影响和渗入到公共行政。 农业社会，主导性经济结构为互惠重配结构： 互惠的经济交往，互惠中实现财富重配， 此为一元结构，不能清楚地划分经济与政治制度。 过渡社会为集市有限市场结构： 有市场而不够发达，“价格不可决”（价格不完全取决于商品的价 值，而受社会地位、家庭出身、关系、名望等影响）。 这一特征在公共行政领域同样如此，薪水，职位不完全取决于能力 资力业绩表现。 社会要素与公共行政 农业社会和过渡社会中，血缘关系团体（家庭）对公共行政 影响大： 表现为家族利益优先。 工业社会中，各种利益社团对公共行政影响大： 汇聚利益、表达利益， 帮助制定政策与执行政策。 沟通网络与公共行政 动员： 指全社会人口参加庞大的沟通网络的程度 同化： 指社会普通民众与精英分子共享同一符号、认同于同一基本价值与 目标的程度 一元化社会： 动员与同化程度高 利于行政与公众间的沟通 易于形成强大的公共舆论 多元化社会： 动员与同化程度低 语言形式多样、沟通网络不发达、无法聚集民意，不利于沟通。 符号系统与公共行政 符号系统： 指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统。 政治神话：指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权 利义务以及主要的关系等方面的信念（如天赋人权、人民主权等） 政治准则：指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担 的职责等的规则（如两院制、普选制、总统制） 政治法典：即对政治准则的进一步具体化规范化的各种法律制度。 符号系统对公共行政的影响： 由符号系统提供的“共同意识”是形成行政权威所不可或缺的，而 共同意识的形成受符号系统诸因素尤其是政治神话的影响。 不同的符号系统，会有不同的行政目标及构架，也会有不同的效率。 政治构架与公共行政 传统社会中： 政治权力、行政权力合二而一，出现“官僚政治”，独 断专横。 公共权力的幅度有限，效率低，缺少专职行政机器 现代社会中： 专职化的行政从属于政治，公共权力的幅度宽，但受非 官僚权力的制约和监督，效率相对较高。 5.挑战与创新时期的公共行政理论 5.1、 以弗雷德里克森为代表的“新公共行政” 理论 5.2、 菲德勒的权变领导理论 5.3、 德鲁克的目标管理理论 5.1 以弗雷德里克森为代表的“新 公共行政”理论 学派简述： 1968年“密诺布鲁克会议”，代表人物， 弗雷德里克森 ，德怀特 沃 尔多。 关注的问题： 如何将道德价值观注入行政过程并有效地执行政策 ？ 主要观点： 将之前的公共行政归结为传统公共行政并反思和批判共效率至上观， 指出 公共行政应追求包含公共利益、个人价值、平等自由等价值目 标的“社会公平”， 而非传统的以具体数字表示的机械效率或经济 效率，经济效率绝非公共行政的核心价值和唯一准则。 倡导社会公平： 主张将“社会公平”价值全面应用于公共行政实践， 赋予公共行政以伦理内容，并以指导官员行为，建立新型的民主行 政。 简评： 其 对价值、意义的回归， 给公共行政理论赋予了一种规范性基础， 使其摆脱了对政治学、管理学的附庸。 George Frederickson Organization Theory and New Public Administration, in Toward a New Public Administratio