福建省土地利用规划修编手册最终稿0624

福建省土地利用总体规划编制手册（一）福建省国土资源厅二OO八年六月目 录第一部分 基础知识11、什幺是规划？什幺是土地利用总体规划？12、土地利用总体规划的实质是什么？13、土地利用总体规划的作用是什么？24、土地利用总体规划的任务是什么？45、土地利用总体规划的内涵和特性是什么？46、土地利用总体规划的法律地位是什么？57、土地利用总体规划的原则是什么？68、土地利用总体规划的编制依据是什么？79、土地利用总体规划与国民经济和社会发展规划是什么关系？910、土地利用总体规划与相关部门规划是什么关系？1011、什么是土地利用总体规划体系？我国的土地利用总体规划体系的现状如何？1212、各级土地利用总体规划的主要任务是什么？1413、各级土地利用总体规划的主要内容是什么？1514、我国一共进行了几轮土地利用总体规划编制？为什么要进行新一轮土地利用总体规划修编？1715、新一轮土地利用总体规划修编的原则和指导思想是什么？1816、新一轮土地利用总体规划修编的规划期限如何确定？1917、新一轮土地利用总体规划修编的程序是什么?1918、新一轮土地利用总体规划修编工作分为几个阶段？1919、新一轮土地利用总体规划修编工作方式有什么要求？1920、新一轮土地利用总体规划修编的成果是什么？20第二部分 前期工作2021、规划修编前期工作的目的和意义是什么？2022、规划修编前期工作的作用是什么？2023、省级规划修编前期工作的要求是什么？2024、市、县级规划修编前期工作的要求是什么？2125、规划修编前期工作包括哪些内容？2126、什么是“四查清、四对照”？2127、为什么要开展“四查清、四对照”工作？2228、怎样开展“四查清、四对照”工作？2229、规划修编基数如何确定？2330、规划修编前期工作需要收集哪些资料？2331、如何对收集到的资料进行分析和核实？2432、规划修编前期工作需进行哪些调查？2433、规划修编前期工作采用什么方法进行调查？2534、我省省级规划修编前期工作开展了哪些土地利用重大问题研究？2635、我省市、县级规划修编前期工作开展了哪些土地利用重大问题研究？26第三部分 专题研究2736、为什么要进行专题研究？它同规划修编前期土地利用重大问题研究有什么关系？同规划大纲是什么关系？2737、专题研究设置总体要求是什么？2738、如何设置专题？哪些是必做专题？2739、专题研究需进行哪些补充调查？2740、土地利用现状分析的目的是什么？2841、土地利用现状分析的主要内容是什么？2842、土地利用现状分析常用的指标有哪些？2943、什么是土地利用潜力？为什么要进行土地利用潜力分析？3044、土地利用潜力分析包括哪些内容？3145、如何进行土地利用潜力分析？3146、为什么要对上一轮规划实施情况进行评价？3247、规划实施评价的任务是什么？3248、规划实施评价的方法是什么？3449、规划实施评价的重点和主要内容是什么？3550、为什么要研究耕地与基本农田保护问题？3551、耕地与基本农田保护专题的主要任务是什么？3752、耕地与基本农田保护专题的基本思路是什么？3753、耕地与基本农田保护专题的重点和主要内容是什么？3854、农用地需求量预测包括哪些内容？如何进行农用地需求量预测？3855、耕地减少和增加都有哪些途径？如何确定规划期间的耕地减少数量和增加数量？3956、什么是基本农田和基本农田保护区？4057、为什么要进行基本农田布局和结构调整？4058、基本农田布局和结构调整的原则是什么？4059、如何进行基本农田结构和布局调整？4060、耕地和基本农田保护应采取哪些措施？4061、为什么要开展建设用地供需预测和节约集约用地专题研究？4162、建设用地供需预测和节约集约用地专题研究的主要任务是什么？4163、建设用地供需预测和节约集约用地专题研究的重点和主要内容是什么？4264、建设用地需求预测和节约集约利用有什么关系？4365、建设用地需求量预测包括哪些内容？如何进行建设用地需求量预测？4366、人口预测包括哪些内容？4367、人口预测有哪些方法？预测时应注意哪些问题？4368、如何进行城镇、农村居民点用地预测？4469、如何确定城镇建设用地布局？4470、如何确定村镇建设用地布局？4571、如何预测和确定新增建设占用农用地和耕地数量？4572、如何进行独立工矿、交通、水利设施等建设用地预测？4573、如何确定独立工矿用地布局？4674、如何确定交通用地布局？4875、如何确定水利设施用地布局？4876、为什么要研究土地节约集约利用问题？研究的重点和主要内容是什么？4977、为什么要提倡使用低丘缓坡地？4978、如何制订节约集约用地措施？节约集约用地的措施一般有哪些？4979、为什么要开展优化城镇用地、合理安排新农村建设用地专题研究？5080、优化城镇用地、合理安排新农村建设用地专题研究的主要任务是什么？5181、优化城镇用地、合理安排新农村建设用地专题研究的重点和主要内容是什么？5282、为什么要进行城乡用地统筹？怎样进行城乡用地统筹安排？5283、为什么要优化城镇用地内部结构？如何优化城镇用地内部结构？5384、为什么要进行新农村建设？我省对新农村建设有哪些要求？5385、如何预测新农村建设用地需求？5486、如何调查和测算农村旧宅基地整理复垦潜力？5487、如何合理安排新农村建设用地？5488、为什么要开展统筹区域土地利用专题研究？5489、统筹区域土地利用专题的任务是什么？5490、统筹区域土地利用专题的主要方法是什么？5591、统筹区域土地利用专题的重点和主要内容是什么？5692、什么是土地利用分区？土地利用分区有哪些类型？5793、如何确定不同土地利用分区的调控方向和管理措施？5794、什么是土地用途分区？它有哪些种类？5795、土地用途分区的步骤和方法是什么？5896、什么是土地用途分区管制规则？怎样确定土地用途分区管制规则？5897、为什么要研究土地利用与生态建设协调问题？5898、协调土地利用与生态建设专题的主要任务是什么？5999、协调土地利用与生态建设专题的主要方法是什么？60100、协调土地利用与生态建设专题的重点和主要内容是什么？60101、如何进行土地利用生态分区？61102、协调土地利用与生态建设有哪些具体措施？61103、如何评价规划方案对生态建设的影响？61第四部分 规划大纲编制62104、什么是规划大纲？62105、规划大纲与专题研究、规划文本的区别与联系是什么？62106、规划大纲编制目的与要求是什么？62107、规划大纲的主要内容是什么？63108、什么是土地利用战略？如何确定土地利用战略？63109、什么是规划目标？如何确定规划目标？63110、确定规划目标的依据是什么？64111、规划目标一般包括哪些内容？64112、什么是概略性规划方案？编制概略性规划方案的目的是什么？64113、供选的概略性规划方案的内容是什么？64114、拟定供选的概略性规划方案的步骤和方法是什么？64115、如何选定最佳概略性规划方案？65116、什么是土地利用结构和布局调整？包括哪些内容？65117、土地利用结构调整的次序与要求是什么？66118、土地利用结构调整的步骤与方法有哪些？66119、如何确定各类土地利用结构调整数量和时序安排？67120、如何拟定耕地和基本农田保护结构和布局调整方案？67121、如何拟定重点建设项目用地结构和布局？67122、如何拟定城镇、工矿及新农村建设用地结构和布局调整方案？68123、如何拟定土地开发整理复垦方案？如何落实土地开发整理复垦任务？68124、土地利用规划控制指标有哪些？哪些是约束性指标？哪些是预期性指标？69125、为什么要分解土地利用主要规划控制指标？69126、土地利用主要规划控制指标分解的原则是什么？69127、土地利用主要规划控制指标分解的思路是什么？70128、土地利用主要规划控制指标采用哪些方法分解？71129、规划大纲文本一般需要哪些表格？71130、如何做好规划大纲的论证及与相关规划的衔接工作？75131、如何在规划大纲编制中做好公众参与工作？75132、保证规划顺利实施应采取哪些措施？76133、规划大纲评审需要提供哪些材料？76134、规划大纲由谁负责评审？76135、规划大纲评审的重点是什么？76136、规划大纲评审程序是怎样的？78137、规划大纲评审没有通过怎么办？79138、为什么要编制规划大纲说明？79139、大纲说明主要内容是什么？79140、如何提取专题研究的主要结论？80141、如何评价规划方案的可行性？80142、大纲阶段需提供哪些图件成果？80143、土地利用现状图有哪些编制要求？81144、土地利用总体规划图应体现哪些内容？81145、土地利用总体规划图有哪些编制要求？81146、为什么要编制大比例尺中心城市（或县城）建设用地规划图？81147、如何编制大比例尺中心城市（或县城）建设用地规划图？81148、规划大纲编制阶段需提供哪些专题图件？81第五部分 规划数据库建设82149、什么是空间数据？什么是属性数据？82150、土地利用规划数据库建设的作用是什么?82151、什么是土地利用规划数据库？各级土地利用规划数据库的内容是什么？82152、省、市级土地利用规划数据库建设的总体要求是什么？83153、县、乡级土地利用规划数据库建设的总体要求是什么？83154、土地利用规划数据库建设对软件和硬件有什么要求？83155、土地利用规划空间数据库建设需要收集哪些资料？84156、土地利用规划空间数据库建设包含哪些过程？84157、土地利用规划成果图件有哪些？84158、土地利用规划信息分为几大门类？各包含几个大类？84159、什么是要素？土地利用规划要素如何编码，对其进行编码的意义是什么？85160、规划图件采用的比例尺有哪些？85161、土地利用规划数据成果质量检查包含哪些内容？85162、土地利用规划空间数据库质量检查的重点是什么？85163、土地利用规划数据库成果提交的内容和格式是什么？85164、土地利用规划数据库成果如何提交？86165、土地利用规划数据库成果为什么要实现统一入库管理?86166、什么是元数据？土地利用规划数据库元数据如何填写？86167、空间数据库成果为什么要采用ArcGIS平台的Personal Geodatabase格式？86168、土地利用规划数据库建设规范中如何考虑图件的管理？86169、土地利用规划数据属性结构中计算面积与控制面积的区别？87170、为什么要编制福建省土地利用规划数据库规范?它与国土资源部县（市）级土地利用规划数据库标准的关系？87171、福建省土地利用规划数据库规范与县(市)级土地利用规划数据库标准（金土工程试行）（2007年）的关系？87172、福建省省、市级土地规划数据库建设规范与福建省县、乡级土地规划数据库建设规范的异同？88173、福建省省、市级土地规划数据库建设规范的适用范围是什么？88174、福建省县、乡级土地规划数据库建设规范的适用范围是什么？88175、土地利用规划数据库预检需要提交的资料有哪些？预检的内容是什么？88176、土地利用规划数据库验收需要提交的资料有哪些？验收的内容是什么？验收后应做哪些工作?89177、什么是“3S”技术？“3S”技术在土地利用规划管理中有什么应用？89178、什么情况下需要更新土地利用规划数据库?如何更新?90179、土地利用规划管理信息系统建设的目的和任务是什么？90180、土地利用规划管理信息系统建设要求？90第一部分 基础知识1、 什幺是规划？什么是土地利用总体规划？答：“规划”是对客观事物未来的发展所作的安排，是比较长远的分阶段实现的计划。土地利用总体规划是指在一定区域范围内，根据自然和社会经济条件以及国民经济发展的需要，在较长的规划时期内从数量及空间上对区域土地资源在国民经济各部门间的分配进行协调，调整区域土地利用结构和用地布局，并对土地开发、利用和保护进行统筹安排的一项宏观战略性措施。2、 土地利用总体规划的实质是什么？答：正确把握土地利用总体规划的实质，对搞好土地利用总体规划工作来说是非常重要的。（1）土地利用总体规划是调控土地利用的国家措施。土地利用规划是土地用途管制的依据，是国家意志的体现。土地管理法第四条规定：“国家实行土地用途管制制度”，并规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”可见，土地利用总体规划是由法律规定的调控土地利用的国家措施。土地利用总体规划虽不是地方性措施，但它是各级人民政府的重要工作，是政府行为。土地管理法第十七条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”在政府的行政机构中，土地行政主管部门是代表政府行使土地利用规划权力、主管土地利用规划的职能部门。（2）土地利用总体规划是具有法定效力的管理手段。土地管理法第二十一条也规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”这些规定明确了土地利用规划所具有的法定效力。土地利用规划作为土地用途管制的依据，涉及调整土地利用中个人与社会、部门与社会、地方与中央的关系，借助法律手段强化规划的权威性和严肃性，才能有效维护土地利用的整体利益和长远利益，同时保证个人、企业和社会团体的利益。依法制定和实施规划，是土地利用规划和管理工作者的最基本活动。（3）土地利用总体规划是量大面广的社会实践活动。土地是各业生产和各项建设的基本物质条件。土地利用规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、社会等广泛领域，具有很强的综合性和实践性。土地利用规划的每一个决策、每一项行动，既要符合国家的法律法规和政策规定，又要符合当地的实际。制定规划时，要做大量的调查分析工作，搞清土地利用条件、利用现状、利用潜力和用地需求情况，实事求是地拟定规划方案，并广泛征求意见，协调各业、各部门的用地需求和矛盾；规划批准后，要做大量的实施管理工作，依据法律和规划维护和监督城乡建设、土地开发等各项土地利用活动，采取各种措施保障规划的实施。土地利用规划是各级土地行政主管部门的一项业务性很强的经常性工作，在土地管理各项工作中居于“龙头”和基础地位。（4）土地利用总体规划是一门综合性科学。土地利用总体规划既是一门具体的社会实践活动，也是一门融自然科学、社会科学等多学科知识在内的综合性科学。显然，它不仅仅要研究土地利用的自然现象和过程，更要研究土地利用的社会、经济现象和调控机理。在过去的几十年里，土地利用规划已经从传统的技术工程学科伸展到人文科学领域，从地理学、社会学、经济学、生态学、管理学、信息学等许多学科不断吸收相关知识，充实到规划的理论和实践中。从事土地利用规划工作，必须具备相关的知识和综合协调能力。3、 土地利用总体规划的作用是什么？答：科学的土地利用总体规划是城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的基本依据，对经济社会可持续发展具有十分重要的作用。（1）土地利用总体规划是经济社会可持续发展的重要保障。实施可持续发展战略，是当今世界各国的主要战略选择，其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调，以实现经济社会的持续、快速、健康发展。土地在人口、资源、环境三者中处于基础地位。土地是人类不可或缺的最重要的自然资源，同时也是自然环境的主体，土地资源的可持续利用是经济社会可持续发展的前提。我国人多地少的基本国情、经济社会快速发展的用地需求和改善土地生态环境的迫切需要，客观上决定了我们必须从长远和全局出发，综合协调、统筹安排各业、各类用地，妥善处理保护与发展的关系，实行土地用途管制，加强土地的宏观管理。正是根据这一客观需要，党中央、国务院提出了认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作的任务，土地管理法强化了土地利用总体规划的法律地位和作用。可见，不能将土地利用规划简单理解为一项部门规划或地方规划，而是国家加强土地管理，统筹安排各业用地，保障经济社会可持续发展的一项重要措施。（2）土地利用总体规划是促进城乡建设合理有序进行的重要手段。科学、合理的土地利用规划，对城乡建设发展具有重要的保障和促进作用。一是可以合理配置土地资源，促进各业之间、城乡之间协调发展。二是可以有效控制建设开发的规模、布局和进度。防止规模过大、布局混乱，避免资金、物资的浪费给社会经济发展造成无法挽回的损失，提高社会经济活动的效率。三是通过土地用途的合理分区，将不相容的土地利用方式在空间上予以分隔，有效防止土地利用的外部不经济，保护资源和环境。四是可以优先、合理安排基础设施等公共服务用地，保障重点建设，节省政府投资。国内外的经验表明，经济社会越发展，越需要对土地利用进行统筹规划。当今发达的国家和地区，如英国、法国、德国、美国和我国香港地区等，都十分重视土地利用规划，把它作为城乡建设的先决条件，形成了十分完善的土地利用规划管理制度。（3）土地利用总体规划是发挥市场配置资源基础性作用的前提条件。社会主义市场经济体制的建立和发展，要求土地资源的配置必须引入市场机制，培育和规范土地市场，扩大土地有偿使用范围，充分发挥配置土地资源的基础性作用。通过土地利用规划，严格控制土地供应总量，是规范土地市场的基本前提。只有严格按规划控制土地供应总量，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，提高土地资源利用效率。规划调控和市场调节在土地资源配置中的作用是相辅相成、不可偏废的。市场经济条件下，决定个体的土地利用行为是经济利益。受比较利益的驱使，仅靠市场机制不可能做到土地资源的优化配置，特别是不可能实现对耕地及其他社会公益性用地的保护。必须通过土地利用规划等措施，加强对土地市场的干预和调控，弥补市场机制的不足。（4）土地利用总体规划是土地管理的“龙头”和依法行政的基本依据。土地利用总体规划是法定的国家权力，是依法实行土地用途管制制度的重要依据。法律明确规定，土地利用计划的制定、基本农田保护区的划定、建设项目用地预审、农用地转用和土地征用审批、土地开发整理、土地执法监察等，都要以土地利用总体规划为依据。做好土地利用规划工作，是土地管理依法行政为重要内容，也是基本依据。土地利用规划在整个土地管理和土地利用工作中处于先行地位、综合地位。要想把土地管理好、利用好，就必须高度重视和抓好土地利用规划工作，切实发挥规划的“龙头”作用。4、 土地利用总体规划的任务是什么？答：土地利用总体规划是为了实现一定时期经济和社会发展目标，节约和合理利用土地，保护耕地及其他重要的土地资源，维护土地利用的社会整体利益，对城乡各项土地利用的统筹部署和全面安排。其主要任务，一是社会整体和长远利益出发，综合配置各类土地资源，优化土地利用结构和布局；二是合理开发、充分利用、有效保护和科学整治土地，促进经济、社会、环境协调发展；三是控制土地供给总量，促进土地市场的健康有序发展，提高土地资产效益；四是建立健全实施规划的机制和法律，促进、维护和监督城乡建设、土地开发等各项土地利用活动按规划进行，保证规划目标的实现。不同国家、不同时期尽管由于社会经济发展条件和发展水平的不同，土地利用规划的任务也有所差异和侧重，但其共同点仍是存在的，即协调不同利益主体之间的用地需求和矛盾，调整、优化土地利用结构和布局，统筹安排各类用地，维护土地利用的社会整体利益。我国人口多，人均耕地和耕地后备资源少，又是发展中的社会主义大国，各类用地矛盾尖锐，在一个相当长的时期内，土地利用规划工作的主要任务之一就是保护耕地。同时，为了缓解各类用地矛盾和保护环境，也要积极稳妥地开发宜农荒地，大力整治土地。土地利用总体规划与土地市场建设也有十分密切的关系。积极的规划措施的运用，早已成为各国和地区调控地价、保障土地市场健康发展的重要手段。土地利用规划作为一个过程，既包括制定规划，科学合理地安排土地的开发、利用、整治和保护，又包括实施规划，即采取各种有效措施，包括建立健全各种引导机制和管制规划，以保证规划的实施。5、 土地利用总体规划的内涵和特性是什么？答：土地利用总体规划是指各级人民政府为了实现土地资源可持续利用，保障经济、社会、环境协调发展，在一定区域范围和时期内，根据土地资源现状、潜力和各业用地需求，对城乡土地利用进行的统筹安排和综合部署。土地利用总体规划具有以下几个特性：（1）综合性。又称整体性或总体性。从规划对象看，土地利用总体规划针对的是区域内全部土地，而不是某一种用地；从规划任务看，土地利用总体规划关系到各部门用地的分配与使用，要综合各部门对土地的需求，协调各部门的土地利用活动，对土地利用结构和土地利用方式作出调整，使之符合经济和社会发展目标，以促进国民经济持续、快速、健康发展；从规划内容看，土地利用总体规划以土地利用安排为核心，同时也包括对土地开发、整治、保护的综合安排。（2）战略性。土地利用总体规划，特别是全国、省级和地（市）级土地利用总体规划，侧重研究解决一些重大的战略性问题，如国民经济各部门的用地总供给与总需求的平衡问题、土地利用结构与用地布局的调整、土地利用方式的重大变化等。乡级土地利用总体规划需要落实地块的规划用途，但它以土地用途分区的方式出现的，一般不涉及具体确定土地使用单位或个人使用土地的范围、经营方向或用地的内部规划问题。（3）长期性。土地利用总体规划是对与土地利用有关的重要经济、社会、环境问题的长期变动趋势作出预测，据此制订土地利用规划方案，拟订战略性的方针、政策和措施。由于土地利用对经济、社会、环境的影响是长期的、渐进的，有些影响（如城乡建设、土地开发等）是难以逆转的，调整土地利用结构与利用方式，使之达到预定的目标，也是长期才能实现的。这就决定了需要有一个长期的规划，以使土地利用的变化能与长期的经济社会环境发展演变过程相协调。（4）控制性。土地利用总体规划的控制性主要表现在两个方面：从纵向讲，下一级的土地利用总体规划受到上一级土地利用总体规划的控制和指导；从横向讲，一个地区的土地利用总体规划，对地区内国民经济各部门的土地利用起到宏观控制作用。（5）权威性。土地利用总体规划依法由各级人民政府编制，通过国家权力保证其实施，对于违反土地利用总体规划的土地利用行为要追究其法律责任，因此不同于行业或者部门用地规划。6、 土地利用总体规划的法律地位是什么？答：土地利用总体规划的法律地位主要体现在：（1）它是一项国家措施。土地管理法规定“国家编制土地利用总体规划”（第4条）：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”（第18条）。地方各级土地利用总体规划是国家土地利用总体规划体系的组成部分，其编制必须符合全国规划，并实行逐级控制。（2）它是具有法定效力的规划。土地管理法规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”（第21条）：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地”（第4条）。（3）它是土地利用上最具权威的规划。土地管理法规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”（第22条）。“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接”（第23条）。土地利用专项规划、规划设计等也必须在土地利用总体规划的控制和指导下进行。（4）土地利用总体规划的法定作用主要体现在：它是审批各类土地利用项目的法定依据。根据土地管理法的有关规定，预审建设项目用地，批准农用地转用、土地征用和乡（镇）建设用地、农民住宅用地，审批土地开发、整理、复垦等项目用地，都必须依据土地利用总体规划，不符合土地利用总体规划的各类土地利用项目均不得批准。它是使用土地和开发、整治、保护土地的法定依据。通过土地利用总体规划，国家确定了每块土地的用途。城乡建设、土地开发等各类土地利用活动都必须符合土地利用总体规划确定的土地用途。没有编制土地利用总体规划的地方，不得改变土地现状用途。它是依法查处违法批地、用地的法定依据。土地管理法规定，对违反土地利用总体规划批准和使用土地的，要分别给予不同形式的处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。土地利用总体规划也是土地利用动态监测的重要依据。7、 土地利用总体规划的原则是什么？答：土地管理法规定，编制土地利用总体规划遵循以下原则：（1）保护耕地和控制建设用地的原则。保护耕地与严格控制建设用地是一个问题的两个方面。目前，城市、集镇和村庄盲目扩张是造成耕地减少的重要原因。要保护耕地，就要严格控制城市、城镇和村庄建设用地规模。在土地利用总体规划编制中，要依据上级土地利用总体规划的规划主要控制指标，认真审核当地城市和村庄的人口规模和人均用地指标。在此基础上，确定建设用地规模，并通过土地利用分区，将各类建设用地区体现在土地利用总体规划图上。同时，划出基本农田保护区和一般耕地区，对耕地实行特殊保护。（2）提高土地利用率的原则。在土地利用总体规划的编制中，要认真分析城乡各类用地特别是建设用地的潜力，严格控制建设用地规模，促进土地的集约利用。目前我国农村居民点用地人均用地大，超过150平方米，现有农村居民点整理复垦潜力很大。在我国大部分地区，农田中不同程度地分散着一些闲散地、废沟塘、取土坑等。据调查，通过农村土地整理，可增加5-10%的耕地。要通过严格控制建设用地和加强土地开发整理，促进土地集约利用，提高土地利用率。（3）统筹安排用地的原则。人多地少、土地资源不足是我国的基本国情，而土地又具有多种功能和用途，各行各业的发展都需要用地。因此，在安排土地利用时，必须坚持统筹兼顾原则。在制定土地利用总体规划时，不仅要注意协调建设用地与农用地之间的矛盾，还应统筹安排农业内部结构调整用地，协调好农、林、牧、渔各业之间的土地利用矛盾。同时，还应考虑土地资源综合利用问题，即土地开发、利用、整治与保护之间的统筹协调问题。（4）可持续利用的原则。在土地利用总体规划编制中，要加强耕地保护，保证必要的耕地面积，这是我国经济社会可持续发展的基础和前提。土地利用总体规划在确定耕地开垦的范围时，要充分考虑开垦活动带来的环境影响，避免因耕地开垦造成新的水土流失、土地沙化等不利影响。划定耕地开垦区时，要注重生态保护。对已经开发利用但利用不合理或不充分的土地，要提出整治措施。要划定重点土地整理区，以便对田、水、路、林、村等进行综合整治，提高土地利用率。坚持在保护和改善生态环境的条件下进行土地开发和土地整理，使土地得到高效利用和持续利用。（5）耕地占补平衡原则。在土地利用总体规划编制中，要体现耕地占补平衡的原则。耕地占补平衡不仅是指标上的平衡，还应在土地利用分区上得到反映。一是要划定足够面积的基本农田保护区和一般耕地区；二是要划定与耕地占用相匹配的耕地开垦区和土地整理区，保证占地者能够开垦或整理出数量与质量相当的耕地。8、 土地利用总体规划的编制依据是什么？答: 根据土地管理法，各级人民政府组织编制土地利用总体规划必须依据：（1）国民经济和社会发展规划。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、整治、保护在空间上、时间上所作的总体安排。土地是国民经济和社会发展的基础，国民经济和社会发展规划是编制土地利用总体规划的重要依据，土地利用总体规划要为实现国民经济和社会发展规划提供土地保障。土地利用总体规划确定的规划目标和土地利用布局，原则上应当服从国民经济和社会发展规划的要求。（2）国土整治规划。国土整治规划是为了协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系而进行的规划。它的主要对象是土地、水、气候、矿产、生物、旅游和劳动力等自然、社会和经济资源。国土整治规划的主要任务是勾画国土开发整治的基本蓝图，进行生产力和人口、城镇的总体规划布局，明确重点开发地区的发展方向，提出重大国土整治任务和要求，制定国土整治的重大政策、措施。国土整治规划要靠土地利用总体规划来落实，土地利用总体规划要充分反映国土整治规划的要求。（3）资源环境保护的要求。一是要从国家和民族的长远利益出发，按照可持续发展的要求，在保持耕地总量基本稳定的前提下，制定土地利用总体规划。二是要充分考虑生态环境建设的要求。对坡度大于25度的耕地，在土地利用总体规划中应分期分批将这些陡坡耕地退耕还林还牧。在土地利用总体规划中应划出重点土地整理区，通过对田、水、路、林、村的综合整治，改善生产和生活环境，提高土地利用率，增加土地有效使用面积，改善当地土地供求状况。根据我国人多地少、农用地特别是耕地不足的国情，土地管理法确定了以土地供应制约和引导需求的方针。也就是说，土地利用总体规划的编制，应当充分考虑当地供应能力，在切实保护农用地特别是耕地的前提下，确定建设用地供应数量。（4）上一级土地利用总体规划。下级规划应当符合上一级土地利用总体规划确定的控制指标。所谓土地利用总体规划控制指标，是指根据该规划确定的土地利用目标而分解的需要下级土地利用总体规划执行的主要规划指标。全国土地利用总体规划确定了全国土地利用总体布局和对各省、自治区、直辖市的主要规划控制指标。地方各级土地利用总体规划要严格依据上级土地利用总体规划的布局要求和主要控制指标，并结合当地土地利用实际进行编制。下级土地利用总体规划确定的建设用地总量和建设占用农用地、耕地的数量不得超过上级土地利用总体规划下达的建设用地指标，下级土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田保护面积不得低于上级土地利用总体规划下达的耕地保有量指标。除规划指标外，下级规划还应当符合上一级土地利用总体规划对土地利用布局的安排。（5）具体编制土地利用总体规划时，还应当依据：有关土地利用和管理的法律、法规、行政规章和技术规范，除土地管理法等有关土地的法律、法规、行政规章和技术规范外，还包括水、森林、矿产、草原、渔业、环保、城市规划、水土保持等方面的法律、法规、行政规章和技术规范。有关土地利用的规划、计划和政策。为编制土地利用总体规划所进行的调查研究成果，主要包括土地利用总体规划实施评价、土地利用现状与潜力分析、土地适宜性评价、耕地保护和基本农田布局调整、建设用地供需预测、土地利用战略研究、协调土地利用与生态建设等。基础资料，包括土地利用现状变更、土地利用更新调查资料等土地利用与管理资料；社会经济与相关政策、规划资料：区域常住人口、流动人口、统计年鉴、国民经济与社会发展规划、城市规划、交通规划、水利规划、环境保护规划等；自然生态环境背景资料：自然条件、自然资源、生态环境、自然灾害等资料。9、 土地利用总体规划与国民经济和社会发展规划是什么关系？答：国民经济和社会发展规划包括短期的年度计划、中期的5-10年规划和10年以上的长期规划，一般包含了国民经济发展和社会发展两部分内容。国民经济发展方面的内容包括从生产、流通、消费到积累，从发展指标到基本建设投资，从部门到地区发展，从资源开发利用到生产力布局等，内容非常广泛。社会发展方面的内容包括人口、就业、住宅、社会福利、环境保护等。为了适应社会主义市场经济体制的要求，国民经济和社会发展规划也进行了一系列改革和完善。区别于传统计划经济体制下的规划，现阶段的规划具有4个基本特点，即指导性、宏观性、战略性、政策性；规划的功能主要包括目标导向、平衡协调、资源配置、政策选择、规范约束和激励维护等。从宏观上讲，现阶段国民经济和社会发展规划的主要任务是：综合分析经济社会发展形势，搞好经济预测；合理确定国民经济和社会发展战略；规划重大经济结构和合理确定产业政策；规划生产力布局、国土整治和重点建设；研究提出宏观经济调控的目标与政策。土地利用总体规划与国民经济和社会发展规划的关系是：（1）国民经济和社会发展规划是土地利用规划的依据。与土地利用规划关系密切的是国民经济和社会发展规划中的有关生产力布局、人口、国土整治、资源利用和重点建设等部分的发展计划。土地利用规划依据国民经济和社会发展规划所确定的有关内容合理确定规划目标、各类用地规模和布局等。（2）土地利用总体规划是对国民经济和社会发展规划的落实。国民经济和社会发展规划中关于产业政策和生产力布局、国土整治、资源利用、城乡建设的轮廓性安排，需要通过土地利用规划等加以具体落实。（3）土地利用总体规划在落实国民经济和社会发展规划中，可以根据客观需要进行调整。土地利用规划确定的目标、方针、用地分区和用地指标，原则上应符合国民经济与社会发展规划。但在特殊情况下，即在编制土地利用规划过程中，经过反复研究，在某些或某项用地的安排上仍不能完全满足国民经济与社会发展长远规划的需要时，应具体分析产生矛盾的原因，向政府提出书面报告，说明情况并提出解决这一矛盾的具体意见。（4）土地利用总体规划可以根据土地利用的长期性和难逆转性特点，作更长远的考虑。土地利用特别是城乡建设、土地开发，一旦变成现实，就很难变更，因此，规划期限一般比较长。对国民经济和社会发展规划没有涉及而又影响土地长远利用的有关内容，土地利用总体规划应作出预测和安排。10、 土地利用总体规划与相关部门规划是什么关系？答：（1）土地利用总体规划与国土规划的关系国土指一国主权管辖之内的陆地和水域。国土及依附国土的自然资源是一国进行社会经济活动的基本条件。国土规划是国家或地区以国土为对象，以协调经济发展与人口、资源关系为宗旨，对国土资源的开发、利用、生产力总体布局、基础设施的建设以及国土整治等进行的战略性安排。国土规划也涉及土地资源的开发利用整治问题，但它只提出土地开发利用整治方向和某些主要指标，不具体确定土地利用结构和布局的调整，以及土地开发、利用、保护、整治的实施措施。从规划体系而言，土地利用规划要与国土规划相衔接，并具体提出土地开发、利用、整治、保护的指标、布局安排和调控措施。土地利用规划可以根据客观需要，对国土规划有关土地利用的安排加以调整和补充。（2）土地利用总体规划与城市（镇）、村镇规划的关系城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源的有效配置和合理利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。城市规划根据其详细程度的不同，又进一步分为城市总体规划、城镇体系规划、分区规划、详细规划。村镇规划是为实现村镇的经济和社会发展目标，确定村镇的性质、规模和发展方向，协调村镇布局和各项建设而制订的综合部署和具体安排，是村镇建设与管理的依据。根据国务院颁布的村庄和集镇规划建设管理条例，村镇规划一般分为村庄、集镇总体规划和村庄、集镇建设规划两个阶段。从城市、村镇规划的任务和内容看，土地利用规划与城市、村镇规划既密切相关，又有本质区别。城市规划、村镇规划是一定时期内城市、村镇发展的蓝图和各项建设工程设计和管理的依据。土地利用总体规划的规划范围的整个地域，它要对包括城市、村镇用地在内的全部土地作出统筹安排。所以，在土地利用上，城市规划、村镇规划和土地利用规划的关系是点与面、局部与整体的关系，局部应当服从整体。为此，新土地管理法明确规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。”在土地利用规划和城市、村镇规划的编制和实施管理中，要依法搞好两种规划的协调和衔接。土地利用总体规划主要在城市或村镇发展用地的规模、方向和范围上进行协调，确定城市或村镇建设用地区的界线。协调内容包括城市、村镇体系布局，城市、村镇人均总用地指标，城市、村镇用地发展规模和布局，城市蔬菜基地和生态环境保护用地的安排等。协调的重点应放在城市、村镇建设用地区的范围和界线上。有的城市，特别是大城市或特大城市，把城市规划区划得很大，甚至把整个行政辖区作为城市规划区时，土地利用总体规划就应在城市规划区内划出城市建设用地区和其他用地区，并制定相应的管理措施。在规划执行上，土地利用总体规划一经批准，城市规划在建设用地规模上就应当服从土地利用总体规划。原已批准的城市建设用地规模超过了土地利用总体规划划定的建设用地范围的，应当及时修改，按土地利用总体规划划定的建设用地区的范围修改城市规划。这样就可以正确处理好两个规划的关系，保护好农用地特别是耕地，适应和促进城乡建设发展。(4)土地利用总体规划与江河、湖泊开发治理规划根据土地管理法的规定，土地利用规划与江河、湖泊开发治理规划的关系是：江河、湖泊综合治理和开发利用规划要与土地利用总体规划相衔接。江河、湖泊综合治理和开发规划是与地表水资源的开发利用、水害防治有密切关系的区域性综合规划。该规划所规定的江河、湖泊、水库的管理和保护范围及蓄洪滞洪区的范围，要与土地利用总体规划相协调。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划。在上述管理和保护区内，因行洪、蓄洪、滞洪、防洪、航运、灌溉、输水的需要，对区内土地利用有许多特殊要求，如不得擅自砍伐森林，不得污染水质，不得围湖造田，不得陡坡开荒，不得在河床、河滩内修建建筑物等。在江河、湖泊、水库的管理、保护范围及蓄洪滞洪区内，土地利用应当服从这些规定。11、 什么是土地利用总体规划体系？我国的土地利用总体规划体系的现状如何？答：土地利用总体规划体系是指由土地利用规划法规体系、行政体系和运作体系组成的系统。土地利用规划法规体系是土地利用规划体系的核心，为土地利用规划行政和土地利用规划运作提供法定依据。土地利用规划法规分为国家和地方两个方面的法规体系，前者包括主干法（如土地管理法等）、相关法（如环境保护法、城乡规划法等）、行政法规（如基本农田保护条例等）和专项法规（包括国务院主管业务部门根据宪法和有关法律、行政法规制定的命令、规章、规程、规则、办法等）；后者包括地方性法规和规章。土地利用规划行政体系是指土地利用规划行政管理体制，在土地利用规划管理中起主导作用。我国实行国家集中统一管理与分级管理相结合的土地利用规划行政管理体制。根据土地管理法，各级人民政府组织编制土地利用总体规划，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制；土地利用总体规划实行分级审批，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院审批；省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准；上述规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准，其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治区人民政府批准。土地利用专项规划一般由土地行政主管部门组织编制，报有权批准项目的地行政主管部门审批。土地利用规划运作体系是指各级、各类土地利用规划在规划和用地控制中所起的实际作用及其相互关系。就各级土地利用总体规划而言，全国规划、省级规划和市（地）规划中的市域土地利用总体规划总体上属于战略性规划，主要起宏观调控作用，是制定下一级土地利用总体规划的依据，同时在规划实施中也发挥着一定的“直接”作用，其规划目标和主要用地指标、重点用地项目安排是制定土地利用年度计划、预审和审批大型用地项目的依据。市（地）级规划中的中心城区土地利用总体规划和县级、乡级规划总体上属于管理性和实施性规划，是预审建设项目用地、审批农用地转用和土地征用、审查土地整理复垦开发项目、划定基本农田保护区的依据。土地利用专项规划是土地利用总体规划的深化和补充，在土地利用总体规划的控制和指导下编制，是审批土地利用项目和进行土地利用项目规划设计的依据。土地利用规划设计应当依据土地利用总体规划和专项规划进行，是具体实施土地开发、利用、整治、保护项目的依据。我国土地利用规划法规体系建设的现状是：总体上取得显著进展，但仍存在立法滞后和执法不力等问题。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的土地管理法，首次将土地利用总体规划列为专章，对各级人民政府编制规划、实施规划及相关法律责任等都作了明确规定，提高了土地利用总体规划的地位和作用。国务院还修订颁布了土地管理法实施条例、基本农田保护条例等行政法规。国土资源部和原国家土地管理局先后下发了土地利用总体规划编制审批暂行办法、土地利用年度计划管理办法、建设项目用地预审管理办法等专项规章，以及县级土地利用总体规划编制规程（试行）、土地开发整理规划编制规程、土地开发整理项目规划设计规范等规范。一些省、市也相继制定了地方性土地利用规划法规、规章。土地利用规划的执法、守法环境明显改善，规划法定的观念得到越来越多人的认同。但是，土地利用规划的法制建设状况与依法行政和按规划用地的要求相比仍有相当大的差距。现行土地管理法等法律对土地利用规划的规定比较原则，尚未形成比较完整的法规体系；城乡开发建设中违反规划批地用地和擅自修改规划问题在一些地方时有发生。因此，需要加紧制订和完善有关的法规、规章、规程和地方性配套法规；特别是需要制定专门的土地利用规划法律，对土地利用规划的规定进一步具体化和补充、完善。同时，要进一步加强土地利用规划依法行政宣传教育，加大对违反规划批地用地和擅自修改规划等各种违法行为的打击力度，切实维护规划的权威性和严肃性。土地利用规划行政体系建设方面，按照土地管理法确立的集中统一管理与分级管理相结合的土地利用规划管理体制已基本建立，但管理不到位的问题在一些地方依然存在。土地管理法颁布以来，按照自上而下逐级控制的要求组织开展了五级土地利用总体规划编制工作。为保证规划的实施，各地均实行用地审批机关与规划审批机关一致，即规划由哪一级政府审批，用地也由该级政府审批。机构建设上，各级土地行政主管部门都明确了土地利用规划管理职能。土地利用规划运作体系建设方面，基本形成了与我国现行管理体制相适应的土地利用规划编制和实施运行体系。各级土地利用总体规划、专项规划的编制和实施，有力地推动了土地的集约和合理利用，推进了耕地保护和土地整理、复垦，促进了土地市场的健康发展，同时，也提高了土地管理水平和管理效率。实践证明，土地管理法确立的土地利用规划运行体系是科学、合理的。但是，也应该看到，按照新土地管理法编制和实施土地利用规划还是第一次，规划实施中也出现了对客观情况的适应能力不强、个别规划甚至严重脱离实施等问题。在加强土地利用规划法制建设和强化土地利用规划行政管理的同时，要加强土地利用规划的学科建设和理论建设，不断提高规划的科学性、规范性和可操作性。12、 各级土地利用总体规划的主要任务是什么？答：我国土地利用总体规划按行政区域分为国家、省级、地（市）级、县级和乡（镇）级共五级。各级规划自上而下逐级控制，组成一个完整的土地利用总体规划体系。（1）国家和省级土地利用总体规划。 这两级土地利用总体规划属于高层次的政策性规划，主要任务是从区域资源配置、人口增长、经济布局和环境整治的要求出发，综合研究提出各类用地供需总量平衡指标，协调全局性的重大用地关系，提出不同类型地区土地利用的方向、目标和政策，确定土地开发、整治和保护的重点地区，并将规划主要控制指标分解到下一级政府，为国家或省级土地资源利用的宏观调控和社会经济政策的制定提供依据。（2）市（地）级规划。它是由省级规划向县级规划过渡的中间层次，其中，市（地）域土地利用总体规划仍属于政策性规划的范畴，中心城区土地利用总体规划则属于管理型规划。市（地）级规划的主要任务，是在省级规划的控制和指导下，进一步研究分析市（地）域土地的供需情况，综合研究提出各类用地供需总量指标，提出各地域土地利用的方向和管理措施，重点确定中心城市建设用地规模和范围，处理好土地开发、利用、保护、整治的关系，确定基本农田保护、土地开发整理和生态环境保护建设的重点地区，并将规划主要控制指标分解到县级政府，为全市土地资源利用的宏观调控、管理和社会经济政策的制定提供依据。市（地）级规划作为一级较大区域的规划，要注意处理好本地区与周边地区在中心城市职能、产业结构、重大基础设施项目建设上的分工与协作关系。（3）县级规划。它属于管理型规划，是土地利用总体规划的重要依据。县级规划的主要任务是在市（地）级规划的控制和指导下，研究各类用地的规模和布局；重点确定耕地、土地开发整理和城镇建设用地控制指标和布局，划定各类土地用途区，为利用土地和审批各类土地利用项目提供依据。县级规划要体现定性、定量、定位、定序的要求，其总量控制指标应落到实处，尤其对于城镇用地，不仅要有全县（市）的城镇用地总规模控制，而且要有每一个城镇的控制指标。在土地的开发、利用、整治、保护等方面，县级规划要具体确定重点项目的类型、时序、规模和范围。（4）乡级规划。它处于土地利用总体规划体系的最低层，属实施型规划。乡级规划的主要任务，是根据县级规划的要求和本乡（镇）自然社会经济条件，综合研究和确定土地利用的目标、发展方向和各类用地指标，进行土地用途分区，落实每一块土地的具体用途和限制条件，重点安排好耕地、生态环境用地及其他基础产业、基础设施用地，确定村镇建设用地和土地整理、复垦、开发的规模和范围。乡级规划重在定位落实，要以规划图为主，提高规划的可操作性。 13、 各级土地利用总体规划的主要内容是什么？答：（1）全国、省级、地（市）级土地利用总体规划的主要内容是：综合研究影响土地利用的自然、经济、社会和环境条件及其发展变化趋势，分析土地资源利用的现状和潜力，预测各地区、各类用地的需求及变化。确定土地利用的目标、方针和近期任务。