行业分析一种值得借鉴的金融监管方法英国的

一种值得借鉴的金融监管方法英国的“ARROW” 长期以来，英国金融监管的模式一直以“非制度化”著称，没有一套完整的、制度化的监管方法，主要采取“道义劝说”、“君子协定”等方式。进入20世纪90年代，国际商业信贷银行破产、巴林银行倒闭、国民西敏寺银行危机等一系列金融事件，促使英格兰银行不断反思监管得失。同时，金融混业经营的不断发展，使得英国原有的金融监管体制力不从心，监管当局开始探索新的监管模式。1997年5月，以布莱尔为首相的英国工党政府上台，随即宣布对英国金融体制进行彻底变革。将原来自英格兰银行等9家监管机构共同承担的监管职能移交给金融服务局(FinancialServiceAuthority，FSA，统一对银行、证券、保险等领域的监管。根据2000年金融服务和市场法，英国金融服务局自2001年12月1日起正式行使全部监管职能，并确立了四大监管目标：保持公众对英国金融系统和金融市场的信心；向公众宣传，使公众能够了解金，融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险；确保为消费者提供必要的保护；发现并阻止金融犯罪。2000年1月，英国金融服务局发表了新千年的新监管者(ANewRegulatorForTheNewMillennium一文，确立了风险监管的理念，并吸收美国和德国等监管机构的先进经验，致力于研究一整套完善的监管方法和程序。2003年2月，英国金融服务局发表了金融机构风险评估框架(TheFirmRiskAssessmentFramework，详细阐述了对不同金融机构的风险进行评估的方法ARROW(AdvancedRisk-ResponsiveOperatingFramework。这一方法在英国金融服务局的金融监管工作中发挥了非常重要的作用，收到了良好的效果，并为美国、日本等金融监管机构学习、借鉴。一、“ARROW”的基本概念和特点“ARROW”是英国金融服务局对被监管机构包括银行、保险公司及证券机构(以下简称银行(公司等在内实行的一种监督评价方法。“ARROW”与美国“CAMELS”评级制度有明显的区别。美国“CAMELS”是通过对被监管机构的经营结果进行量化评级，而对其实施差别化监管的方法。相比之下，“ARROW”具有如下特点：1.“ARROW是一种对风险过程进行评估的程序和方法，不是简单就经营结果进行评级；2.它关注被监管机构内部存在的、对监管目标构成威胁的风险，其风险的大小由对风险的关注程度(Priority来表示；3.关注程度(Priority取决于风险的影响程度(1mpact和风险发生的可能性(Probability，即Priority=ImpactXProbability；4.它设置了统一的评价标准和风险IT估程序，通过对被监管机构内部存在的风险进行持续确认和评估，进而科学确定风险的影响程度(Impact和风险发生的可能性(Probability；5.它根据关注程度的大小确定具体监管措施，提供及时的指导和帮助，对被监管机构实行过程控制，防止风险的恶化和最终损失的产生。二、“ARROW”的程序及方法“ARROW”的程序是将监管期间细分为七个阶段，即准备评估阶段、可能性风险评估阶段、制定风险控制方案阶段、内部确认和调整阶段、发送信函与沟通阶段、跟踪评估阶段、新的评估循环阶段。这7个阶段首尾相连，形成一个连续的监管闭环。(一准备评估阶段(PrepareForTheRiskAssessment在这一阶段，英国金融服务局需要解决两个问题，一是从被监管机构众多的经营实体中确定评估范围和具体评估对象；二是根据既定的评估标准确定评估对象的风险影响程度(1mpact。这一阶段既是评估的基础，也标志着评估的开始。1.确定评估范围和对象英国金融服务局根据以往的评估结论及对非现场监管过程中掌握的信息，初步判定需要对目前监管的11000家金融机构中的哪些行业、该行业中的哪些机构立即进行评估，这些行业和机构潜在着影响监管目标的哪些风险，需要引起何种程度的关注。在确定评估范围的具体过程中，需要特别注意两个问题：第一个问题，确定集团评估主体问题(idemifyingunitstoassess。对于一个跨行业、涵盖多个经营实体(MaterialBusinessUnits，MBUS的集团性银行(公司，英国金融服务局需要通过研究被监管机构的内控体制、业务特点以及管理结构，确定一个或数个经营实体作为该集团的评估主体。经营实体对集团的整体风险有着关键性影响，并且是集团主要收入来源的机构，确定的方法一般采用“10%标准”，也就是说，经营实体在集团中的收入、税前利润或资本金占到10%或以上。如一个保险集团涉及寿险、财险、再保险等公司，在集团总利润中所占的比例分别为45%、30%和7%。按照上述标准，寿险和财险利润占比超过10%，应确定为重点关注的经营实体。第二个问题，司法管辖权问题(iurisdietionalissues。随着金融国际化的发展，越来越多的英国本土金融机构拥有庞大的海外分支机构或直接从事海外业务，同时，其他国家的金融机构也在英国开立分支机构或者直接开拓英国业务。这导致其他国家金融监管的效率和质量直接影响到英国金融服务局监管的效果。为此，英国金融服务局从多个指标体系出发，评估其他国家金融监管机构的监管水平，以决定对英国海外分支机构或他国在英国设立分支机构的监管方式。2.风险影响程度(Impact的评估为有效区分风险影响程度的大小，英国金融服务局确定了4个风险影响级别：高风险(Hish、中高风险(MediumHish、中低风险(MediumLow以及低风险(Low。判断被监管机构风险影响级别的方法除经验判断外，一个重要的指标是被监管机构的规模，规模越大风险影响程度越高，规模越小风险影响程度越低。当然，英国金融服务局还要从多方面获取大量信息，综合判断被监管机构的风险影响程度，包括监管期间收集的重要情报(intelligence、与公众的直接接触以及经济和市场监测数据等。同时，英国金融服务局还通常采取市场调研、与各级市场和交易所探讨、甚至秘密走访(mysteryshopping等方式，对被监管机构所处的行业及其服务的顾客进行常规性的重点调查，包括直接参与市场的股东(购买被监管机构的股票、消费者和律师协会(类似我国的消费者权利保护协会、国会民间冤情调查委员会(ParliamentaryCommission等，以了解顾客和股东对被监管机构的意见和投诉。2000年9月至2002年3月的18个月间，英国金融服务局对2000家最大型银行(公司开展了风险影响程度评估，41%被评为低风险。(二可能性风险评估阶段(ProbabilityAssessment这一阶段英国金融服务局的工作目标是：在确定风险影响程度的基础上，进一步评估被监管机构风险发生的可能性(Probability。可能性风险评估主要依赖于非现场监测已掌握的资料；如果已掌握的信息和资料不足，英国金融服务局还要对被监管机构进行现场评估访谈。在访谈前9周，发出评估通知书，正式通知被监管机构。访谈前7周，要求被监管机构报送最新的资料，包括组织结构、公司战略变化情况，高级管理层的讲话，内部有关部门的风险报告书以及内外部审计部门的检查报告等。访谈的内容主要包括对已掌握的情况进行拾遗补缺；跟踪检查以前发现问题的整改情况及风险控制实施情况；与被监管机构关键人士的访谈等。通过访谈可以掌握进一步的信息，证实已有的判断。在掌握充分的信息之后，英国金融服务局将开展以下三方面工作。1.诊断外部环境风险(environmentalassessment英国金融服务局认为，外部环境风险是决定被监管机构风险发生可能性的关键因素。外部环境风险主要包括以下六大类：政治和法律风险、社会和人口风险、技术因素风险、经济因素风险、竞争风险以及市场结构风险。通过对被监管机构外部环境信息的综合分析，英国金融服务局可以确定主要外部环境风险。如对一家从事储蓄业务的零售银行，英国金融服务局重点关注竞争风险、市场结构风险等。2.识别特定风险(identifyingspecificrisks相对于外部环境风险来说，特定风险是指被监管机构的内部风险。识别被监管机构的特定风险包含两个方面内容，一是风险从何而来，二是特定风险对英国金融服务局的哪个监管目标产生影响，如何影响。英国金融服务局将特定风险分为两大类，即业务经营风险(businessrisk和内控环境风险(controlrisk，前者被细分为4种风险，后者被细分为5种风险。业务经营风险包括：战略风险；市场、信贷、承保和操作风险；财务稳健性；客户用户、产品服务的性质特点。内控环境风险包括：和客户用户的关系；组织结构；内部系统和控制；董事会、管理层以及员工；企业文化。通过对被监管机构业务经营风险和内控环境风险的综合分析，英国金融服务局可以对被监管机构的特定风险充分识别，并将特定风险与监管目标风险(riskstoobjectives，RTOS进行对照。英国金融服务局认定的监管目标风险主要包括以下7项：金融失败(financialfailure，操作失误或管理不当(misconductandormismanagement，消费者知情权(consumerunderstanding，欺诈或欺骗事件的发生(fraudordishonesty，市场滥用(marketabuse，洗钱(moneylaundering，市场素质(marketquality。3.对风险进行评价并汇总(scoringandaggregatingrisk在对被监管机构外部环境风险和特定风险分析的基础上，英国金融服务局要根据监管目标，汇总形成被监管机构风险发生可能性评估结果。汇总时一般要考虑被监管机构的风险控制能力对整体风险的影响。在此基础上，英国金融服务局将风险影响程度(Impact评估结果和风险可能性(Probability评估结果，按照“Priority=ImpactProbability”方法计算得出风险关注程度，并按照风险关注程度与监管目标的相关程度，以及采取监管措施的必要程度分为以下几个等级：高度风险与监管目标风险相关度高，必需采取行动消除风险因素；中高度风险与监管目标风险相关度显著，可以采取行动消除风险因素；中低度风险与监管目标风险相关度确定，可以或无需采取行动消除风险因素；低度风险(L与监管目标风险相关度低，一般无需采取行动(L为默认标准；DK信息不足，了解不充分，无法判断此类因素是否与监管目标风险相关，需要进一步调查；NA与监管目标风险无关，不会影响监管目标。评估结果形成后，英国金融服务局一般要向被监管机构进行初步反馈，主要目的是在正式形成风险控制方案前，就检查发现的主要问题与被监管机构进行沟通，就一些关键事实进一步核实，以保证风险控制方案的准确性和合理性。(三制定风险控制方案阶段(RiskMitigationProgramme，RMPS在完成风险关注程度(Priority的评价之后，英国金融服务局的工作目标，是根据被监管机构风险评价等级的高低确定应当采取的措施，形成风险控制方案。对于“高度风险”、“中高度风险”以及“中低度风险”的被监管机构，要根据风险的性质、严重程度以及英国金融服务局的监管意图，研究制定具体的控制措施。这些措施按照严格程度的不断加深，可划分为：1.诊断性监管措施(Diagnostic，主要用来进一步确定和衡量风险严重程度。英国金融服务局根据非现场监测和现场访谈结果，发现被监管机构存在以下几种情况之一的，则需要采取诊断性监管措施，如预期收益实现困难、有金融犯罪或洗钱迹象、内部控制存在薄弱环节、内部审计部门有效性不足、发生战略结构改变(如一家长期从事消费者信贷的银行转为商业企业信贷等。诊断性监管措施主要包括：确定被监管机构的风险状况、衡量现有风险的关注程度、对被监管机构进行风险提示，决定是否采取进一步的风险控制行动等。2.监测性监管措施(Monitoring，主要用来对已确定的风险监测其动态变化。在诊断性监管措施已经确认被监管机构存在严重风险的基础上，英国金融服务局认为有必要对该风险实行持续监测。监测的内容包括对已经掌握的信息质量进一步核实、对被监管机构的管理体系和内部控制进行评估、了解最新的信息等，通过运用监测性监管措施，英国金融服务局一方面能够核实前一阶段的判断，另一方面对被监管机构的高级管理层施加压力，迫使其控制风险，遵守监管要求。3.防止性监管措施(Preventative，主要用来降低已确认的风险，最大限度地减少对英国金融服务局监管目标的负面影响。如果前两种方式不能有效控制风险、而风险存在继续恶化的趋势时，英国金融服务局通常会采取一些限制性措施，如提高被监管机构的资本充足率要求，以便对可能发生的风险提供缓冲或稀释作用。4.拯救性监管措施(Remedial，主要指风险产生后的补救措施，防止风险继续扩大，特别是防止风险向社会公众进一步扩散，乃至威胁英国的金融安全和社会稳定。对已经产生风险的被监管机构，英国金融服务局会帮助其设计一整套拯救行动计划，解决风险产生的后果；主要包括一些强制性的管制措施，如限制其经营范围和活动，取消同业资金拆借资格，直至取消经营资格等，力争将损失的范围控制在最低限度。同时，英国金融服务局内部还要进行损失确定、帐务处理等一系列工作。一般来说，英国金融服务局会根据具体情况对一家被监管机构采取一种或几种监管措施，以达到预期效果。对于“高度风险”或“中高度风险”的被监管机构，英国金融服务局一般采用防止性监管措施甚至拯救性监管措施，这些措施在有效控制风险、减少损失的同时，还能帮助英国金融服务局判断是否继续依赖被监管机构管理层及其内部控制体系来降低风险。对于“中低度风险”的被监管机构，英国金融服务局一般会采用诊断性或监测性监管措施。而对于“低度风险”以下的被监管机构，英国金融服务局通常不会采取风险控制措施，只需按照要求报送日常资料就可以了。在英国金融服务局监管的11000多家机构中，目前仅有15%的机构(主要是大的银行或公司收到了全面的风险控制方案。可见，英国金融服务局运用监管措施是相当谨慎的。(四内部确认和调整阶段(InternalValidation这一阶段英国金融服务局的工作目标是保证评价结果和风险控制方案的准确性、一致性和可行性。具体来说，在完成风险关注程度(Priority的评价并制定风险控制方案之后，英国金融服务局一般不立即向被监管机构反馈，而是在内部对评价结果和方案进一步确认和调整，避免出现工作失误。对于“高度风险”和“中高度风险”的评价结果，要由英国金融服务局直属的有关委员会正式开会研究，并对风险控制方案中的相关措施逐条论证。对“中低度风险”的评价结果，要由英国金融服务局内不同的监管部门进行交叉审查。这种内部确认和调整，一是能够对评估人员的工作进行有效监督；二是对被监管机构的风险状况和评价结果进行横向比较，从而对评估和风险控制方案的准确性和一致性把关；三是确认风险控制方案的执行成本(包括英国金融服务局的监管成本及被监管机构的控制成本，以论证其可行性。(五发送信函(Letter与沟通阶段这一阶段英国金融服务局的主要工作目标，是与被监管机构就评价结果进行沟通。具体来说，英国金融服务局在内部充分讨论风险评价结果和风险控制方案之后，最终向被监管机构的高级管理层发送一封信函，这封信中包括风险评估的最后结论、风险控制的具体建议以及英国金融服务局拟采取的措施。在这一阶段，被监管机构也可以就有关问题及更有效的整改建议与英国金融服务局进行沟通，一般情况下，被监管机构应当对风险控制方案给予正式回复，详细说明整改情况。(六跟踪评估阶段(如果风险恶化，则加强控制(OngoingAssessmentAndRespondingTORiskEscalation在跟踪评估阶段，英国金融服务局的主要工作目标是监测风险控制的结果。具体来说，这一阶段的主要工作是了解风险控制方案的执行情况，跟踪、监测被监管机构的风险变化，对被监管机构进行持续评估；对风险进一步恶化的机构，通过调整风险控制方案，加强监管措施，以实现风险的有效控制。英国金融服务局一般采取监管期间连续评估的方式，跟踪、监测被监管机构的风险变化，如果有重大事件发生时，评估也可以随时进行。总之，在整个监管期间，英国金融服务局会持续跟进风险控制方案的实施进展，并不断采取措施保证风险控制方案能够在规定时间内达到预期效果。(七新的评估循环阶段(NewAssessmentCycle三、“ARROW”在我国的适用性分析(一英国金融服务局与我国银监会的监管目标相似监管目标是在充分剖析经济和社会生活综合风险的基础上，为了保持金融市场乃至整个金融体系的健康与稳定，提高金融体系的效率，促进经济发展而确定的。监管目标决定着监管方式、监管程序、评价标准等。从英国金融服务局和中国银监会监管目标的对比中不难发现，两国的核心内容完全一致，仅是关注重点略有不同。英国金融服务局的四大监管目标是：保持公众对英国金融系统和金融市场的信心；向公众宣传，使公众能够了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险；确保为消费者提供必要的保护；发现并阻止金融犯罪。中国银监会监管工作4点目的是：通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益；通过审慎有效的监管，增进市场信心；通过宣传教育工作和相关信息披露，增进公众对现代金融的了解；努力减少金融犯罪。不仅如此，英国金融监管当局的历史沿革、总分行制的银行体制以及银行机构在金融业的地位等方面，也与我国有很强的相似性。(二“ARROW”强调的过程监管理念适用于我国的监管环境目前西方国家的金融监管方法有两种，一种是美国模式，以“CAMELS”评级为特征的制度化的严厉的监管方法；另一种是英国模式，以“ARROW”评估为特征的非制度化的监管方法。基于美国完全市场经济条件下的监管方式偏于刚性，强调以量化的指标体系进行结果评价，对有问题的被监管机构施以惩罚直至勒令其停业，其社会风险成本和道德风险成本过高，在我国目前的监管环境下还不完全适用。而英国以“ARROW”为特征的监管方法则强调持续不断的过程控制，对被监管机构提供及时的辅导和帮助，防止风险恶化和最终损失的产生，同时引导被监管机构提高内控水平，最终达到监管目标。这种监管方法的着重点并不在于他律和惩罚，而在于追求共同目标前提下的自律和合作。从现实的观点来看，这种方法更能适应我国目前的金融监管环境，在我国金融业向市场化转型的过程中有着重大的现实意义。(三学习、借鉴“ARROW”，符合我国金融监管国际化的需要随着我国金融开放程度的不断扩大和加深，金融监管当局势必面临着中外资金融机构公平监管的问题、混业经营条件下的金融机构监管问题、金融监管当局的国际合作等等问题。因此，金融监管如何与国际接轨已是一个日益紧迫的课题。在这一重大的转型关头，本着“择善而从”的原则，博采众长，多方借鉴包括英国在内的他国经验，无疑将使我国金融监管迅速成熟起来。(四采用“ARROW”方法有利于提高监管的科学性、公正性和有效性“ARROW”监管方法不仅对被监管机构强化了过程监管，而且也要求监管当局本身建立一套科学、规范的监管原则、程序和方法，统一评价标准，约束监管行为，提高监管水平，保持监管公正，确保监管目标的实现。(五我国金融机构内审部门借鉴“ARROW”方法，也有利于加强内部控制建设，提高风险控制水平随着银监会商业银行内部控制评价试行办法的出台，各商业银行包括其他金融机构也将对分支机构开展规范的内部控制评价工作。尽管“ARROW”目前主要为金融监管当局采用，但是其过程监管的理念、对风险影响程度和可能性的评估方法以及评价结果的运用等方面，仍值得我国金融机构内审部门借鉴。