水资源保护有关法规介绍.ppt

第九章 水资源保护有关法规介绍,9.1 我国法律规范的表现形式及其创制机关9.1.1 法律(就狭义而言) 法律是拥有立法权的国家机关，根据立法程序制定和颁布的规范性文件。法律包括根本法、基本法和其他法律。,9.1.1.1 根本法即宪法 它规定我国的根本制度和国家生活的基本原则，包括我国的社会制度和国家制度的基本原则、国家机关的组织和活动的基本原则、公民的基本权利和义务等。宪法具有最高法律效力，是制定其他法律的依据，所以宪法又称：“母法”。宪法由全国人民代表大会制定。宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上多数通过。,9.1.1.2 基本法律 它规定我国社会政治、经济、文化、以及其他社会生活中某些基本的和主要的社会关系。基本法律的效力仅次于宪法，是制定从属法规的依据。基本法律包括民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、行政诉讼法等。基本法律的制定和修改由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。在全国人民代表大会闭会期间，常务委员会可以进行部分补充和修改，但是不得同该项法律的基本原则相抵触。,9.1.1.3 其他法律 指宪法和基本法律以外的法律(1982年以前的宪法称基本法律为法律，称其他法律为法令)。它规定我国政治、经济、文化以及其他社会生活中某个方面的社会关系。其效力略低于基本法律而高于法规，也是制定法规的依据，包括水法、矿产资源法、森林法、土地管理法、渔业法、治安管理处罚条例、逮捕拘留条例等。其他法律的制定和修改由全国人民代表大会常务委员会以全体委员的过半数通过。,9.1.2 法规 法规一词有两种含义。一种含义是泛指宪法、法律、法规和国家机关制定的一切规范性文件的总称；另一种含义是专指某些国家机关制定的规范性文件。本章叙述的是专指意义上的法规。 法规分为行政法规、地方性法规和民族区域自治条例和单行条例。,9.1.2.1 行政法规 由国务院根据宪法、法律而制定的规范性文件和国务院认可(批准和同意转发)的部、委制定的规范性文件，以及国务院发布的具有普遍约束力的决定、命令、通令和通知等法规性文件。行政法规的效力低于法律而高于地方性法规，是制定地方性法规、自治条例、单行条例和规章的依据之一。,9.1.2.2 地方性法规 指省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会、省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市(简称特定的省辖市)的人民代表大会及其常务委员会根据宪法、法律和行政法规而制定的规范性文件。省、自治区、直辖市制定的地方性法规报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。特定的省辖市制定的地方性法规，报省、自治区的人民代表大会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。,地方性法规的内容不得违背法律和行政法规的原则和规定。省级地方性法规的效力高于特定省辖市级地方性法规。特定省辖市级地方性法规的内容不得违背有隶属关系的省级地方性法规的原则和规定。,民族自治区域的自治条例和单行条例。指民族自治地方的人民代表大会根据宪法、法律和国务院的行政法规而制定的关于民族自治的规范性文件。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例。报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会备案。,9.1.3 规章 规章分为行政规章和地方政府规章。9.1.3.1 行政规章 指中央行政机关即国务院所属部、委依照行政职权而制定的针对某一类行政事务的规范性文件。,9.1.3.2 地方政府规章 指省、自治区、直辖市人民政府以及特定的省辖市人民政府依照法律规定的权限而制定的规范性文件和认可(批准或者同意转发)的由所属厅、局、委制定的规范性文件。 国务院各部、委在本部门权限内发布的具有普遍约束力的决定、命令等文件，与行政规章的法律效力等同。省、自治区、直辖市人民政府和特定省辖市人民政府在自己的权限内，发布的具有普遍约束力的决定、命令等文件与地方政府规章的法律效力等同。,9.1.4 其他规范性文件 其他规范性文件，指特定省辖市以外的市和县的人民代表大会及常务委员会，以及人民政府，依照法律规定的权限，通过和发布的具有普遍约束力的决议、决定、命令、管理细则等规范性文件。 其他规范性文件还包括乡、民族乡、镇的人民代表大会或者人民政府，在职权范围内，通过和发布的在本行政区内有普遍约束力的决议、决定和命令等规范性文件。,9.2 水环境保护的一些政策、法律9.2.1 环境政策体系 环境政策是国家为保护和改善环境而对一切影响环境质量的人为活动所规定的行为准则。我国的环境政策，是政府部门为了有效地保护和改善环境所制定和实施的环境保护工作方针、路线、原则、制度及其它各项政策的总称。 随着环境保护工作的不断深入，经过反复的实践和探索，我国已经初步形成自己的环境政策体系。主要由以下三个方面构成：,(1)环境保护的方针、原则和制度 早在1956年，我国就提出了工业废物“综合利用”方针。1973年确立了我国环境保护工作的基本方针：“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。” 1983年提出环境保护是我国的一项基本国策，并确定了环境保护的战略文件，即“三同步”的方针：经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益和环境效益的统一。 我国环境保护法明确规定了“预防为主与防治结合”的原则，“谁污染谁治理”的原则；“环境影响报告书制度”及“三同时”制度。,(2)环境保护的具体政策 环境是由各种环境要素所构成的，环境保护，具体来说就是指保护各类环境要素。因此，在制定环境保护政策时，要针对保护各类环境要素的需要，制定一些具体的政策。如自然保护区政策、森林保护政策、土地保护政策、大气环境政策、水环境政策、居民区环境政策等。,(3)环境保护的相关政策 为了使上述各项环境保护的方针、政策、原则和制度得以顺利的实施，还需要制定一些相关的政策。如：环境社会政策、环境经济政策、环境技术政策、环境管理政策等。 环境社会政策是为解决人与社会作用而产生的环境问题所制定的政策。如环境人口政策，环境纠纷处理政策以及国际活动方面的环境政策等。 环境经济政策是指为了保护环境所制定的有关经济政策。如，奖励“三废”综合利用政策，排污收费政策等。,环境技术政策是为解决环境问题而制定的有关科学技术方法、途径等方面的政策规定，如环境保护技术政策，水污染防治技术政策等。 环境管理政策是为实施环境监督管理所规定的政策。如：环境监测制度、环境影响评价制度、排放污染物许可证制度、污染限期治理制度等。,9.2.2 水污染防治法 水污染防治法颁布于1984年5月11日，是环保法体系中有关水污染防治的专门法律。共分7章46条。 第一章总则，说明了水污染防治法的目的和任务，适用范围以及各监督管理部门的责任。根据水污染防治法的规定，各级人民政府的环保部门是统管机关，水利部门及重要江河流域水资源保护机构处于协同管理的地位。 第二章水环境质量标准和污染物排放标准的制定，规定了水环境质量标准及污染物排放标准的国家标准由国务院环保部门制定。省、自治区、直辖市人民政府可以制定严于国家标准的水污染物排放标准。,第三章水污染防治的监督管理，规定了排污收费、污染物申报、环境影响评价制度及各部门的主要职责与义务。 第四章防止地表水污染，规定了防止地表水污染的各项措施。主要是一些禁止条款。 第五章防止地下水污染，规定了防止地下水污染的各项措施。 第六章法律责任，对违反水污染防治法的行为应负的责任做了明确的规定。 第七章附则，对水污染防治法中的一些特定名词进行了解释并规定了国务院环保部门可以根据此法制定实施细则。,水污染防治法中与水利部门职责直接相关的条款有第三条、第四条、第十三条、第十五条、第十八条。 水污染防治法颁布实施10多年来，在控制工业污染源方面起到了良好的作用。但随着经济形势的发展，由于种种原因，水污染没有能得到有效的控制，有的地区甚至相当严重，为了进一步完善水污染防治法，全国人大立法机构正在组织对该法的修订，有关部门和专家在总结以往经验的基础上，经过认真的研计，提出了修改意见。,9.2.3 取水许可制度实施办法 取水许可制度是水法规定一项制度，其实施办法于1993年8月1日由119国务院令发布，取水许可制度实施办法是目前水资源管理较具体的法规。 取水许可制度实施办法贯彻了开发利用与保护，水量水质一体化管理的原则及各级水行政主管部门在审批取水许可、发放取水许可证方面的权属管理地位。,取水许可制度实施办法规定新建、改建、扩建的建设项目，需要申请或者重新申请取水许可的，建设单位应当在报送建设项目设计任务书前向县级以上人民政府水行政主管部门提出取水许可预申请，经批准的取水许可预申请是报送建设项目设计任务书时的必备文件。 经批准的建设项目应当持设计任务书向县级以上水行政主管部门提出取水许可申请。办法规定了取水许可申请应当提交的文件及取水许可申请书的内容，并规定必须说明退水地点和退水中所含主要污染物以及污水处理措施。 取水许可申请被批准之后，水行政主管部门应向建设单位发放取水许可证。,取水许可制度实施办法还规定了各级水行政主管部门的管辖范围，以及取水许可的时限，违法取水的处罚措施等。 实施取水许可制度是加强水资源统一管理的核心，也是水法和各级政府赋予水行政主管部门的主要职责。目前，各省(市)已普遍开展了取水登记和审批、发放取水许可证的工作。这对加强水资源的统一管理和宏观控制，有效地保护和合理开发利用水资源起到了显著作用。,9.2.4 取水许可水质管理规定 为全面贯彻取水许可制度实施办法，加强水资源管理和保护，水利部发布了取水许可水质管理规定，自1996年1月1日执行。 取水许可水质管理规定提出了水质管理要求：取水处水体水质或经处理的水质应达到申请用水水质要求。申请取水人不得向水源地一、二级保护区及供水渠道内排放含有污染物的退水；不得利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放含有毒污染物、含病原体的退水；向河道、湖泊退水，应当符合国家或地方的污染物排放标准；在实行排放总量控制的水域，退水中污染物总量不得超过规定的指标。,新建、改建、扩建的建设项目，建设单位在提出取水许可申请时应按规定提交取水和退水对水环境影响的分析报告；取水许可预申请受理机关应对取水和退水水质对水的环境影响分析是否可靠，有无漏项，并按取水许可水质管理要求逐项提出书面审查意见。若文件不符合规定要求，可要求申请人补正后再行审查。对于原水水质或经处理后仍不能满足申请人要求；污水治理能力不足，退水水质将超过排放标准；向城市一、二级水源保护地排放含污染物的退水；总量控制区内，退水中污染物总量超过总量控制指标；取水或退水严重影响第三者用水水质的情况，审批机关不予同意取水许可预申请。,建设单位在提出取水许可申请时，涉及水质应提交取水工程环境影响报告书(表)及预申请的审查意见。受理机关应经核查后，根据规定提出审查意见。 取水工程竣工验收后，申请人应向审批机关报送取水口、退水口及受纳水体的水质及退水水量，经核验合格后，发给取水许可证，方可投产。 取水许可水质管理规定还对改变退水地点、水量；报送年度用水计划和总结；进行水质监测及违反规定的处罚作出了相应的规定。 取水许可水质管理规定的实行，将有效地控制水环境污染，改善天然水体的水质状况，是加强水质管理，实现水质保护目标的有力措施。,9.2.5 建设项目环境保护管理办法 此办法1986年由国务院环委会及国家计划经济委员会联合颁布。 办法中具体规定了有环境影响的项目必须执行环境影响报告书的审批制度，及执行防治污染的“三同时”制度。 环境影响报告书是设计任务书(可行性研究阶段)的必备文件，环境报告书没有通过批准，计划、土地、银行、工商等部门都不再继续办理其它手续。,办法还规定了建设项目的初步设计必须有环境保护篇章以及相应的内容；施工期也必须进行环境保护。 建设项目在正式投产或使用前必须由环保部门检查“三同时”执行情况。 办法的颁布使我国建设项目的环境管理走上规范化、法律化的道路。,9.2.6 征收排污费暂行办法 征收排污费暂行办法是1982年由国务院颁布实施的，是“谁污染，谁治理”原则的具体体现。 此办法有关废水规定是：超过了国家规定标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取超标排污费。当时的国家标准主要是执行工业“三废”标准中的废水排放标准，征收的排污费作为污染治理的专项资金由环保部门会同财政部门统筹安排使用。原来规定所收排污费的80%返回原企业，后改为拨改贷进行统筹安排，1991年废水排污费征收标准有所提高。,我国排污收费的基本政策是：收费不免除治理责任；排污费强制征收；累进制收费；新污染源收费从严；过失排污、违章处罚；排污费与超标排污费同时征收；排污费可计入生产成本；排污费专款专用；排污费的补助；排污费有偿使用等十项原则。 排污收费制度实施10多年来，作为强化环境监督管理的重要手段，在发展生产、保护环境中发挥了积极作用。,9.3 水利部主要管理职责 根据水利部文件办部199855号“关于转发国务院办公厅关于印发水利部职能配置、内设机构和人员编制规定”，水利部的职能配置及主要管理职责为：,9.3.1 职能调整9.3.1.1 划出的职能 (1)水电建设方面的政府职能，交给国家经济贸易委员会承担。 (2)在宜林地区以植树、种草等生物措施防治水土流失的政府职能，交给国家林业局承担。,9.3.1.2 划入的职能 (1)原地质矿产部承担的地下水行政管理职能，交给水利部承担。开采矿泉水、地热水，只办理取水许可证，不再办理采矿许可证。 (2)原由建设部承担的指导城市防洪职能、城市规划区地下水资源的管理保护职能，交给水利部承担。,9.3.1.3 转变的职能 (1)按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划，组织水功能区划分，监测江河湖库的水质，审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。有关数据和情况应通报国家环境保护总局。 (2)拟定节约用水政策，编制节约用水规划，制定有关标准，指导全国节约用水工作。建设部门负责指导城市采水和管网输水、用户用水中的节约用水工作并接受水利部门的监督。,9.3.2 主要职责 根据以上职能调整，水利部的主要职责是： (1)拟定水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划，组织起草有关法律法规并监督实施。 (2)统一管理水资源(含空中水、地表水、地下水)。组织拟定全国和跨省(自治区、直辖市)水长期供求计划、水量分配方案并监督实施；组织有关国家经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪的论证工作；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度；发布国家水资源公报；指导全国水文工作。,(3)拟定节约用水政策，编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约用水工作。 (4)按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制；监测江河湖库的水量、水质，审定水域纳污能力；提出限制排污总量的意见。 (5)组织、指导水政监察和水行政执法；协调并仲裁部门间和省(自治区、直辖市)间的水事纠纷。 (6)拟定水利行业的经济调节措施；对水利资金的使用进行宏观调节；指导水利行业的供水、水电及多种经营工作；研究提出有关水利的价格、税收、信贷、财务等经济调节意见。,(7)编制、审查大、中型水利基建项目建议书和可行性报告；组织重大水利科学研究和技术推广；组织拟定水利行业技术质量标准和水利工程的规程、规范并监督实施。 (8)组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护；组织指导大江、大河、大湖及河口、海岸滩涂的治理和开发；办理国际河流的涉外事务；组织建设和管理具有控制性的或跨省(自治区、直辖市)的重要水利工程；组织、指导水库、水电站大坝的安全监管。 (9)指导农村水利工作；组织协调农田水利基本建设、农村水电电气化和乡镇供水工作。,(10)组织全国水土保持工作。研究制定水土保持的工程措施规划，组织水土流失的监测和综合防治。 (11)负责水利方面的科技和外事工作；指导全国水利队伍建设。 (12)承担国家防汛抗旱总指挥部的日常工作，组织、协调、监督、指导全国防洪工作，对大江大河和重要水利工程实施防汛抗旱调度。 (13)承办国务院交办的其他事项。,9.4 水规划 规划通常是与技术经济结合的综合性中长期指导性的发展计划，也是地区的或者行业、事业、产业的发展战略部署，是进行宏观调控的重要手段。现在各地区、各行业都有自己的规划，但水规划具有特殊的重要性。这是由现代社会防治水害和开发水利的事业，已经不能单就单项工作的技术经济论证进行决策，必须把单项工程置于流域或者区域的大系统之中，从全局和系统的高度把握工程的合理性和可行性。,1976年加拉斯加国际水法会议，在总结各国经验的基础上，提出水政策、水法规、水规划是水管理的3个基本要素的观点。水政策和水法规是具有普遍约束力的行为规范，但是将法定的规范具体落实到特定的流域和区域，则是一个极为复杂的问题。,例如太湖治理，涉及到两省一市的防洪、治涝、用水、通航等方面的问题，矛盾错综复杂。政策和法规对一些具体问题难以直接操作，只有经过制定规划，才能把政策、法规的原则性规范转化为具体的实施方案，从全局上和战略是有一个具体安排，以此为依据判别具体工程的合理性与可行性。也就是说，水政策与水法规的原则规定，只能通过编制规划，才能具体体现。,前面讲过，江河治理和水工程建设所要解决的是人与自然的矛盾，因而需要认识和掌握水的自然规律；水政策、水法规所要解决的是人与人在水方面的权益关系，即社会经济关系。也就是说，前者是硬件，后者是软件。而水规划则能综合地解决和处理人与水的矛盾和人与人的矛盾，是自然规律与社会规律的有机结合，是水政策、水法规与水工程建设的有机结合，是硬件与软件的有机结合。只要做好规划、重视规划，并以规划为依据，才能实现水政策与水法规的宗旨。因此，水规划具有准法规的地位。,9.5 水环境保护 水环境保护是水利部门与环境保护部门的共同任务，二者应当各司其职、协同配合。国务院批准的水利部“三定”方案明确规定，水利部负责全国水资源统一管理和保护。地方各级人民政府明确水利部门为水行政主管部门时，也都赋予其在管辖范围内水资源统一管理和保护的职责。,水利部门作为水资源保护的主管部门，也是环境保护方面的重要协同部门，在水环境监督管理方面起着不可替代的作用，并具有特有的基础和优势：1.江河、湖泊、水库、河道都有比较健全的管理机构。七大江河流域都设有水利部、国家环保局双重领导的水资源保护局(办)，各级水政水资源机构都具有水环境保护的职责，已经形成比较健全的管理组织体系。2.大量水利工程发挥调节控制水资源作用，特别是水库的调蓄作用，对改善水质，保护水环境起着举足轻重的作用。3.水利系统有健全的水文监测体系，对水资源与水环境具有监测的职能。,4.水利部门有一支理论与实践相结合的水环境方面的技术队伍和科研力量，其中有些是国内外有影响的专家，他们掌握江河的水文特性、流域规划，熟悉江河的环境容量和污染物质对水体的影响，这些技术优势也是较强的。 5.水环境保护必须分别不同的水体功能和用途，实施相应的标准和措施，而水体功能区的划分，则是水利部门的职责。 水利部门能否切实承担起水环境保护监督的职责，关键在于是否真正建立环境管理的观念，只有观念转变了，职能才得以转变，工作才能自觉地赶上去。,9.6 水费与水资源费 水法第34条规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源。 ” 水费与水资源费是水利战线演化改革的重要课题，是水利部门实现经济良性循环的重要支柱。水法对水费与水资源费的规定，为水费改革和征收水资源费提供了基本的法律依据。,9.6.1 关于水费 收取水费的合理性和必要性。水资源是一种自然资源，不是劳动创造的，没有劳动价值，也没有劳动价值转化而成的价格。它是国家和人民的宝贵财富，但不是商品。水资源的时空分布与社会用水的时空要求差异很大。水利供水工程就是按照工农业发展和人民生活的需要，通过蓄、泄、引、提等工程手段，为社会提供水源。水利工程所供的水，从经济意义上讲，已经不是天然状态的水资源，而是经过投入劳动和物化劳动加工后的水，具有价值，具有商品属性.,9.6.2 关于水资源费 (一)水是宝贵的自然资源，不是劳动创造的，没有劳动价值，也没有劳动价值转化而成的价格，我国在历史上都无偿使用。从70年代后期到80年代初期，北方和沿海一些城市水资源短缺的问题日益突出，各级政府和有关部门大力推行计划用水，厉行节约用水。水法颁布4年多来，征收水资源费工作发展较快，但由于征收水资源费的行政法规一直没有出台，征收工作存在不少困难和问题。此外，对水资源费的理论和认识方面也需要进一步深化。,(二)水资源费是由水资源的稀缺性和由法律规定的水资源属于国家的所有权形成的，也有的同志认为水资源的稀缺性和国家所有权并不构成收取水资源费的必要条件。这个问题直接涉及到水资源费的收费范围和收费性质。我们认为，持不同看法的同志没有划清必要条件与充分条件的界限，从法律和法理依据看，这种必要条件是成立的。 国家为了统筹安排和管理全社会的水权益，才规定水资源属于国家所有，这样才从法律上确立了国家统一管理水资源并征收水资源费的法律依据。,(三)征收水资源费的主要宗旨，是利用杠杆厉行节约用水，遏制用水浪费现象，加强水资源的管理与保护。同时，水资源费也是用水单位对水资源主管部门提供服务的补偿。水资源本身是没有劳动价值的，但当使它具备开发条件时，就已投入了大量劳动。因为在开发利用以前，我们必须对资源进行调查、勘测、评价和研究等，在开发利用后还有许多附加劳动支出，如对地下水的补源、回灌和保护等。这些劳动消耗的补偿，构成了水资源费的基础。,9.7 加强水行政立法工作 第一，水事立法应在宪法中有所反映。宪法是国家的根本大法，它是国家意志的最高体现。水利部作为管理全国水利工作的最高行政机关，应当充分反映水利方面的意见和要求，争取在宪法中有所反映。治水在中国历史上从来是治国兴邦的大事，争取把治山治水写入宪法，也不是不可能的。,第二，水事立法应在刑法中有所反映。刑法是国家的基本大法。水法在中国有悠久的历史，历史的重要法典都包括不少水法条文，在这些水法条文中，对于水事违法行为都规定了比较严厉的刑罚处罚条款，对水利官员失职行为，不仅可以降职、撤职，最严重的还处以死刑。水法颁布以后，各地处理了一批破坏水利的案件，但是在处理时由于没有明确的相应的刑法条文，办案比较困难。究其根源，就是在刑法中没有具体规定。,第三，民法也是一项国家的基本法律，在民国政府时期的民法中，水事条文有20多条，规定得相当具体。我国现行民法通则是通则性的，十分简炼，不可能对水事关系作具体规定，只是在民法通则第83条对相邻关系作规定时，提到了截水、排水的相邻关系，显然这是不够的。,